MÉMOIRE POUR UN DÉVELOPPEMENT HARMONIEUX ET DURABLE DU TERRITOIRE PUBLIC MÉMOIRE PRÉSENTÉ À LA COMMISSION SUR L’ÉCONOMIE ET LE TRAVAIL
DANS LE CADRE DES CONSULTATIONS PARTICULIÈRES DANS LE CADRE DE L'ÉTUDE DU PROJET DE LOI NO 122, LOI MODIFIANT LA LOI SUR LES TERRES DU DOMAINE DE L'ÉTAT ET D'AUTRES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
Nature
PAR Québec / UQCN
Novembre 2005
TABLE DES MATIÈRES
1 Introduction
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1.1
Description de l’organisme ...................................................................... 2
1.2
Un processus d’aménagement du territoire non démocratique ........................... 2
2 Les lacunes
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2.1
Une liste d’organisations vraiment limitée ................................................... 3
2.2
Donner un avis versus participer à une concertation........................................ 3
3 Harmonisation des outils
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3.1
Réforme forestière versus réforme du Plan d’affectation des terres..................... 5
3.2
Schéma d’aménagement versus Plan d’affectation ......................................... 6
Conclusion
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INTRODUCTION
1.1 Description de l’organisme Nature Québec / UQCN, anciennement l’Union québécoise pour la conservation de la nature (UQCN), s’est forgée, tout au long de ses 24 années d’existence, une crédibilité publique par ses prises de position dans les divers créneaux reliés à l’environnement, à la conservation et à l’aménagement des ressources naturelles québécoises. Pour traiter des problématiques environnementales, l’organisme a créé diverses commissions, dont la Commission Forêt. Cette commission est devenue au fil du temps, l’une des plus actives du milieu environnemental traitant des dossiers forestiers. Nature Québec / UQCN et ses commissions appuient leurs positions sur les trois objectifs de la Stratégie mondiale de conservation de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), soient : le maintien des processus écologiques essentiels à la vie; la préservation de la diversité génétique et l’utilisation durable des espèces et des écosystèmes. C’est pourquoi les six critères de l’aménagement durable des forêts, tel que décrits dans le préambule de la Loi sur les forêts, sont si présents dans les discours et mémoires de sa commission Forêt. Notre mémoire portera sur la section III du projet de loi traitant du plan d’affectation du territoire public. L’objectif à long terme de Nature Québec / UQCN est de voir la mise en œuvre d’un aménagement intégré, polyvalent et durable du territoire public. Il est, par conséquent, nécessaire que la vision que l’on donnera aux plans d’affectation du territoire public en soit une qui assurera l’implantation d’une réelle gestion intégrée du territoire. 1.2 Un processus d’aménagement du territoire non démocratique Nature Québec / UQCN reconnaît la pertinence de renouveler la législation entourant l’élaboration des plans d’affectation du territoire public pour rendre l’aménagement du territoire public conforme avec la réalité et les besoins d’aujourd’hui. Par contre, nous sommes surpris et très inquiets de la tournure donnée à cette réforme. •
D’une part, en termes de consultation du public, le gouvernement dans sa nouvelle législation ne respecte même pas les exigences de consultation qu’elle impose aux Municipalités Régionales de Comté dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ainsi qu’aux compagnies forestières dans la Loi sur les forêts. En fait, le projet de loi nous propose un processus de consultation non démocratique où le simple citoyen ne pourra pas directement communiquer ses attentes ou ses préoccupations à la machine bureaucratique. Au niveau des règles de l’art en matière d’aménagement du territoire, cette législation adopte une approche des années 70 pour aborder les problèmes des années 2000.
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D’autre part, nous sommes persuadé que cette réforme n’est pas conforme aux recommandations du rapport de la Commission Coulombe et pourrait même constituer une
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entrave à la mise en œuvre du virage forestier tel que proposé par ce rapport. Le processus de consultation dans le présent projet est si restrictif, qu’il sera impossible pour le MRNF d’assurer toute la transparence et la crédibilité recherchée dans le virage forestier recommandé par Coulombe. En somme, le Projet de loi 122 inquiète beaucoup Nature Québec / UQCN.
Recommandation 1 : Nature Québec / UQCN juge que la révision du processus d’élaboration des plans d’affectation du territoire public devrait être suspendue jusqu’à la mise en place de la réforme du régime forestier qui doit découler du rapport de la Commission Coulombe.
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LES LACUNES
Tel qu’indiqué précédemment, nous sommes conscient que le Plan d’affectation du territoire public méritait une réforme. Mais dans la manière choisie, le gouvernement ne respecte pas ce qu’il impose aux autres en matière de consultation du public (Loi sur les forêts, Loi sur l’aménagement et l’urbanisme). Nous identifions trois lacunes majeures. 2.1 Une liste d’organisations vraiment limitée L’article 23 établit une liste très limitée des organisations à consulter. On pourrait au moins espérer que la liste donnée au MRNF soit conforme à celle imposée aux compagnies forestières. Ainsi, il y aurait lieu d’ajouter à cette liste les territoires fauniques structurés, soit les réserves fauniques, les ZEC et les pourvoiries, ainsi que les compagnies forestières. N’oubliez pas que vous stipulez à l’article 25 : « Que les interventions sur le territoire de l’État doivent être conformes aux orientations inscrites au plan d’affectation. » Tout le développement que voudront entreprendre ces organisations sera nécessairement encadré par les plans d’affectation. 2.2 Donner un avis versus participer à une concertation De plus, la notion de concertation est absente du projet de loi proposé. Pourtant, le gouvernement l’impose aux compagnies forestières. Transmettre un document « pour avis », comme indiqué à l’article 23, ne tient pas d’une réelle consultation. C’est donc dire qu’une fois le Plan « canné » par les fonctionnaires du gouvernement, les organisations déterminées par le ministre ne pourront que donner leur avis. En fait, selon ce que nous comprenons du projet proposé, les utilisateurs du territoire ne pourront agir directement dans le processus d’élaboration du Plan d’affection des terres du domaine de l’État, puisque cette tâche semble être exclusive et au gré des fonctionnaires de l’État. Pourtant, il est très clair dans le rapport Coulombe que la simple consultation est inefficace et que c’est une réelle concertation qui doit être établie.
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2.3 Une consultation sans participation du public Mais voici le réel problème. Le processus de consultation proposé à l’article 23 ne correspond en rien à une consultation publique, puisqu’il n’y a tout simplement pas de consultation du public. En fait quelques organismes sont identifiées. Nous jugeons qu’il existe un écart majeur entre la volonté de consultation exprimée dans la Politique de consultation que s’est donnée le MRNF dans le cadre de la Loi sur les forêts et le projet de loi 122 proposé. Pourquoi se donner une politique si l’on n’a pas l’intention de la suivre ? Nous comprenons bien que la Loi sur les terres du territoire public n’est pas la Loi sur les forêts, mais il devrait y avoir une cohérence dans le même ministère en matière d’aménagement des terres et des ressources. À l’article 23, il est indiqué que « les associations et les organismes représentant des groupes d’intérêts ou d’utilisateurs » consultés seront déterminés par le ministre. Nature Québec / UQCN considère ce processus non démocratique puisque le simple citoyen et les organisations non gouvernementales n’y trouvent pas leur compte. Nature Québec / UQCN voit dans cette proposition législative l’exclusion du citoyen ordinaire et sa capacité de se représenter lui-même. On ne donne pas au simple citoyen l’opportunité de s’exprimer, de se faire entendre et de défendre ses revendications et préoccupations propres durant le processus de révision des plans d’affectation du territoire. Le processus va à l’encontre de la tradition d’aménagement du territoire au Québec. Nous croyons que ceci pourrait devenir une source de conflit. Ainsi, un propriétaire qui possède un chalet de villégiature et qui se fait imposer un sentier de Quad ne pourra, selon le processus proposé, se défendre ni se faire entendre. Cependant, dans la Loi sur les forêts, on oblige les compagnies à le faire. Nature Québec / UQCN croit qu’il est important de se donner des lieux de débats civilisés sinon ceux-ci se feront à l’extérieur avec des retentissements beaucoup plus négatifs. Le processus de consultation dans le présent projet est si restreignant, qu’il sera impossible pour le MRNF d’assurer toute la transparence et la crédibilité que demande un processus de consultation du public sur l’aménagement du territoire. Il est déraisonnable de penser qu’un petit nombre de groupes sélectionnés puisse représenter tous les intérêts des citoyens. Celui qui habite le territoire doit pouvoir s’exprimer librement et être entendu personnellement par les instances gouvernementales. Cette liberté d’expression est impérative au succès d’une démarche de consultation et devrait même faire place à une démarche de concertation entre les différents intervenants. Cette manière du MRNF de consulter ne correspond pas à la Politique de consultation sur les orientations du Québec en matière de gestion et de mise en valeur du milieu forestier dont s’est dotée ce ministère. En effet, le processus de consultation qui y est proposé se veut ouvert, convivial, transparent et souple, afin « de permettre à la population, à ses représentants et aux différents groupes concernés d’influencer la gestion forestière, dans ce cas-ci du territoire, en faisant connaître leurs valeurs et leurs besoins au MRNF pour qu’il puisse établir des orientations et des objectifs qui, dans la mesure du possible, concilient les diverses attentes exprimées tout en étant conformes à l’intérêt général des Québécois ».1 Ainsi, selon cette politique, ce sont tous les publics qui sont conviés à s’exprimer lorsque le MRNF soumet un projet touchant la gestion et la mise en valeur du territoire.
MRNFP, Politique de consultation sur les orientations du Québec en matière de gestion et de mise en valeur du milieu forestier dont s’est dotée le MRNFP, Québec, Février 2003.
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Recommandations : Recommandation 2 : Nature Québec / UQCN juge nécessaire d’instituer une réelle concertation lors de la confection des plans d’affectation du territoire public et de bonifier la liste des organisations consultées en s’inspirant de la Loi sur les forêts. Recommandation 3 : Nature Québec / UQCN demande de changer, à l’article 23, les termes « qu’il détermine » par « concernés ». De cette façon, tout organisme ou association pourra donner son avis sur les grandes orientations en matière de gestion et de mise en valeur d’un territoire et de ses ressources qu’ils utilisent. Recommandation 4 : Nature Québec / UQCN demande au gouvernement qu’un processus d’information et de consultation soit mis en place pour l’ensemble des citoyens afin de leur permettre de donner leur avis sur la mise en valeur du territoire public.
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HARMONISATION DES OUTILS
3.1 Réforme forestière versus réforme du Plan d’affectation des terres Nature Québec / UQCN se demande où se trouve l’harmonisation du Plan d’affectation du territoire public avec la réforme Coulombe ? On ne peut dissocier l’aménagement forestier de l’aménagement du territoire. En ce sens, rappelons deux recommandations inscrites au rapport Coulombe qui ne sont absolument pas prises en compte dans le projet proposé : « 4.18 Que les plans régionaux de développement forestier, élaborés par les commissions forestières régionales et renouvelés à tous les cinq ans, soient soumis à une consultation menée par le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement. 4.19 Que les plans d’aménagement forestier intégré (PAFI), général et dynamique, soient le fruit d’une concertation entre les usagers présents dans l’unité d’aménagement forestier. En cas de conflit insoluble à l’échelle locale et régionale, le ministre des Ressources naturelles, de la Faune et des Parcs pourra trancher, demander au Bureau des audiences publiques sur l’environnement de faire une évaluation des impacts environnementaux du PAFI général ou utiliser d’autres mécanismes d’arbitrage. » Dans ces recommandations, la commission Coulombe reconnaît l’importance d’avoir un processus de consultation du public qui soit crédible et ouvert à tous. Ce n’est certainement pas ce que l’on voit dans le projet de loi à l’étude. En fait, les plans d’affectation des terres réalisées par les fonctionnaires pourraient bloquer, mettre en conflit ou rendre inopérant les outils suggérés par Coulombe. Nous soupçonnons que les concepteurs du projet n’ont pas tenu compte du rapport Coulombe pensant que ce rapport n’était applicable qu’au volet de l’exploitation forestière. Mémoire pour un développement harmonieux et durable du territoire public Nature Québec / UQCN
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De plus, Nature Québec / UQCN croit que le processus proposé par le MRNF va à l’encontre même du mouvement de décentralisation mis en œuvre par le ministre dans le domaine forestier. 3.2
Schéma d’aménagement versus Plan d’affectation
Le MRNF doit définir les liens formels entre le PATQ et les différents plans de gestion du territoire existants, car le plan d’affectation aura des répercussions sur ces derniers. Si le MRNF décide de faire du PATQ un plan intégrateur de la gestion des utilisateurs et des ressources du territoire, il se doit de bien définir l’impact qu’il aura sur le schéma d’aménagement et sur les autres plans. De plus, le processus de consultation sur les plans d’aménagement semble exiger moins que ce qui est demandé pour réaliser un schéma d’aménagement d’une MRC. Recommandation 5 : Nature Québec / UQCN demande au MRNF de définir explicitement les liens formels entre les plans d’affectation du territoire et les autres outils d’aménagement du territoire et des ressources dont le schéma d’aménagement des MRC, les plans régionaux de développement forestier et les futurs plans d’aménagement forestier intégré.
CONCLUSION Selon Nature Québec / UQCN, si la Loi sur les terres du domaine de l’État n’a pas un processus de consultation digne de ce nom, la réforme proposée dans le projet de loi 122 ne réglera pas les problèmes mais va en créer. Au Québec, nous avons besoin d’un processus de participation et de consultation de la population afin que la mise en valeur des territoires publics et des ressources de celui-ci soit orientée selon les besoins et les intérêts de l’ensemble de la population. Les conflits en forêt démontrent que nous avons besoin d’un mécanisme d’arbitrage civilisé afin de régler les conflits d’usages. Nature Québec / UQCN suggère fortement de suspendre le projet de loi proposé tant que la mise en œuvre du régime forestier n’a pas été clairement établi.
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