INSTITUT D’ÉTUDES DE SÉCURITÉ
Quelles réformes institutionnelles pour la Guinée-Bissau ? Résumé Les réformes institutionnelles suggérées par l’Accord de Conakry d’octobre 2016, et qui ont en réalité déjà une longue histoire en Guinée-Bissau, sont incontournables et devront être mises en œuvre tôt ou tard. Afin de faciliter les discussions sur ces réformes au sein des forces vives de la scène politique et de la société civile, l’Institut d’études de sécurité, à la demande du Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS), a élaboré une série de notes d’analyse sur la réforme de la Constitution, la réforme de la loi-cadre sur les partis politiques, la réforme des lois électorales, la réforme de la justice et la réforme du secteur de la défense et de la sécurité. La présente note en évoque les principales recommandations.
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Points clés La nécessité de réviser la Constitution pour prévenir les blocages politiques et favoriser un fonctionnement harmonieux des institutions fait l’objet un large consensus. La proposition élaborée en 2001 peut servir de base de travail. Malgré les différentes réformes du cadre électoral déjà entreprises, des insuffisances doivent être corrigées pour améliorer la transparence et l’intégrité des élections. Les dispositions de la loicadre sur les partis politiques qui datent de 1991 sont peu appliquées. Il importe de revoir la loi et de garantir son applicabilité. Il est urgent de relancer les discussions inclusives sur le Programme de réforme de la justice (2015-2019) afin de lever les blocages qui empêchent sa mise en œuvre. L’instauration d’un climat de confiance parmi les acteurs nationaux et internationaux autour d’un programme de réforme réaliste permettrait de surmonter le blocage persistant de la réforme du secteur de la défense et de la sécurité.
Doter le pays d’une nouvelle Constitution pour consolider l’État de droit et la stabilité Il existe un large consensus au sein de la classe politique et de la société civile sur la nécessité d’apporter des corrections à la loi fondamentale. Au lendemain des législatives de 2014, l’Assemblée nationale populaire avait mis en place une Commission ad hoc sur la réforme constitutionnelle. Peu de progrès ont été enregistrés avant que la Commission ne se retrouve paralysée, à l’instar de toute l’Assemblée, par la crise politique de 2015. L’actuelle Constitution manque de clarté et de précision dans un certain nombre de domaines importants, à commencer par la délimitation des pouvoirs et des rôles des organes de souveraineté (président, gouvernement, parlement, pouvoir judiciaire). Il convient de doter le pays d’une constitution pensée pour prévenir les blocages politiques, favoriser un fonctionnement harmonieux des institutions et rendre l’État plus efficace et plus juste dans ses missions au bénéfice des populations. Clarifier les critères de nomination du Premier ministre et de la formation du gouvernement. Il s’agit de mettre l’accent sur l’obligation de choisir le Premier ministre en tenant compte de la nécessité pour son gouvernement et son programme d’être approuvés par une majorité à l’Assemblée nationale.
La notion de « grave crise empêchant le fonctionnement normal des institutions » devrait être clarifiée Clarifier les critères de dissolution du gouvernement par le président de la République. La Constitution devrait préciser les critères de dissolution du gouvernement par le président afin de réduire le risque d’instabilité gouvernementale. La notion de « grave crise empêchant le fonctionnement normal des institutions » devrait être clarifiée et son appréciation confiée à une nouvelle juridiction constitutionnelle. Affirmer l’autorité du Premier ministre sur le Conseil des ministres. La Constitution devrait clarifier le flou autour des pouvoirs respectifs du président et du Premier ministre en confiant au Premier ministre la présidence du Conseil des ministres en temps normal. Le président pourrait présider le Conseil des ministres uniquement dans des circonstances particulières et sur invitation du chef du gouvernement. Distinguer clairement les compétences respectives du président de la République et du gouvernement. Une attention spécifique doit être portée aux pouvoirs de nomination à la tête de toutes les institutions et aux plus hautes fonctions civiles et militaires. Dans les régimes semi-présidentiels proches de celui de la Guinée-Bissau (Portugal, Cap-Vert), la plupart des nominations sont faites par le président sur proposition du gouvernement. Renforcer le Conseil d’État. Même si les avis du Conseil d’État ne s’imposent pas au président de la République, les points de vue des autres représentants de l’État et de l’intérêt général de la nation devraient avoir une
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influence sur la décision ultime du président. Pour ce faire, sa composition et ses compétences spécifiques devraient être élargies. Créer une Cour constitutionnelle. Il paraît indispensable de renforcer la sauvegarde des principes de la Constitution par la création d’une Cour constitutionnelle dédiée à la protection de l’esprit et de la lettre de la Constitution. Clarifier les modalités de révision de la Constitution et prévoir la voie du référendum. L’Assemblée nationale, émanation du peuple, doit rester l’organe de souveraineté central dans tout processus de révision constitutionnelle. Mais la possibilité d’organiser un référendum sur la révision devrait également être prévue. Constitutionnaliser les dispositions concernant les partis politiques. Inscrire dans la Constitution les principes de transparence des sources de financement des activités politiques, de l’encadrement du financement public des partis politiques et de la levée de toutes les barrières à la présence équitable des femmes et des jeunes au sein des organes de direction des partis.
Réformer les lois électorales Depuis l’adoption du multipartisme en 1994, la Guinée-Bissau a organisé cinq élections législatives et présidentielles. Des progrès importants ont été faits pour améliorer les textes électoraux avant les dernières élections législatives de 2014, mais des insuffisances évidentes doivent encore être corrigées. Des réformes du cadre électoral sont nécessaires pour améliorer la transparence et l’intégrité des scrutins, clarifier et renforcer les attributions de la Commission nationale électorale (CNE), et mettre fin à des incohérences entre les dispositions constitutionnelles et les lois électorales. Cette étape est également un préalable à l’organisation d’élections locales qui doivent donner corps à une décentralisation prévue dans la Constitution mais jamais mise en œuvre. Renforcer les compétences et l’indépendance de la CNE. La CNE devrait détenir l’autorité requise pour adapter et actualiser les procédures techniques électorales, clarifier les aspects omis par la loi et effectuer tous les ajustements nécessaires. Elle devrait être responsable de la conduite de toutes les phases
du processus électoral, y compris le recensement des électeurs. L’indépendance de la CNE pourrait être renforcée par l’inscription dans le budget national d’une allocation de ressources annuelle. Renforcer les commissions régionales électorales (CRE). Pour permettre à la CNE d’assumer l’entière responsabilité du processus électoral, y compris le recensement et les campagnes d’éducation électorale et civique sur tout le territoire, il convient de doter les CRE d’une équipe permanente autour de leurs présidents.
La CNE devrait être responsable de la conduite de toutes les phases du processus électoral Revoir l’attribution des sièges aux circonscriptions électorales. Prévoir dans la loi électorale, et éventuellement dans la Constitution, les principes devant guider le découpage électoral et l’attribution des sièges ainsi que l’institution qui aurait la responsabilité de réexaminer régulièrement cette répartition en fonction des données démographiques les plus récentes. Créer une circonscription nationale. L’existence d’une liste nationale, en plus des listes par circonscription, permettrait aux partis politiques ou aux coalitions de partis de faire élire leurs membres les mieux outillés pour jouer un rôle constructif dans le travail législatif. Donner un cadre légal à l’observation électorale nationale au même titre qu’à l’observation internationale, en révisant la loi sur l’observation internationale pour y intégrer les organisations de la société civile nationales. Publier les résultats de chaque bureau de vote. Il faudrait amender la loi pour permettre à la CNE de communiquer non seulement les résultats centralisés au niveau de chaque circonscription, mais aussi les résultats de chaque bureau de vote, avec affichage du procèsverbal du dépouillement dans chaque bureau. Harmoniser les règles du financement électoral avec celles du financement des partis politiques. Les dispositions sur le financement électoral (loi sur l’élection à la présidence de la République et à l’Assemblée nationale populaire) et celles qui régissent le financement
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des partis politiques (loi-cadre sur les partis politiques) doivent être mises en cohérence. Mettre fin aux incohérences dans les délais et les calendriers d’organisation des élections, en liant la date des élections législatives et présidentielles à la durée précise des mandats des députés (quatre ans) et du président (cinq ans), et ce quelles que soient les circonstances provoquant les élections. Allonger le délai maximal de 60 à au moins 90 jours pour l’organisation d’une nouvelle élection en cas de vacance du pouvoir présidentiel, ou permettre au président de l’Assemblée nationale d’être investi président de la République par intérim jusqu’à la fin du mandat.
Procéder à un examen approfondi du type de gouvernance local souhaitable Définir le modèle de décentralisation et les conditions d’organisation des élections locales, procéder à un examen approfondi du type de gouvernance locale souhaitable et de l’articulation entre ce pouvoir et les autres niveaux de pouvoir officiel et traditionnel.
Réexaminer la loi-cadre sur les partis politiques La législation encadrant les partis politiques en Guinée-Bissau date de 1991. Les axes de réforme identifiés visent à renforcer la régulation des activités politiques, à confirmer la place prépondérante des partis politiques dans l’animation de la vie démocratique, à promouvoir la participation équitable des femmes et des hommes et leur accès aux fonctions politiques, à préciser, organiser et contrôler le financement public des partis et en faire un outil efficace de modification des pratiques politiques. Renforcer le contrôle du respect des principes constitutionnels par les partis. Confier à une nouvelle Cour constitutionnelle la prérogative d’enregistrement des déclarations d’existence de partis politiques et de vérification de la conformité de leurs statuts aux principes démocratiques et aux droits et libertés protégés par la Constitution.
REVOIR ET GARANTIR L’APPLICABILITÉ DE LA LOI DE 1991
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Renforcer le contrôle du fonctionnement des partis politiques. La Cour constitutionnelle serait la seule institution habilitée à prononcer la dissolution d’un parti, sur requête d’un organe de souveraineté, et en cas de violation flagrante des dispositions fondamentales de la loi-cadre sur les partis, notamment la militarisation d’un parti, le recours à la violence armée et à des discours d’incitation à la haine, à la violence ou à toute forme de discrimination. La dissolution pourrait également être prononcée en cas de constat d’inactivité politique pendant une longue durée, notamment d’absence de présentation de candidatures à la moindre élection nationale ou locale, de communication des membres des organes dirigeants du parti ou de non-présentation des comptes du parti.
QUELLES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES POUR LA GUINÉE-BISSAU ?
Confirmer la place prépondérante des partis politiques dans l’animation de la vie démocratique. Il faudrait réaffirmer, de manière cohérente avec les lois électorales, que seuls les partis et les coalitions de partis peuvent présenter des candidatures aux élections législatives, les candidatures indépendantes n’étant autorisées que pour l’élection présidentielle et pour les élections locales. Promouvoir l’accès équitable des femmes et des hommes aux fonctions politiques, y compris par l’instauration d’un quota. Les statuts des partis politiques doivent garantir une participation active des femmes à toutes leurs activités et empêcher toute discrimination fondée sur le genre dans l’accès à leurs organes de direction et aux candidatures présentées aux élections. La loi-cadre pourrait fixer un quota obligatoire de 30% de femmes sur les listes présentées par les partis aux élections législatives et locales.
Le financement des partis et des campagnes électorales doit être strictement réglementé Préciser, organiser et contrôler le financement public des partis politiques pour en faire un outil efficace de modification des pratiques politiques. Les modalités de financement des partis politiques devraient prévoir des incitations à la promotion par les partis de l’éducation civique et de la formation de leurs membres, de la participation politique des femmes et des jeunes et de la transparence financière afin de préserver le champ politique de l’infiltration par l’argent du crime organisé. Encadrer les dépenses de campagne. Pour éviter des écarts de ressources trop importants entre partis et candidats aux élections, et inciter à une plus grande transparence des sources de financement, la nouvelle loi devrait prévoir le plafonnement des dépenses. Créer une commission nationale des financements politiques. Le financement des partis et des campagnes électorales doit être strictement réglementé et confié à un organe indépendant distinct de la Commission nationale électorale.
Poursuivre la construction d’une justice indépendante et utile aux populations Pendant les quatre dernières décennies, le pays a connu une succession de règlements de comptes survenus à intervalles réguliers au sein des élites politiques et militaires. Justice n’a rarement, voire jamais, été rendue aux victimes, favorisant les vengeances et nourrissant le cycle de violences. Au quotidien, l’absence de justice formelle favorise également les règlements de comptes individuels ou, au mieux, des modes de résolution de conflits mis en œuvre par des autorités traditionnelles restées très influentes et respectées. Un nouveau Programme de réforme de la justice (2015-2019) ambitieux a été préparé mais il a été bloqué par la crise politique. Il est urgent de créer le consensus sur la mise en œuvre de cette indispensable réforme. Renforcer l’indépendance du procureur général de la République, en déterminant une durée de mandat durant laquelle il est inamovible, sauf circonstances exceptionnelles précisées dans la Constitution. Renforcer la Cour des comptes, en fixant une durée de mandat pour son président. Cette institution doit pouvoir jouer un rôle majeur dans la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion des ressources publiques. La Cour devrait également bénéficier d’une large autonomie financière avec un accès direct à une dotation inscrite au budget annuel de l’État. Créer une Cour constitutionnelle. Celle-ci ferait prévaloir la lettre et l’esprit de la Constitution avec une autorité morale et technique supérieure à celle d’une Cour suprême qui conserve toutes ses compétences dans le domaine judiciaire.
Relancer la réforme du secteur de la défense et de la sécurité La réforme du secteur de la défense et de la sécurité (RSDS) en Guinée-Bissau est un sujet récurrent depuis près de deux décennies. Malgré les différentes orientations prises par la réforme et l’engagement d’acteurs régionaux et internationaux, les blocages – et la lassitude – persistent. Il est indispensable d’analyser les véritables raisons du blocage avant de proposer des solutions techniques qui ne pourront toutefois pas résoudre des problèmes de fond d’ordre politique, économique et social.
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Faire une place aux forces de défense et de sécurité pour relancer le dialogue sur la réforme. L’état-major des armées, le ministère de la Défense et la cellule chargée de la réforme doivent ensemble procéder aux clarifications nécessaires sur la poursuite du processus et prendre en compte les préoccupations internationales. Ils doivent ensuite construire un consensus en engageant le dialogue avec la société civile, l’Assemblée nationale et les partis politiques.
Le comité de pilotage de la RSS doit reprendre une activité régulière pour favoriser transparence et coordination Encourager des discussions ouvertes sur les effectifs souhaitables et réalistes des forces armées. Le format de la future armée doit être précisé, et il doit être raisonnable, en adéquation avec la nature des menaces extérieures et les autres priorités du pays, notamment l’accès aux services de base pour les populations. Construire progressivement de véritables institutions de défense et de sécurité. Cela implique l’amélioration de la condition militaire dans un cadre formalisé ; l’organisation des carrières ; le rapprochement de la Guinée-Bissau avec les Etats avec lesquels elle partage une histoire et qui ont un intérêt pour elle ; et l’exclusion de l’idée du rééquilibrage ethnique délibéré de l’armée, qui a pu faire partie, souvent implicitement, de certaines tentatives de RSS. Repenser l’engagement des partenaires. Les acteurs internationaux doivent reconfirmer leur disponibilité à soutenir une réforme raisonnable. Le comité de pilotage de la RSS doit reprendre une activité régulière pour favoriser transparence et coordination. Il convient d’articuler des mobilisations de court terme, notamment d’organisations internationales et régionales qui peuvent permettre de franchir certains seuils en matière de ressources, et celles de plus long terme, à chercher auprès de pays qui ont une histoire avec la Guinée-Bissau, qui souhaitent et qui ont les moyens d’être des partenaires stratégiques sur la durée.
Conclusion
RELANCER LE DIALOGUE SUR LA RÉFORME DU SECTEUR DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ
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La réflexion sur les réformes institutionnelles doit intégrer la nécessité de créer les conditions politiques d’un dialogue constructif autour des changements profonds qui doivent intervenir dans les rapports entre les différents pouvoirs, entre les gouvernants et les gouvernés, entre le pouvoir politique et l’administration publique, entre le pouvoir politique et les forces de défense et de sécurité, et entre les institutions formelles et les institutions informelles ancrées dans les traditions et qui orientent largement les comportements des citoyens. La cohérence de l’édifice institutionnel de la Guinée-Bissau réside dans l’alignement des principes fondamentaux des lois électorales, de la loi-
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cadre sur les partis politiques, des règles sur le fonctionnement de la justice et des forces de défense et de sécurité et d’une Constitution envisagée comme un nouveau pacte social entre les citoyens. C’est pour cette raison que le processus de révision de la Constitution ne doit pas se limiter à un exercice formel dominé par une approche technique et juridique, mais être une occasion pour les forces sociales du pays de tirer les principales leçons de l’évolution du pays depuis l’indépendance et de placer au cœur des préoccupations l’avenir de la jeunesse, qui paie le prix fort de l’instabilité politique et institutionnelle. L’approche proposée pour les réformes doit être ambitieuse afin de susciter un intérêt réel de la part de l’ensemble des forces sociales du pays, dans toutes les régions et au sein de toutes les communautés.
L’approche proposée pour les réformes doit être ambitieuse afin de susciter un intérêt réel Si la volonté collective des citoyens est de construire un système démocratique stable, reposant sur l’équilibre des pouvoirs, sur l’État de droit et sur une représentation de la diversité culturelle, économique et sociale des populations, les réformes doivent avoir pour objectif le renforcement des institutions. Elles doivent également préciser autant que possible les compétences, les responsabilités et les limites de chacune d’entre elles. Les lois doivent permettre de construire des institutions bien distinctes des personnes qui les dirigent. C’est le sens des propositions de renforcement de l’organe de gestion des élections, de consolidation des partis politiques comme acteurs clés du fonctionnement politique et de clarification des dispositions électorales partout où existent des ambiguïtés évidentes.
fin au long cycle d’instabilité et de crises politiques que le pays subit depuis de nombreuses années. La capacité nationale à transformer le moment difficile de crise en une occasion historique de régénération des institutions dépendra d’une forte mobilisation des forces vives du pays et de l’indispensable soutien de ses partenaires internationaux. Nul besoin de rappeler que la stabilisation de la Guinée-Bissau est aussi une des conditions du renforcement de la stabilité et de la sécurité en Afrique de l’Ouest.
Note méthodologique Cette note fait partie d’une série de six notes d’analyse portant sur les réformes dont la GuinéeBissau a besoin pour renouer avec la stabilité, et qui sont notamment prévues par l’Accord de Conakry d’octobre 2016. Les premières notes portent respectivement sur la réforme de la Constitution, la réforme de la loi électorale, la réforme de la loi sur les partis politiques, la réforme du secteur de la défense et de la sécurité ainsi que la réforme de la justice. La sixième et dernière note synthétise les principales recommandations présentées dans l’ensemble des notes. Ces publications sont le résultat d’un travail de recherche de terrain et d’analyse mené de mars 2017 à janvier 2018 par une équipe de chercheurs du bureau de Dakar de l’Institut d’études de sécurité, avec l’appui d’experts bissau-guinéens, régionaux et internationaux. Elles ont été élaborées à la demande du Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) en vue de faciliter les discussions sur ces réformes au sein des forces vives de la société politique et civile en Guinée-Bissau.
Pour la Guinée-Bissau, l’enjeu des réformes est vital : il s’agit de créer un cadre institutionnel susceptible d’assurer les conditions d’une stabilité politique indispensable au maintien de la paix, de la sécurité et au progrès économique et social. Mais une nouvelle constitution, même très bien réfléchie et adoptée démocratiquement, ne mettrait pas automatiquement
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À propos de BINUGBIS Le Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) a été établi en 2009 par la résolution 1876 adoptée le 26 juin 2009 par le Conseil de sécurité de l’ONU. Le mandat du BINUGBIS, tel que précisé dans la Résolution 2404 du 28 février 2018, se concentre sur les priorités suivantes : i) soutenir la mise en œuvre de l’Accord de Conakry et faciliter un dialogue politique inclusif et un processus de réconciliation nationale; ii) soutenir, par de bons offices, le processus électoral afin de garantir des élections législatives inclusives, libres et crédibles en 2018; et iii) appuyer les autorités nationales dans le processus de révision de la Constitution. La Mission a également pour mandat d’appuyer, coordonner et diriger les efforts internationaux pour renforcer les institutions démocratiques et améliorer les capacités des organes étatiques, promouvoir et protéger les droits humains, soutenir la lutte contre le trafic de drogue et la criminalité transnationale organisée, harmoniser et coordonner l’aide internationale en vue des prochaines élections.
À propos de l’ISS L’Institut d’études de sécurité (ISS) établit des partenariats pour approfondir les connaissances et les compétences en vue de garantir un meilleur avenir pour le continent africain. L’objectif de l’ISS est d’améliorer la sécurité humaine afin de parvenir à une paix et à une prospérité durables. Organisation africaine à but non lucratif, l’ISS a des bureaux en Afrique du Sud, au Kenya, en Éthiopie et au Sénégal. Le bureau de Dakar supervise, en plus de son personnel, des équipes basées en Côte d’Ivoire et au Mali. Le travail de l’organisation porte sur les thématiques liées aux crimes transnationaux, aux migrations, à l’analyse des conflits, au maintien et à la consolidation de la paix, à la prévention de la criminalité, à la justice pénale, et à la gouvernance. L’ISS mobilise son expertise, ses réseaux et son influence pour fournir, en temps utile, des analyses crédibles, des formations pratiques et une assistance technique aux gouvernements et à la société civile. Les actions de l’ISS favorisent l’élaboration de meilleures politiques et pratiques afin de permettre aux décideurs de relever les défis relatifs à la sécurité humaine auxquels l’Afrique est confrontée. Pour plus d’informations sur l’ISS, www.issafrica.org.
Remerciements L’ISS remercie le BINUGBIS pour sa confiance, sa collaboration et son appui dans le cadre de ce travail. L’équipe de mise en œuvre du projet exprime aussi sa reconnaissance à toutes les personnes qui ont contribué à l’élaboration de ces notes, en tant que chercheurs, consultants ou interlocuteurs, et dont les noms sont tus afin de préserver leur anonymat.
© 2018, BINUGBIS Les droits d’auteur sur l’intégralité de cette note sont conférés au Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en GuinéeBissau (BINUGBIS), et le présent document ne peut en aucun cas être reproduit en intégralité ou en partie, sans la permission écrite expresse de l’éditeur. Les opinions exprimées dans la présente note élaborée par le bureau de Dakar de l’Institut d’Études de Sécurité (ISS) ne reflètent pas nécessairement celles du BINUGBIS. Ce rapport est aussi disponible en anglais et en portugais. Image de couverture : BINUGBIS
