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Réforme territoriale : les principaux enjeux
loi
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@ Éditions Dalloz 2015
e R T O N
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– elle comporte sept titres – est relatif aux intercommunalités renforcées. A ce renforcement sont consacrés 61 des 136 articles de la loi (art. 33 à 93) soit quantitativement 45 % de l’ensemble du texte. Un seul article de la loi soumise au Conseil constitutionnel était suspecté de contrariété avec la Constitution et il appartient au titre II : il s’agit d’une toute petite partie de l’article 59 relative à la répartition des sièges attribués à la commune de Paris au conseil métropolitain du Grand Paris. Le Conseil constitutionnel a effectivement censuré les dispositions en cause en ce qu’elles méconnaissent, s’agissant du rapport entre le nombre de conseillers métropolitains prévu par la loi et la population de certains arrondissements, le principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage, ce rapport s’écartant d’une façon manifestement disproportionnée de la moyenne constatée à Paris (Cons. const. 6 août 2015, n° 2015-717 DC, AJDA 2015. 1566). La loi NOTRe constitue donc le troisième volet de la réforme territoriale, après la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) et celle du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions. La volonté du gouvernement avec le projet de loi NOTRe étant, tout en préservant les communes, d’assurer une montée en puissance des intercommunalités, de centrer les départements sur la solidarité sociale et territoriale et de renforcer les régions en vue de l’aménagement du territoire. Adopté en première lecture par le Parlement le 10 mars 2015, puis en seconde lecture le 2 juillet 2015, le projet l’a été définitivement après acceptation, le 16 juillet 2015, des conclusions de la commission mixte paritaire permettant ainsi de surmonter les divergences entre le Sénat et l’Assemblée nationale. En sept mois de débats parlementaires, le projet de loi a pris de l’ampleur, pour ne pas dire de l’embonpoint. Dans le projet, le titre II relatif aux intercommunalités
renforcées se limitait à dix articles, et l’ensemble de la loi n’en comportait que 37 (136 dans le texte final). Une fois la loi votée, le titre II est lui-même divisé en quatre chapitres : le premier vise les « regroupements communaux » (55 articles) ; le deuxième, intitulé « Engagement citoyen et participation » (1 article), traite du conseil de développement ; le chapitre III (2 articles) concerne les « délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles » et, enfin, le chapitre IV (3 articles) contient des dispositions sur l’« exercice des compétences communales et intercommunales en Polynésie française ». Avant d’étudier les points les plus importants du titre relatif au renforcement des intercommunalités, exception faite du détail des dispositions relatives aux métropoles qui justifieraient à elles seules une étude spécifique notamment celles relatives à la métropole du Grand Paris créée au 1er janvier 2016 (en particulier l’article 59 de la loi qui couvre 14 pages du Journal officiel) et à la métropole Aix-Marseille-Provence (art. 54 à 57), il paraît utile de les présenter, afin de mettre en évidence, sur le plan quantitatif tout au moins, les enjeux du renforcement. Au 2 mars 2015, on dénombrait 2 133 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) se répartissant ainsi : 11 métropoles, 9 communautés urbaines, 226 communautés d’agglomération, 1 884 communautés de communes, 3 syndicats d’agglomération nouvelle. Seules 70 communes n’appartenaient pas à un EPCI. Il est vrai que, s’agissant, pour la plupart d’entre elles, de communes d’Ile-de-France, leur population totale s’élevait à 4 034 615 habitants. Par ailleurs, à la même époque, il existait environ 13 500 EPCI sans fiscalité propre, essentiellement des syndicats de communes. Si le projet de loi NOTRe vise, à titre essentiel, le renforcement des intercommunalités à fiscalité propre (additionnelle ou mixte), à savoir les communautés de communes, d’agglomération, urbaines, et les métropoles, les intercommunalités sans fiscalité propre (syndicats de communes, syndicats mixtes) entrent
CHRONIQUES
Le titre II de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe)
ACTUALITÉ LÉGISLATIVE
Moins d’intercommunalités, mais plus puissantes, mieux structurées, mieux organisées. Tel était l’objectif affiché du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Mais il était conçu aussi avec l’idée de la suppression des départements. A l’issue des débats, cette hypothèse semble à peu près abandonnée. Sous l’influence du Sénat et de l’Association des maires de France sont également passées aux oubliettes les dispositions ressenties comme menaçant l’identité des communes, telle l’élection au suffrage universel direct des organes délibérants des EPCI. Le socle d’un renforcement de ceux-ci demeure cependant, mais dépendra largement de l’usage qu’en feront les élus.
JURISPRUDENCE COMMENTÉE
L’ESSENTIEL
DOSSIER
VEILLE
PAR JEAN-FRANÇOIS LACHAUME PROFESSEUR ÉMÉRITE DE L’UNIVERSITÉ DE POITIERS, IDP 2623
également dans le champ du projet dans la mesure où le renforcement envisagé peut entraîner au profit des EPCI un transfert de compétences privant ces syndicats de leur raison d’être. Cependant, au-delà de l’aspect proprement juridique, il faut, bien sûr, tenir compte, afin d’apprécier la réalité du renforcement, du contexte politique. La loi NOTRe est issue d’un projet de loi gouvernemental soutenu par l’Assemblée nationale mais, lors de la procédure parlementaire, le Sénat, épaulé par l’Association des maires de France (AMF), s’est opposé à de nombreuses dispositions du projet voté par les députés qu’il jugeait peu réalistes et de nature à provoquer à terme la disparition des départements et des communes, si bien que le renforcement voulu par le projet de loi a été ramené à des proportions plus modestes une fois acquis le vote définitif de la loi.
L’un des marqueurs de la collectivité “territoriale est l’élection de l’organe délibérant au suffrage universel direct
”
Par ailleurs, la réalité du renforcement dépendra en partie de ce que voudront bien en faire les élus. Il y aura ceux qui accepteront de jouer le jeu et ceux qui utiliseront toutes les ressources des textes, et pas seulement de la loi NOTRe, pour limiter la portée de cette dernière. Il est vrai que, quelquefois, notamment en matière d’administration locale décentralisée, les opposants, une fois en charge de cette administration, oublient vite leur opposition et se sentent pour certains très à l’aise dans des habits qu’ils estimaient pourtant n’être pas taillés pour eux (il suffit de penser ici à la réforme de la décentralisation des années 1982-1983). Et puis, comme la mise en œuvre de la loi NOTRe comporte des étapes, il y a ceux qui pensent qu’à la faveur d’échéances électorales à venir, il sera toujours possible de modifier le texte, quitte d’ailleurs à poursuivre le renforcement des intercommunalités dont ils ne voulaient pas en 2015. Il reste que la loi du 7 août 2015 fait partie du droit positif et qu’à défaut de pouvoir faire un bilan de son application sur le terrain, il est possible de chercher dans les dispositions de son titre relatif aux intercommunalités renforcées les règles et mécanismes de nature à favoriser le renforcement voulu, tout en mesurant la part d’incertitudes, et donc d’erreurs, d’une telle recherche car il arrive que, dans leur application, les règles de droit n’atteignent pas le but recherché, voire se retournent contre lui. Si bien qu’au titre du renforcement des intercommunalités, on ne présentera ici que les solutions retenues par la loi et qui apparaissent en l’état comme étant objectivement de nature à assurer un tel renforcement, quitte à ce que la pratique ultérieure ne confirme pas la pertinence du choix. La démarche se voulant simple, elle empruntera un plan qui l’est également, consistant à rechercher le renforcement à travers le contenu des dispositions de la loi NOTRe relatives aux structures et aux compétences des intercommunalités.
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I - LE RENFORCEMENT DE LA STRUCTURE DES INTERCOMMUNALITÉS
Ce renforcement s’apprécie tout d’abord au la nature juridique de la structure des intercomm et, ensuite, en fonction des conditions de consti cette structure.
A. Nature juridique de la structu
La loi du 7 août 2015 désire donc renforcer communalités. On doit comprendre par là législateur veut au moins les doter d’une struc dique assurant leur viabilité et leur gestion démo Une question surgit alors : un véritable r ment des intercommunalités ne passait-il pas érection en véritables collectivités territoriale cle 72 de la Constitution n’y fait nullement ob prévoyant qu’une nouvelle catégorie de collect ritoriales peut être créée par la loi. On dirait m la fin du premier alinéa de l’article précit encouragement, indirect il est vrai, à le faire, sant que la nouvelle collectivité territoriale cr l’être, « le cas échéant, en lieu et place d’une o sieurs collectivités mentionnées au présent al On mesure cependant, au-delà des problèm diques, après tout toujours surmontables, les d (le mot est faible, il vaudrait mieux parler de engendrées par une telle solution qui, notamm la perspective de la réduction du mille-feuill rial, posait inévitablement à terme le problè survie des communes et des départements. Dans le système administratif français, l’un queurs de la collectivité territoriale est l’élec membres de l’organe délibérant de celle-ci au universel direct. Lors de la discussion en prem ture du projet de loi NOTRe, les députés ava amendement et sans que le gouvernemen oppose, voté le principe d’une élection au suff versel direct, sans fléchage, des membres de délibérant des EPCI. Et ce, selon des modali culières devant être fixées par la loi avant le 1 2017 (solution acquise pour le renouvellem conseils des métropoles depuis le vote de la loi M du 27 janvier 2014 [art. 54] sans que les mé tout au moins pour le moment, perdent leu d’établissement public – sauf à réserver le c métropole de Lyon qui constitue une collecti tut particulier au sens de l’article 72 de la Cons Les sénateurs, de même que l’AMF, se d contre cette solution à laquelle il fut reproché la voie vers une transformation des EPCI en v collectivités territoriales et, en découplant l’éle conseils communautaires de celle des conseils paux (disparition du fléchage), de signer, l’arrêt de mort de la commune. Dans la suite d cédure parlementaire, la suppression voulu Sénat ne fut pas remise en cause, et ce avec l’a la ministre de la décentralisation. De toute façon, le renforcement des interco lités ne supposait pas nécessairement la transf de celles-ci en collectivités territoriales et la loi a pu leur conserver la forme d’EPCI tout en re @ Éditions Dalloz 2015
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