Impacts de la conservation sur les finances municipales
Direction de l’aménagement, gestion et développement durable du territoire
Plan de la présentation • Le « partage » de l’aménagement du territoire; • Survol de la fiscalité municipale; • Impacts de la conservation; • Études de cas.
La municipalité locale est une personne morale de droit public formée des habitants et des contribuables de son territoire; Le Conseil municipal représente la municipalité et en administre les affaires. Les pouvoirs des municipalités sont octroyés par la Loi sur les compétences municipales, et comprennent entre autres : • préparer et d’adopter un budget; • s’assurer que son territoire est assujetti à un plan et à des règlements d’urbanisme.
La Municipalité régionale de comté (MRC) regroupe toutes les municipalités d'un même territoire d'appartenance; Le conseil de la MRC se compose du maire de chaque municipalité locale dont le territoire est compris dans celui de la MRC; Elle voit à l’aménagement de son territoire en élaborant un schéma d’aménagement et de développement en prenant en compte les orientations du gouvernement en matière d’aménagement du territoire.
Une communauté métropolitaine regroupe presque toutes les municipalités d'une même région métropolitaine de recensement; Le Québec en compte deux : la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) et la Communauté métropolitaine de Québec (CMQ); Toute communauté métropolitaine est tenue de maintenir en vigueur, en tout temps, un plan métropolitain d'aménagement et de développement de son territoire.
Orientations gouvernementales (MAMOT)
Plan directeur Politique de gestion de conserPlan de desvation coursdes gestionPlan desde d’eau milieux milieux conservanaturels naturels tion des milieux humides
Plan métropolitain d’aménagement et de développement (CM) Schéma d’aménagement (MRC) Plan d’urbanisme (municipalité locale) Règlements d’urbanisme (municipalité locale)
Plusieurs lois régissent ou influencent les actions des municipalités en matière de conservation, notamment : • la Loi sur les cités et villes (L.R.Q. ch C-19) régit l’organisation des municipalités ayant le statut de ville; • le Code municipal (L.R.Q. ch C-27.1) régit les autres municipalités; • la Loi sur les compétences municipales (L.R.Q. ch C-47.1) définit les pouvoirs des municipalités (aménagement du territoire, environnement, hygiène, etc.); • La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (L.R.Q. ch A-19.1) régit les différents outils d’urbanisme (plans, règlements, etc.); • La Loi sur la qualité de l’environnement (L.R.Q. ch Q-2) régit certaines activités et les assujetties à des autorisations; • la Loi sur la fiscalité municipale (L.R.Q. ch F-2.1) régit les pouvoirs de taxation, d'évaluation foncière, d’exemptions fiscales (p.ex. pour une réserve naturelle).
Budget annuel Revenus
Dépenses
Taxes
Employés
Tarifs
Contrats externes
Droits
Quotes-‐parts (MRC et CM)
Subven?ons et transferts En plus des dépenses administratives, les champs de compétences municipales générant des dépenses sont variés, p.ex: Production d’eau potable, traitement des eaux usées, entretien des réseaux d’aqueduc et d’égout, collecte et gestion des matières résiduelles, déneigement, parcs et espaces verts, équipements culturels, bibliothèques, voirie locale, sécurité publique, sécurité incendies, festivals, maintien d’une flotte de véhicules et d’un parc de bâtiments, …
Le défi est de maintenir un équilibre entre les revenus servant à financer les services et les coûts d’accès à la propriété.
Vancouver (600 000 $)
Shawinigan (120 000 $)
Fiscalité municipale •! Les immobilisations sont généralement financées par Règlement d’emprunt. Ces emprunts constituent la dette d’une municipalité et doivent être rattachés à un projet ou une infrastructure précise; •! Le MAMOT doit autoriser chaque projet de règlement d’emprunt et certains règlements doivent être soumis à l’approbation référendaire; •! Les emprunts sont généralement financés sur plusieurs années, entre 20 et 40 ans;
Fiscalité municipale (suite) •! La planification des immobilisations passe par un programme de dépenses en immobilisations, communément appelé Programme triennal d’immobilisation (PTI): •! Planification des investissements prévus selon les priorités de développement et les ressources financières prévues; •! Planification les calendriers de réalisation et des besoins d’adoption de règlements d’emprunts; •! Le programme de dépenses en immobilisations doit être adopté par le conseil municipal avant le 31 décembre de chaque année.
Fiscalité municipale (suite) La taxe foncière constitue la principale source de revenus de la majorité des municipalités. Elle est basée sur la valeur foncière des propriétés. La valeur foncière des propriétés est basée sur la valeur de la propriété sur le marché. Les taxes d’amélioration locales sont des taxes foncières chargées aux propriétés desservies par une infrastructure et servant spécifiquement à payer l’emprunt relié à cette infrastructure. Par exemple, la réfection d’une conduite d’égout dans une rue peut être financée par ce type de taxes.
Fiscalité municipale Nouveau pacte fiscal régissant les échanges économiques entre les municipalités et le gouvernement du Québec accepté par les municipalités à l’automne 2015 : « Enfin, pour financer les infrastructures et les équipements municipaux, le gouvernement soumet le droit aux villes d'imposer des contributions aux promoteurs. »
Impacts de la conservation Il peut être difficile pour une municipalité d’apprécier les impacts positifs de la conservation sur ses finances : § L’effet des BSE sur le budget municipal est rarement tangible; § Même à l’échelle de planification municipale, le lien est parfois difficile à comprendre; § Les élus et les gestionnaires sont rarement des spécialistes, et ils doivent développer des compétences dans des domaines variés.
« En quoi ça concerne la Ville? » •! Approvisionnement en ressources médicales; •! Maintien de la diversité génétique; •! Pollinisation.
« C’est bien beau, mais qu’estce que ça rapporte? » •! Santé mentale et physique; •! Appréciation esthétique et inspiration pour la culture, l’art et le design; •! Expérience spirituelle.
« C’est juste un petit boisé, en quoi ça dérange? » •! Régulation du climat et de la qualité de l’air; •! Capture et stockage du carbone; •! Habitat des espèces.
« Mais c’est tellement un beau projet! » •! Approvisionnement en eau potable; •! Traitement des eaux usées. «Le monde aime ça, le bord de l’eau » •! Modération des phénomènes extrêmes; •! Contrôle de l’érosion et rétention des sols.
Impacts financiers de ne pas faire de conservation •! Économie d’expertise à l’interne; •! Économie de frais d’expertises en génie, en évaluation de valeur marchande, en évaluation écologique...; •! Gains de revenu de taxes foncières (un terrain desservi, constructible ou construit vaut plus cher dans le marché qu’un terrain naturel ou en friche). Ces impacts financiers sont tangibles dans un budget de projet
•! Coûts supplémentaires liés à la perte de services écologiques (p. ex: mise en place d’infrastructures de gestion du pluvial surdimensionnées) Ces impacts financiers ne sont pas tangibles dans un budget de projet
Impacts de la conservation - Coûts directs Ressources humaines Les disciplines liées à la conservation des milieux naturels (biologie, géographie, etc) sont généralement de nouvelles expertises dans les organisations municipales; Une ressource professionnelle doit permettre de faire le lien entre l’organisation municipale et les intervenants du monde de la conservation (organismes, propriétaires, etc); Il ou elle devient le « chef d’orchestre » de la démarche.
Impacts de la conservation - Coûts directs (suite) Services externes (professionnels ou contractuels) Les services externes nécessaires pour mettre en œuvre une démarche municipale de conservation incluent : •! Le biologiste statuant sur la valeur écologique de la propriété; •! L’ingénieur forestier évaluant la valeur marchande des arbres; •! L’organisme de conservation devant monter les projets de financement ou faisant le lien avec les propriétaires; •! L’évaluateur agréé évaluant la valeur marchande de la propriété à conserver; •! L’arpenteur délimitant clairement la propriété; •! Le notaire devant faire la transaction. Tous ces professionnels sont mobilisés dans le but d’assurer la légalité et l’équité dans les transactions immobilières de la municipalité.
Impacts de la conservation - Coûts directs (suite) Coûts immobiliers De manière évidente, les coûts immobiliers reliés à un projet de conservation sont assez tangibles. La valeur marchande d’une propriété est évaluée par un évaluateur agréé. La municipalité ne peut généralement pas acquérir une propriété au-delà de cette valeur marchande. Aussi, plus les espaces verts ou boisés sont rares à l’échelle d’une municipalité : •! Plus la perception de la valeur écologique est élevée (valeur sociale élevée et effet de retranchement de la biodiversité); •! Plus la valeur foncière est élevée (jeu d’offre et de demande du développement). Cette situation a pour effet de faire exploser les coûts immobiliers d’un projet de conservation et les différents frais afférents (dans le cas d’une expropriation notamment).
Impacts de la conservation - Coûts indirects (suite) Valeur d’option Un autre impact tangible est celui sur la valeur immobilière des propriétés. De manière classique, cette valeur est basée sur les possibilités de développement (résidentiel, industriel, etc) de la propriété. La valeur influence également la recette fiscale potentielle de la municipalité, son principal revenu. La perte de valeur foncière est atténuée par l’augmentation de la valeur des propriétés avoisinantes, particulièrement les propriétés « sans voisin arrière ». Cette situation cause par contre des coûts de gestion (clôture, surveillance des empiètements, etc).
Impacts de la conservation - Coûts indirects (suite) Étude de l’influence du paysagement sur la valeur des habitations à Québec entre 1993 et 2000 : • La présence de couvert arborescent sur la propriété en augmente la valeur; • La vue sur des arbres à partir de la propriété en augmente la valeur; • La présence d’aménagements floraux augmente la valeur des propriétés unifamiliales; • L’absence de couvert de végétation en général diminue la valeur des propriétés.
Des Rosiers et coll. 2002. Landscaping and house values: an empirical investigation. JRER, vol 23 no 1/2, 139-161.
Impacts de la conservation – Bénéfices directs L’avantage le plus tangible de la conservation est celui des coûts évités dans les champs de compétence classique des villes, tels que la production d’eau potable. Avec le vieillissement des infrastructures et l’augmentation de l’intensité et de la fréquence des orages, la gestion de l’eau de pluie devient un enjeu limitant les possibilité d’aménagement du territoire. Le développement d’infrastructures de drainage vertes multifonctionnelles (habitat, loisir intensif ou extensif, etc) est un secteur en développement fort actuellement.
Impacts de la conservation – Bénéfices directs (suite) Par extension, l’exploitation de la multifonctionnalité des espaces naturels conservés (autrement dit la reconnaissance des services écologiques rendus) fait tranquillement son chemin dans le dictionnaire municipal… Langage de fonc2onnaire municipal Traduc2on en environnementaliste Espace de loisirs extensifs
Diver?ssement, santé mentale et physique
Bassin de réten?on végétalisé
Modéra?on des phénomènes extrêmes, habitat des espèces
Protec?on des aires de captages des Approvisionnement en eau douce, puits / des zones de recharge des nappes traitement des eaux usées Zone tampon
Apprécia?on esthé?que, habitat des espèces
Parc-‐école
Apprécia?on esthé?que, inspira?on
Terrain vague non-‐desservi
Régula?on du climat local et de la qualité de l’air, habitat des espèces
Impacts de la conservation – Bénéfices directs (suite) Desserte en espaces verts La tendance actuelle en loisir nous porte vers les activités libres et individuelles comme la course à pied, le vélo et le ski de fond; Les usages récréatifs extensifs sont généralement compatibles avec la conservation; Les milieux naturels aménagés sont généralement moins dispendieux ($/ha) que les parcs de loisirs classiques.
Impacts de la conservation – Bénéfices directs (suite) Hausse de la valeur foncière dans les espaces densifiés •!Les coûts fixes reliés à l’acquisition du terrain et à la mise en place des infrastructures sont répartis sur moins d’unités (donc augmentation de la valeur d’acquisition); •!Mais également : •! Chaque unité comprend moins d’espace privé (densification); •! Augmentation de la proportion de propriété « sans voisin arrière »; •! Changement dans la notion d’« intimité ».
Impacts de la conservation – Bénéfices indirects (suite) L’amélioration de la qualité de vie des citoyens et bénéfices sur la santé n’est pas tellement tangible sur le budget des villes. Cela n’empêche pas les villes d’investir en culture, dans des bibliothèques ou dans des parcs de loisir, dont les retombées économiques directes sont également difficiles à cerner. La qualité de vie reliée à la présence de services écologiques (apaisement, loisir, habitat, etc) joue cependant sur le branding d’une ville (ou d’un secteur) et en augmente l’attractivité (donc la valeur foncière).
Études de cas Mise en garde : Il est difficile de comparer les démarches municipales de conservation. Aucune méthodologie n’est obligatoire, et chaque situation (géographie, démographie, etc) est différente. Par exemple, une ville dense dont l’ensemble de la zone blanche est occupée aura une démarche différente d’une ville en développement ou d’une banlieue.
« Si l’on se fie aux statistiques ministérielles, la protection du territoire ne passera pas par les villes puisque seule six d’entre elles sont en voie d’atteindre l’objectif de 2015 ». « Les chiffres du ministère et ceux affichés par les villes peuvent donc varier. Par exemple, Montréal estime avoir un taux de protection de 5,75%, alors que le MDDEFP n’en recense que 3,8%. En gros, la Ville utilise une définition plus large de ce qu’est une aire protégée et retient dans son calcul certains parcs municipaux, cimetières ou terrains protégés par d’autres types d’ententes ». « Aux fins de nos calculs, nous avons retiré les aires protégées situées en milieu aquatique. Les écologistes critiquent, en effet, régulièrement la prise en compte de cette donnée qui permettrait, selon eux, aux élus d’améliorer, sans réel effort, leur bilan en matière de protection ». Métro, 22 avril 2014
Études de cas (suite) Mise en garde : La valeur des écosystèmes varie également selon la perspective de la population. Un même type d’écosystème peut avoir une valeur différente selon le contexte. Par exemple, les citoyens du Plateau Mont-Royal peuvent attribuer une valeur importante à une friche en bordure de voie ferrée, tandis que les citoyens de Baie-Comeau pourraient percevoir la friche comme une nuisance.
Études de cas (suite) Mise en garde : Il est également difficile de comparer les objectifs de conservation des villes, comme chacune tente de trouver une formule « punch » et à se démarquer des autres. Il vaut mieux lire les « petits caractères »! Milie u hum huD me ha ide eécide duéte valeur t/oo eit ulotegriqturu restr pour mi lieu e co Milieu ir n s i s o l humid e rvé e dRatio de compensation 1:1 seude M milieu c i r é l i t a r u p itlepsou hum hum Inclu idIencclounasnet rv mr ilieu hu ide et/ou te rr é mide e a t/ou te estre détruit des nt la su De haute valeur rrestre plan p p s d’e erficie conse our sociale et récréative rvé au
Études de cas (suite) Un hectare : superficie de 100 mètres par 100 mètres, équivalente à : •!0,01 km (il y a donc 100 ha dans un km ) •!108 000 pieds carrés •!2,5 acres •!3 arpents carrés •!2 terrains de football américain!
Zone verte : zone agricole protégée en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles; Zone blanche : tout ce qui n’est pas dans la zone verte (périmètre d’urbanisation prioritaire, noyau villageois, zones rurales, etc).
Études de cas (suite)
233,7 km carrés; 94 860 Johannais (aises); Région administrative de la Montérégie; MRC du Haut-Richelieu; Traversée par la rivière Richelieu.
Études de cas (suite) Établissement d’un plan de conservation en 2009
Études de cas (suite) Financement des acquisitions par règlement d’emprunt 30M $ adopté en 2011 pour acquisition de 170 ha (sur 286 ha en zone blanche ciblés par le plan). Le remboursement de l’emprunt se fait de deux façons : •! Avec un fonds dédié dont les crédits proviennent des revenus de taxe foncière à la hauteur de 0,01 $ du 100 $ d’évaluation. Cela représente annuellement une augmentation de taxes d’environ 25,73 $ pour une résidence unifamiliale moyenne; •! Avec une taxe de 15% appliquée aux projets de développement chargée aux promoteurs immobiliers.
Acquisition des terrains ciblés de gré à gré ou via le processus d’expropriation.
Études de cas (suite) Évolution du plan de conservation en 2015
Études de cas (suite) Suite à une grande consultation : Le Plan de conservation 2015 ajoute 100 ha supplémentaires de milieux naturel dont 90% en zone blanche (386 ha vs 286 ha); L’investissement total nécessaire pour compléter les acquisitions est de 45,4 M $ (plutôt que le 30 prévu). La taxe foncière spéciale a été bonifiée pour financer les acquisitions, les aménagements et la gestion des milieux naturels au niveau de 0,027 $ du 100 $ d’évaluation, soit 70,24 $ par année.
Études de cas (suite)
334,2 km carrés; 134 802 Trifluviens (iennes); Région administrative de la Mauricie; Hors MRC; Traversée par la rivière Saint-Maurice.
Études de cas (suite) Obligation pour les promoteurs de développer leurs propriétés selon un plan directeur établi par la Ville et le MDDELCC. Les délais d’analyse sont réduits et les milieux naturels à protéger sont cédés à la Ville, avec une servitude de conservation en faveur de la Fondation Trois-Rivières pour un développement durable. Cette méthode a permis de mettre plus de 250 ha de milieux naturels en conservation depuis 2009. L’objectif de conservation de la Ville est d’une superficie équivalente à 15% de la zone blanche (environ 2600 ha) au rythme d’un ha protégé pour chaque ha développé.
Études de cas (suite) Méthode supplémentaire proposée : créer un programme de crédit de taxes foncières comme un incitatif pour les propriétaires qui conservent les écosystèmes présents sur leurs terrains.
Avantages : aucun coût d’acquisition, d’entretien ou d’aménagement pour la Ville, génère des grandes superficies; Inconvénients : impact fiscal, moins de souplesse d’action sur les terrains privés; Les propriétés visées pour ce programme seraient celles situées hors du périmètre d’urbanisation prioritaire, d’usage non-agricole et dont la superficie est supérieure à 5 ha (621 propriétés). Superficie (ha)
Valeur d’évaluation (terrain) ($)
Valeur d’évaluation (bâtiment) ($)
Valeur d’évaluation (total) ($)
Valeur d’évaluation (Ville) ($)
Total
12 356
51 372 300
34 331 500
85 703 800
9 632 400 000
Moyenne
19,9
82 725
55 284
138 009
165 400
Études de cas (suite)
124 propriétés de 20 ha font l’objet de crédit de taxes de 100%;
Superficie conservée : 2480 ha;
Manque à gagner d’environ 130 000 $ par année;
Impact d’environ 0,0018 $ du 100 $ d’évaluation, donc environ 3,10 $ pour une propriété moyenne de 165 400 $;
En comparaison, le coût d’acquisition de 2480 ha pour des fins de conservation coûterait entre 7 et 11 M $;
Le comparatif des coûts de gestion (aménagement, entretien, surveillance) est difficile à calculer mais pourrait difficilement être plus élevé vu le partage de la responsabilité.
Études de cas (suite) !
Acceptabilité sociale testée par un sondage en 2014;
!
76% des sondés sont d’accord avec des coûts de 3,10 $ par année; 68,5% pour une augmentation de 5,50 $;
!
Détermination de l’engagement du propriétaire dans sa démarche de conservation (au choix de la Ville) : !
Entente de conservation volontaire, engagement moral;
!
Plan de conservation des écosystèmes;
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Changement de zonage;
!
Engagement notarié.
Études de cas (suite)
Dépôt d’un projet de loi d’intérêt privé à l’Assemblée nationale (en cours);
Planifier l’implantation :
Déterminer les critères;
Faire les modifications requises dans la planification financière.
Établir les partenariats avec la Fondation Trois-Rivières pour un développement durable pour la diffusion du programme et la réalisation des plans de conservation;
Adopter un règlement;
Mise en œuvre (2017?).
Études de cas (suite)
498,27 km carrés; 142 894 Lévisiens (ienne); Région administrative Chaudière-Appalaches; Hors MRC; Traversée par les rivières Chaudière et Etchemin.
Études de cas (suite) Adoption d’un plan de gestion des milieux naturels du secteur des Crans en 2013 « Les crans rocheux constituent une formation géomorphologique caractéristique de Lévis. En raison de leurs dénivelés importants, ces crans rocheux sont difficilement accessibles. Les pentes et les sommets de ces crans rocheux sont colonisés par des arbres matures et majestueux qui contribuent à la beauté du paysage lévisien, tout en lui conférant une authenticité particulière. [!] En plus de constituer un emblème à l’échelle locale et métropolitaine, les crans rocheux sont utilisés par les Lévisiens comme lieu de détente et récréatif et ces formations géologiques boisées agissent parfois comme écran visuel et acoustique à l’égard du réseau routier et des zones industrielles ».
Études de cas (suite)
Le Cap Samson
Études de cas (suite) Suite à l’expérience du secteur des crans, la Ville adopte en 2015 : Le plan de gestion des milieux naturels (PGMN) qui couvre l’ensemble du territoire. Ce plan identifie, pour la zone d’étude (périmètre urbain) : •!Les secteurs à conserver, incluant des crans rocheux, des cours d’eau, des milieux humides et des habitats fauniques; •!Les secteurs disponibles pour le développement futur. Le PGMN vise les objectifs suivants : -
Volet environnemental : Conserver et minimiser la fragmentation des milieux naturels de grande valeur écologique, maintenir la biodiversité et assurer une qualité de vie aux citoyens.
-
Volet administratif : Se doter d’un outil de planification pour accélérer et faciliter la délivrance des autorisations environnementales pour des projets réalisés dans un milieu humide.
