LE FINANCEMENT DE L’AMENAGEMENT DIAGNOSTIC ET PROPOSITIONS POUR UNE RELANCE DE L’AMENAGEMENT OPERATIONNEL
Etude réalisée par : Sabine RIVIERE Directeur d’études : Clency HENRIETTE Cartographie : Lydie SERVEAUX
Mai 2012
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
REMERCIEMENT Cette étude a été possible grâce à la mobilisation de nombreuses personnes appartenant aux différentes structures (Services de l’Etat, Collectivités, Opérateurs, Bureaux d’Etudes,….) Que tous ceux qui ont contribué à cette expertise soient remerciés.
1
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
SOMMAIRE INTRODUCTION
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PHASE 1 : EXAMEN DES DISPOSITIFS DE FINANCEMENT DE L’AMENAGEMENT 10 LES OPERATIONS D’AMENAGEMENT MENES A LA REUNION DEPUIS 40 ANS
14
1. LE DISPOSITIF « EAU ET AMENAGEMENT »
28
Dispositif d’aide au financement des réseaux (eau et assainissement) et à la viabilisation du foncier 1.1.
FRAFU PRIMAIRE ET FRAFU SECONDAIRE : LE CADRE REGLEMENTAIRE 1.1.1 Contexte général 1.1.2 Cadre réglementaire 1.1.3 Cadre d’intervention : les différents protocoles d’application 1.1.3.1 Le protocole de 1994 1.1.3.2 Les évolutions des protocoles 1994-2010
30 30 30 31 31 34
1.2.
FRAFU PRIMAIRE : BILAN DES OPERATIONS FINANCEES DEPUIS 2000 1.2.1 FRAFU primaire : montants alloués et rythme de consommation de la subvention 1.2.1.1 Caractéristiques de l’enveloppe financière : répartition par financeurs et abondement 1.2.1.1 Rythme de consommation de la subvention 1.2.2 FRAFU primaire : bilan des projets et travaux réalisés depuis 2000 1.2.2.1 Les types de réseaux financés 1.2.2.2 Caractéristiques financières des opérations 1.2.2.3 Communes et EPCI bénéficiaires 1.2.3 FRAFU primaire : les opérations programmées depuis 2007 1.2.3.1 Mi parcours, un stade de consommation très avancé 1.2.3.2 Répartition géographique de la programmation 2007-2010
38
39 42 43 43 46 47 50 50 54
FRAFU SECONDAIRE : BILAN DES REALISATIONS DEPUIS 2000
58
1.3
1.3.1
13.2.
1.3.3.
1.3.4.
FRAFU secondaire : maquettes financières et consommation de la subvention depuis 2000 1.3.1.1. Maquettes initiales - maquettes abondées 2000-2013 1.3.1.2. Rythme de consommation de la subvention FRAFU secondaire : bilan des opérations programmées 2000-2006 13.2.1 Les types d’intervention subventionnés 13.2.2 Communes et EPCI bénéficiaires entre 2000 et 2006 FRAFU secondaire : les opérations programmées depuis 2007 13.3.1 87% de l’enveloppe abondée programmée 13.3.2 Une progression de la programmation en faveur de l’Est FRAFU secondaire : les impacts urbains 1.3.4.1 Subvention FRAFU et nombre de logements aidés 1.3.4.2. Les impacts urbains du dispositif
39
59 59 61 62 62 65 69 69 69 71 71 72 2
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
2. LA SUBVENTION RHI : AIDE A LA RESORPTION DE L’HABITAT INSALUBRE
76
2.1.
CADRE REGLEMENTAIRE ET CONDITIONS DE FINANCEMENT 2.1.1. Contexte et objectifs de la Circulaire du 26 juillet 2004 2.1.2. Trois types de situations et trois phases à la démarche RHI 2.2.3. Les modalités d’organisation 2.1.4. Estimations de son coût et calcul de la subvention
79 79 80 80 82
2.2.
BILAN DES OPERATIONS DE RESORPTION DE L’HABITAT INSALUBRES (RHI) MENEES A LA REUNION 85 2.2.1. Plus d’une centaine d’opérations engagées depuis les années 80 85 2.2.2. Répartition géographique 86 2.2.3. Zoom sur les opérations en chantier 87
2.3.
LES RESSOURCES ALLOUEES ET LEUR EMPLOI ENTRE 1998 ET 2009 2.3.1. Grands types d’interventions financés par la subvention RHI : études - MOUS et travaux 2.3.2. Répartition de la subvention à l’échelle des territoires 2.3.3. Rythme de consommation de la subvention RHI 1998-2009 2.3.4. Coût prévisionnel – Montant du déficit et montant de la subvention RHI
91 92 94 96
IDENTIFICATION DES POINTS DE BLOCAGE 2.4.1. Ensemble des freins relevé 2.4.2 Les difficultés de mise en œuvre de nouvelles opérations
99 99 101
2.4.
91
3. MESURE STRUCTURATION DES BOURGS ET AGGLOMERATIONS DES MI-PENTES 104 3.1.
RAPPEL DE LA DEMARCHE ET PRESENTATION DES BOURGS : 3.1.1 Principes et objectifs 3.1.2 Trois grandes périodes 3.1.3 Les enveloppes financières allouées
107 107 108 108
3.2.
LES BOURGS ET DES ACTIONS FINANCEES JUSQU’EN 2007 3.2.1 Les bourgs en structuration 3.2.2 Les différentes actions financées à l’échelle des territoires
110 110
3.3.
LES NOUVEAUX CADRES DE FINANCEMENT : POE ET CPER 2007-2013 3.3.1 Les cadres d’intervention et le label « villages créoles » 3.3.2 Bilan à mi-parcours
112 112 113
3
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
PHASE 2 ETUDE DE CAS - EXAMEN DES BILANS D’AMENAGEMENT
118
1. OBJECTIFS ET ELEMENTS METHODOLOGIQUES
122
1.1.
LES CARACTERISTIQUES DE LA SELECTION D’OPERATIONS 1.1.1 Les objectifs poursuivis et les critères de sélection 1.1.2 Les opérations retenues 1.1.3 Les documents de référence et les étapes de l’analyse
123 123 124 126
1.2
LES COMPOSANTES D’UN BILAN D’AMENAGEMENT 1.2.1 Les éléments déterminant un bilan d’aménagement 1.2.2 Les différents postes de dépenses et de recettes 1.2.3 La mesure des évolutions des coûts et l’identification des facteurs explicatifs
127 127 128 129
2. PRESENTATION DES BILANS D’OPERATIONS D’AMENAGEMENT SELECTIONNES 130 2.1. BILANS D’OPERATIONS DE RESORPTION DE L’HABITAT INSALUBRE (RHI), OPERATIONS DE RESTRUCTURATION DE QUARTIER FICHE OPERATION N°1 : ZAC - RHI RAVINE LAFLEUR (LA POSSESSION) FICHE OPERATION N°2 : ZAC - RHI CENTRE - VILLE (LE PORT) FICHE OPERATION N°3 : ZAC - RHI BOIS ROUGE (SAINT-PAUL) FICHE OPERATION N°4 : ZAC - RHI PETITE - ILE (SAINT-DENIS) FICHE OPERATION N°5 : ZAC - RHI CENTRE - VILLE / PETIT BRULE (SAINTE-ROSE) FICHE OPERATION N°6 : DOMAINES DES FUCREAS (SAINT-DENIS) 2.2. BILANS D’OPERATIONS D’EXTENSION URBAINE
130 132 136 140 144 148 152 156
FICHE OPERATION N°7 : ZAC ENTREE DE VILLE DE SAINTE-ANNE (SAINT-BENOIT) 158 FICHE OPERATION N°8 : ZAC ISIS (SAINT-BENOIT) 162 FICHE OPERATION N°9 : ZAC OCEAN INDIEN (SAINT-PIERRE) 166 FICHE OPERATION N°10 : ZAC DES CAMELIAS (SAINT-LEU) 172 FICHE OPERATION N°11 : ZAC FAYARD (SAINT-ANDRE) 176 FICHE OPERATION N°12 : ZAC CARREAU JARDIN (BRAS-PANON) 183 2.3. BILANS D’OPERATIONS DE RENOUVELLEMENT URBAIN FICHE OPERATION N°13 : PRU DE SAINTE-MARIE FICHE OPERATION N°14 : ZAC DU MAIL (SAINT-PIERRE)
186 188 194
4
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
PHASE 3 : PROPOSITIONS DE RELANCE DE L’AMENAGEMENT OPERATIONNEL ET D’ACCOMPAGNEMENT DES COLLECTIVITES DANS LE DEVELOPPEMENT URBAIN DE LEURS TERRITOIRES
202
1. PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS
204
1.1 DES CONTEXTES URBAINS ET DES CONTRAINTES DE SITE QUI CONDITIONNENT LES COUTS D’INVESTISSEMENT 206 1.2 DES OPERATIONS RENDUES POSSIBLES PAR UNE MAITRISE FONCIERE ANTICIPEE 207 1.2.1 Poids du poste foncier 207 1.2.2 Une maîtrise foncière anticipée et des coûts d’acquisition réduits 207 1.2.3 Des coûts du foncier considérables en renouvellement urbain 208 1.2.4 La nécessité de mener une politique foncière dans la durée 209 1.3 DES DEPENSES QUI AUGMENTENT LE PLUS SOUVENT DE MANIERE IMPORTANTE AU REGARD DU BILAN PREVISIONNEL 211 1.3.1 La progression des dépenses 211 1.3.2 Le poids et l’évolution de chaque poste de dépenses dans le bilan global 212 1.4 DES RAISONS MULTIFACTORIELLES A LA PROGRESSION DES POSTES DE DEPENSES 1.4.1 L’impact financier de l’actualisation des prix sur des périodes longues 1.4.2 Le renforcement de la réglementation 1.4.3 Les contraintes d’un travail en secteur bâti 1.4.4 Des opérations tributaires des aléas de la conjoncture économique 1.4.5 Un coût de portage financier important 1.4.6 Les modifications du programme de la ZAC et ses conséquences sur le bilan financier 1.5 DES RECETTES DE CESSIONS DE CHARGES FONCIERES INSUFFISANTES ET LE RECOURS AUX SUBVENTIONS ET A LA PARTICIPATION COMMUNALE 1.5.1 La couverture des dépenses selon le type de charges foncières 1.5 2 Le recours aux financements publics 1.5.3 La participation communale 1.6 DES CONDITIONS ACTUELLES DE FINANCEMENT PEU INCITATIVES 1.6.1 La problématique du financement des réseaux primaires 1.6.2 Des montages financiers complexes et des opérations tributaires de l’évolutivité des dispositifs d’aide 1.6.3 Le nouveau protocole FRAFU Aménagement à Vocation Sociale (AVS) et son application 1.6.4 Des dispositifs peu adaptés à la problématique actuelle du renouvellement urbain 1.6.5 La prise en charge du risque financier depuis la mise en concurrence des concessions d’aménagement 1.6.6 Des collectivités aux budgets d’investissement réduits
213 213 214 215 215 216 216
217 217 218 221 222 222 223 223 224 224 225 5
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
2.
PROPOSITIONS DE RELANCE DE L’AMENAGEMENT OPERATIONNEL
228
1.1 ACCOMPAGNER LES COMMUNES DANS UNE DEMARCHE DE PROJET URBAIN 231 1.2 POURSUIVRE ET ENCOURAGER UNE POLITIQUE ACTIVE D’ACQUISITIONS FONCIERES, MATIERES PREMIERES DE L’AMENAGEMENT
233
1.3 ABONDER LE FRAFU AFIN DE PROGRAMMER DE NOUVELLES OPERATIONS D’AMENAGEMENT ET RESOUDRE CERTAINES SITUATIONS DIFFICILES
235
1.4 CONSTRUIRE UN DISPOSITIF D’AIDES COMPLEMENTAIRES QUI PERMETTE UN FINANCEMENT GLOBAL DE L’AMENAGEMENT ET UNE COHERENCE DE L’ACTION SUR LE LONG TERME 237 1.5 FINANCER COLLECTIVEMENT L’ENJEU DU RENOUVELLEMENT URBAIN
239
1.6 CONSTRUIRE DES LIEUX DE VIE POUR TOUS, DES QUARTIERS EQUIPES, LIEUX DU LIEN SOCIAL
240
1.7 SIMPLIFIER LES PROCEDURES
241
1.8 FAIRE DE L’AMENAGEMENT OPERATIONNEL UNE DES PRIORITES DES INTERVENTIONS FINANCIERES DES COLLECTIVITES
242
CONCLUSION
244
ANNEXES
246
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
INTRODUCTION L’aménagement est à la fois l’organisation globale du territoire dont les principes et enjeux se retrouvent inscrits au Schéma d’Aménagement Régional à travers un ensemble d’orientations générales. Ces grands principes visent à structurer l’espace et à répondre aux besoins de la population dans des logiques d’économie du foncier et de préservation des terres agricoles et naturelles. Mais il se définit également par les termes du code de l’urbanisme dans son article 300-1 « des actions ou des opérations d’aménagement qui ont pour objet de mettre œuvre en une politique locale de l’habitat, […] l’accueil d’activités économiques, […] de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre la restructuration urbaine […] ». Aujourd’hui, l’aménagement intègre toutes une série d’actions visant à construire la ville, la reconstruire et gérer son bon fonctionnement tout ceci à des échelles de territoire diverses dont celle de l’opération d’aménagement, échelle privilégiée dans le cadre de cette étude. Les réflexions récentes sur une démarche de planification régionale ont mis l’accent sur la nécessité d’un développement urbain sur des zones préférentielles de manière organisée. Une urbanisation nouvelle qui doit se poursuivre par la densification de secteurs déjà bâtis qu’il est nécessaire de réaménager et par la construction de nouveaux « morceaux de ville ». L’opération d’aménagement est un type d’intervention dans un périmètre délimité qui va modifier l’usage des sols : réhabilitation, urbanisation nouvelle, rénovation urbaine… et consiste à acquérir des terrains bâtis ou non, à les organiser, les viabiliser (voirie, eau, assainissement, électricité etc…) pour ensuite les céder à des opérateurs qui les construiront. Ces opérations ont traditionnellement porté sur la création de nouveaux quartiers pour répondre aux besoins en logements et en équipements ou sur la résorption des zones d’habitat précaire et insalubre au sein généralement de la procédure d’urbanisme ZAC (Zone d’Aménagement Concerté). Cet urbanisme se réalise aujourd’hui dans des durées qui s’accroissent et une complexité de plus en plus grande (renforcement des contraintes réglementaires etc.). Les opérations d’aménagement exigent des investissements considérables et doivent désormais intégrer de nouveaux champs d’investigations (facteurs climatiques et consommations énergétiques, mesures compensatoires etc.), tous ceci dans un contexte économique et immobilier instables et un cadre réglementaire évolutif. La réforme de mise en concurrence des concessions d’aménagement en 2005 pose la question de la prise en charge du risque économique encouru. La faiblesse des nouvelles créations d’opérations d’aménagement actuellement constatée amène à remettre à plat la question du financement de l’aménagement. Quels sont aujourd’hui les dispositifs d’aides existants et répondent-ils aux besoins? Comment fonctionnent-ils et quels sont les moyens mobilisés à ce jour ? Quelle est la réalité économique des opérations d’aménagement ? Comment se réalise l’équilibre financier d’une opération d’urbanisme? Quelles sont les évolutions des dépenses constatées et les facteurs explicatifs ? Quel est le niveau de participation des différents financeurs au titre de l’aménagement ? Enfin, face au manque d’inscription de nouveaux projets urbains, comment relancer l’aménagement opérationnel ? 8
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Afin d’apporter des éléments de réponse, cette étude s’organise autour de trois phases : Une première phase dresse un état des lieux des dispositifs financiers existants à savoir : - Le dispositif « Eau et Aménagement » comprenant le dispositif d’aide au financement des réseaux primaires (eau et assainissement) liés aux mesures européennes et le FRAFU AVS (Fonds Régional d’Aménagement Foncier Urbain « Aménagement à Vocation Sociale ») au titre de la viabilisation du foncier en vue de produire des logements aidés, - La subvention RHI (aide à la Résorption de l’Habitat Insalubre),
-
et la mesure structuration de bourgs et des agglomérations des mi pentes.
Une seconde phase, sur la base d’une sélection de 14 bilans d’opérations d’aménagement analyse cas par cas, le poids de chaque poste de dépenses, leurs progressions au regard du bilan initial, les recettes dégagées et les subventions et participations sollicitées. Une série d’enseignements permet de synthétiser l’ensemble des facteurs explicatifs de la croissance des dépenses et des difficultés constatées. Enfin, avec le concours des partenaires de l’agence et acteurs de l’aménagement, une troisième partie expose un ensemble des propositions en vue de relancer l’aménagement opérationnel et d’accompagner les collectivités dans le développement urbain de leurs territoires.
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
PHASE 1 : EXAMEN DES DISPOSITIFS DE FINANCEMENT DE L’AMENAGEMENT
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Cette première partie de l’étude a pour objectif d’apporter un éclairage sur les principaux dispositifs d’aide au financement de l’aménagement utilisés à La Réunion. Il s’agit à travers un état de lieux des dispositifs existants, d’examiner les critères d’éligibilité retenus, la nature et le montant des subventions et participations engagés. Cette partie s’attache à identifier les enveloppes financières accordées en fonction des différents financeurs et des types d’interventions et dresse un bilan des actions menées et des territoires bénéficiaires. Au-delà des règles de financement, il est également question de rappeler le contexte actuel, les difficultés et les évolutions constatées, ainsi que l’état de consommation des fonds alloués afin de voir si ces dispositifs répondent aux besoins. L’objectif prioritaire des dispositifs FRAFU AVS (Aménagement à Vocation Sociale) et de la subvention RHI (Résorption de l’Habitat Insalubre) est de financer pour une part importante les réseaux divers concourant à aménager les terrains en vue de produire des logements aidés. Le financement des réseaux primaires (liés aux mesures européennes), s’inscrit dans une politique plus globale d’aménagement du territoire, d’équipements des quartiers et de rattrapage des retards en termes d’assainissement des eaux usées et d’approvisionnement en eaux potables, préalables à toute urbanisation. Enfin, la mesure « structuration des bourgs et des agglomérations des mi pentes » vise à aider les quartiers des Hauts à s’équiper et organiser leur développement tout en tenant compte de leurs particularités. Ces 3 dispositifs d’aide au financement de l’aménagement ont une « entrée » spécifique et un mode de calcul propre. Certes, ils financent à la fois des opérations ou projets ponctuels mais concourent aussi à l’aménagement des quartiers à travers des opérations d’aménagement. Ces opérations d’ensemble ne représentent qu’une partie des financements alloués mais seront l’angle privilégié dans le cadre de cette étude. Lors de cette première étape consacrée au diagnostic, plusieurs volets sont déroulés : Un premier volet introductif qui présente sous la forme d’un diagnostic les opérations d’aménagement menées depuis une quarantaine d’années à La Réunion par le biais de la procédure ZAC (Zone d’Aménagement Concerté). Cette dernière est à l’origine de la réalisation de nombreux nouveaux quartiers le plus souvent en extension urbaine mais aussi dans des contextes de restructuration ou de rénovation urbaine. Un éclairage en amont va permettre d’illustrer chronologiquement le rythme de création des opérations d’urbanisme, les types d’opérations lancées et les opérateurs concernés. Qu’en est-il notamment depuis 2005 suite à la mise en concurrence des concessions d’aménagement ?
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Un volet identifiable par dispositif qui explicite les maquettes financières, les règles de financement, les actions et territoires concernés avec : Le dispositif « Eau et Aménagement » composé de 3 mesures éligibles aux fonds européens au titre du financement des réseaux primaires (eau et assainissement) et le FRAFU AVS (Fonds Régional d’Aménagement Foncier Urbain « Aménagement à Vocation Sociale ») au titre de la viabilisation du foncier en vue de produire des logements aidés, La subvention RHI, dispositif d’aide à la Résorption de l’Habitat Insalubre (RHI) qui au-delà de son entrée « sanitaire et de santé publique » répond à un besoin de structuration et d’aménagement des quartiers souffrant d’importantes carences, La mesure « structuration de bourgs et des agglomérations des mi pentes » outil financier complémentaire aux dispositifs de droit commun qui a été conçue pour permettre aux différents bourgs des Hauts et quartiers des mi pentes de définir des projets urbains afin qu’ils se structurent, s’équipent tout en préservant leur cadre de vie.
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
LES OPERATIONS D’AMENAGEMENT MENEES A LA
REUNION
DEPUIS
40
ANS
On distingue deux grands types d’opérations d’aménagement : - les opérations d’extension urbaine, - les opérations de requalification urbaine qui regroupent les opérations de résorption de l’habitat insalubre et les opérations de rénovation urbaine. En dehors de quelques opérations à vocation exclusivement d’activités économiques, elles ont surtout permis de produire des logements sociaux et de réaliser des équipements et des espaces publics.
I. La création de ZAC à La Réunion Approche chronologique
Rythme de création de ZAC 30
24
24
25
19 20
15
15
9
9
10
7 5
2
0 1970-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010
ZAC "habitats/équipements"
ZAC "activités économiques"
Source : SEM d’Aménagement - AGORAH
On recense à La Réunion 109 ZAC. Les premières opérations datent du début des années 70, mais c’est véritablement à la fin des années 80 début des années 90 que le rythme des créations s’accélère. La création de SEM aménagement suite aux lois de décentralisation amène une forte programmation d’opérations d’aménagement dans les années 90 qui se poursuit dans la première moitié des années 2000 avec une moyenne de 4 à 5 créations par an. Sur la période 1990 à 2005, 58% des ZAC ont été créées. Les ZAC exclusivement à vocation « d’activités économiques » sont assez peu nombreuses soit 15 créées essentiellement entre 1984 et 2000. Une partie des zones d’activités de l’île n’a pas fait l’objet d’une procédure de ZAC.
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Depuis 2005 et la loi de mise en concurrence des concessions d’aménagement, quel constat sur les créations d’opérations d’aménagement? Le graphique ci-dessus illustre le maintien des créations avec 19 ZAC créées depuis 2006. Cependant, en décomposant par année, on constate une baisse du nombre de créations depuis 2007. Parmi les 5 ZAC créées en 2007, 3 sont des opérations CBO Territoria. Les années 2009 et 2010 marquent une baisse des créations. Globalement, ces trois dernières années (2008-2010) si on isole les opérations de restructuration (RHI), une seule ZAC en extension urbaine a été créée par un aménageur privé.
Nombre de ZAC créées depuis 2005 10
9
9 8 7
6
6 5 5
4
4 3
2
2
1
1 0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Source : SEM d’Aménagement - AGORAH
En effet, les opérations créées depuis 2007, sont essentiellement : - des opérations de restructuration urbaine liées à une problématique de résorption de l’habitat insalubre sur lesquelles, un aménageur était déjà nommé (avec souvent une procédure ZAC créée par la suite); - des opérations gérées par des aménageurs privés avec une maîtrise quasi complète du foncier. Approche territoriale Création de ZAC répartition par EPCI
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
44 38
17 10
1970-1980
1980-1990 CINOR
1990-2000 CIREst
SUD
2000-2010
Source : SEM d’Aménagement AGORAH
TCO
15
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Chronologiquement et par territoire, 4 périodes se dessinent 1970-1980 : des créations essentiellement situées sur le territoire du TCO et de la CINOR et plus particulièrement sur la commune du Port et de Saint-Denis en extension urbaine et en résorption de bidonvilles (cf carte ci-dessous) ; 1980-1990 : des créations d’opérations en extension urbaine localisées principalement sur les territoires Nord, Sud et Ouest et notamment sur les communes de Saint-Denis, Saint-Pierre, Saint-Paul et le Port ; 1990-2000 : multiplication des opérations aux autres communes de l’île en extension urbaine mais aussi en restructuration de quartier (RHI) : CIVIS, CINOR, TCO ; 2000-2010 : progression des créations de ZAC sur cette période notamment dans sa première moitié (2000-2005) soit une quarantaine d’opérations d’aménagement créées dont la moitié sur le territoire Ouest. On assiste également sur cette période à un rattrapage d’un certain retard sur le territoire de la CIREST avec la création de 7 opérations d’aménagement et une tendance au ralentissement du rythme de création sur la période 2006-2010. Les 109 ZAC à vocation habitat équipements et activités économiques se répartissent donc de la manière suivante : 39 % TCO, 29 % CINOR, 12 % CIREST, 19% pour le Sud (CIVIS/CASUD).
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
A l’échelle des communes Comme l’illustre la carte suivante : Une part importante des ZAC créées se localisent sur 3 communes (39%) : Le Port, Saint-Denis et Saint-Paul ; Des ZAC à vocation « économique » créées principalement sur 8 communes. En dehors des pôles économiques (Le Port, Saint- Denis, Saint-Pierre) quelques ZAC de ce type ont été créées sur les communes de Sainte-Marie, de la Possession, de SaintJoseph et plus récemment sur Sainte-Suzanne, et Saint-Leu ; Une procédure d’aménagement qui globalement reste peu utilisée sur les communes du Sud de l’île.
NB : Les analyses suivantes excluent les ZAC exclusivement à vocation « activités économiques ».
Les SEM aménagement en charge de ces opérations Historiquement Les SEM aménagement à la Réunion n’ont pas toutes été créées à la même période : - En 1968 création par l’Etat et le Département de la SEDRE, SEM d’aménagement départementale, - Années 80 : Les lois de décentralisation avec les créations à l’initiative des collectivités locales de SEM aménagement et logement dont : o la SEMADER en 1985, o le SODIAC au Nord et la SODEGIS dans le Sud en 1990, o la SEMAC à l’Est en 1991. - 2005 : Ouverture de services aménagement à la SIDR et à la SHLMR.
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Création de ZAC à vocation "habitat et équipements" par aménageur 25 Batisseurs de bourbon CBO 20
SPAG SODEGIS SEMAC
15
SHLMR SODIAC 10
SEMPRO COMMUNE SIDR
5
SEMADER SEDRE 0
1970-1975 1976-1980
1981-1985
1986-1990 1991-1995
1996-2000
2001-2005 2006-2010
Source : SEM d’Aménagement – AGORAH
-
-
-
Avant 1985, la SEDRE est le seul aménageur en ZAC à La Réunion. Cette société représente aujourd’hui 27% des créations. Depuis 1985 jusqu’à la fin des années 90, la SEMADER devient le principal aménageur avec parallèlement l’arrivée d’autres SEM d’aménagement et notamment : o La SODIAC qui se positionne depuis les années 90 sur le territoire de la CINOR qui représente 1% des ZAC créées au niveau régional. o La SEMAC qui s’engage dans le milieu des années 90 sur le territoire Est regroupant aujourd’hui 7% des créations. Depuis 2000, est constaté un nombre important de créations d’opérations d’aménagement par la SIDR (40% des créations des 6 dernières années) soit aujourd’hui 18% des ZAC créées. Enfin, depuis 1995, les aménageurs privés interviennent au départ sur l’Ouest puis sur les autres secteurs de l’île valorisant ainsi leur foncier : CBO Territoria et la SPAG Développement et plus récemment les Bâtisseurs de Bourbon. Actuellement, 10 opérations d’aménagement public sont gérées par un aménageur privé.
Répartition géographique par aménageurs • Sur le territoire de la CINOR interviennent principalement la SODIAC, la SEMADER et la SEDRE ; Batisseurs de Bourbon CBO Territoria • Sur le territoire de la SPAG CIREST intervient SODIAC principalement la SEMAC ; SODEGIS • Sur le territoire de la SIDR CIVIS interviennent SHLMR SEMPRO principalement la SEDRE et la SEMADER SEMADER et plus récemment SEMAC la SIDR ; SEDRE • Enfin sur le territoire du COMMUNE CASUD CINOR CIREST CIVIS TCO TCO interviennent principalement la SEDRE, la SEMADER et la SIDR avec une place de plus en plus importante des aménageurs privés. ZAC "habitat équipements" par aménageur répartition par EPCI
40 35 30 25 20 15 10 5 0
Source : SEM d’Aménagement – AGORAH
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
La taille des opérations d’aménagement créées et la production de logements 2 460 ha ouverts à l’urbanisation dont 1 420 ha en cours d’aménagement Ces 2 460 ha se répartissent de la manière suivante : - 39 % TCO, - 31 % CINOR, - 18 % pour le Sud (CIVIS/CASUD), - et 11 % sur le territoire de la CIREST. La répartition des surfaces est globalement identique à la répartition des opérations d’aménagement présentée précédemment. La taille moyenne des opérations varie selon les périodes de création et semble diminuer fortement passant de 41 ha en moyenne dans les années 70 à 18 ha dans les années 2000. Une taille moyenne quelle que soit la période de création qui avoisine les 26 ha. Taille moyenne des ZAC par période de création et nombre total d'hectares ouverts à l'urbanisation en ZAC
800 700
41
686 ha
708 ha
50 45 40
612 ha
600 500
44
35 454 ha
30
400
25
24
300
18
200
20 15 10
100
5
0
0 1973-1980
1981-1990
1991-2000
Surface en Ha
Taille moyenne
Source : AGORAH
2001-2010
Une production importante de logements sociaux en ZAC mais une part qui diminue Part des logements aidés en ZAC par période de création 100%
1 1
1 1
3 1
5 4
80% 2
7
4
7
60%
< 20% 20-40%
12
40-60% 60-80%
40% 7 20%
80-100%
16 5
11
0% 1973-1980
1981-1990
1991-2000
2001-2010
Source : AGORAH
Remarque : 7 opérations sur 94 non renseignées qui correspondent majoritaire à la dernière période de création. 19
Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Le pourcentage de logements aidés au sein des programmes de logements réalisés ou en cours de réalisation illustre la forte production de ce type de logements dans les opérations d’aménagement créées à La Réunion. Quelle que soit la période de création, les ZAC où la quasi-totalité des logements produits sont des logements sociaux dominent en nombre. Phénomène encore plus marqué dans les années 90, où les ZAC qui ont programmé au moins 60% de logements aidés représentent la grande majorité des ZAC créées. Ce constat s’explique notamment par les règles de financement de l’aménagement exigeant à minima 60% de logements sociaux. A partir de la décennie 2000, ce type d’opérations reste toujours important avec des interventions de résorption de l’habitat insalubre en procédure ZAC plus nombreuses. Toutefois, les opérations où moins de 40% du programme de logements sont réservés aux logements aidés, augmentent pour représenter 1/3 des ZAC créées depuis 2000.
Total de logements aidés programmés en ZAC par période
8 000 7 000
7 575
7 427 6 770
6 597 600
700 600
531
6 000
500
5 000
400
4 000 300
251
3 000
210
2 000
200 100
1 000 0
0 1973-1980 Total lgts aidés
1981-1990
1991- 2000
Source : AGORAH
2001- 2010
Nbre moyen de lgts aidés par opération
La programmation totale de logements aidés en ZAC selon la décennie oscille entre 6 500 et 7 500 unités avec cependant une moyenne de logements par opération qui chute fortement à partir des années 90. Cette moyenne de logements aidés passe en effet de 600 logements à 210 et peut s’expliquer par : - des opérations de taille plus petite, - un nombre plus important d’opérations créées depuis 1990 mais avec un volume total de logements aidés qui évolue peu d’où une moyenne calculée par opération qui se réduit, - une part de ZAC « moins sociale » qui augmente. Une grande partie des logements prévus dans des ZAC créées depuis 2000 ne sont pas encore livrés. On note une moyenne annuelle en ZAC de logements aidés programmés comprise entre de 650 à 750 logements.
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
II. Les types d’intervention urbaine en ZAC Trois types d’intervention Les ZAC créées à La Réunion sont de 3 types : • des ZAC d’extension urbaine, • des ZAC de requalification urbaine incluant : - des opérations ZAC de restructuration de quartier couplées à de la résorption d’habitat insalubre, - et des opérations de rénovation urbaine en centre-ville. Type d'intervention en ZAC Extension urbaine
53
Restructuration de quartier (RHI)
21
Extension urbaine + RHI
15
Rénovation urbaine
5 Source : AGORAH 0
10
20
30
40
50
60
Parmi les 94 ZAC à vocation « habitat et équipements » créées depuis les années 70, plus de la moitié (56%) sont des ZAC d’extension urbaine « pure » en continuité du tissu urbain existant sur des espaces entièrement non bâtis. Exemples d’opérations en extension urbaine
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Les actions d’aménagement ont également fortement porté sur de la requalification urbaine avec : - des opérations de résorption d’habitat insalubre qui ont pour objectif la restructuration de quartier touché par l’insalubrité. Ces opérations représentent environ un quart des interventions menées en procédure d’aménagement ZAC. Le plus souvent les périmètres ZAC et le périmètre de résorption se superposent. Elles se situent dans des quartiers périphériques des centres-villes, dans des bourgs ou quartiers des mi-pentes déjà construits en totalité ou en partie. Exemples d’opérations de restructuration urbaine
1. ZAC Eperon - Saint-Paul 101 ha 2. ZAC – RHI Centre-ville du Port 17 ha 3. ZAC – RHI Bois Rouge Saint-Paul
Ces opérations représentent 22% de l’ensemble des ZAC « habitat/équipements » créées. -
Variante de ces opérations de restructuration de quartier, des opérations couplant résorption de l’insalubrité (présence d’un espace déjà bâti à requalifier) et programme logements équipements et espaces publics en extension urbaine (voire mixte activités économiques). Selon les cas, l’extension quantitativement prime sur l’intervention de requalification (Ex : ZAC Avenir Saint-Louis - ZAC Moulin Joli La Possession) ou inversement (ZAC - RHI Terrain Elisa Sainte-Marie). Exemples d’opérations d’extension urbaine et de restructuration urbaine :
ZAC Avenir St-Louis
ZAC Moulin Joli Possession
Ces opérations représentent 16% de l’ensemble des ZAC « habitats/équipements » créées depuis les années 70.
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Le financement de l’aménagement : diagnostic et propositions pour une relance de l’aménagement opérationnel
Exemples d’opérations de rénovation urbaine Enfin, plus récemment, un autre type d’intervention de requalification urbaine est apparu avec des opérations de rénovation urbaine sur des périmètres plus restreints en centres-villes anciens (6%).
Type d'intervention par territoire nbre d'opérations 100% 80% 60% 40% 20%
Source : AGORAH
0% CINOR
CIREST
SUD
TCO
REUNION
Extension urbaine
Extension urbaine + RHI
Rénovation urbaine
Restructuration de quartier (RHI)
Par territoire on observe : - Une part plus importante des interventions en extension urbaine sur le territoire de la CIREST et de la CIVIS, - D’importantes opérations de restructuration de quartiers insalubres dans le secteur Ouest de l’île, - Des opérations de la rénovation urbaine engagée sur le Nord, le Sud et Ouest de l’île. Etat d’avancement Création de ZAC et état d'avancement 2010 30
25
20
15
10
5
Source : SEM Aménagement- AGORAH
0
