Rapport sur la paix et la sécurité dans l’espace CEDEAO

Numéro 8, avril 2014

Faut-il craindre un nouveau coup d’État en Guinée-Bissau? Introduction Le premier tour des élections présidentielle et législatives en Guinée-Bissau se tiendra le 13 avril 2014. Ce scrutin est censé mettre fin à la transition qui a suivi le coup de force militaire survenu le 12 avril 2012, dans l’entre-deux-tours de l’élection présidentielle. L’immixtion de l’armée sur la scène politique avait interrompu le processus électoral, alors que Carlos Gomes Júnior, Premier ministre de 2008 à 2012 et candidat à la présidence de la République, était arrivé largement en tête du premier tour. Cette élection présidentielle anticipée avait été organisée après la mort naturelle de l’ancien président, Malam Bacai Sanhá, dans ce pays lusophone d’Afrique de l’Ouest doté d’un régime semi-présidentiel inspiré du modèle portugais. Deux ans presque jour pour jour après l’irruption de l’armée dans le processus électoral, et à l’approche de nouvelles élections, faut-il craindre un nouveau coup de force militaire en Guinée-Bissau ? Afin d’apporter des éléments de réponse à cette question, le présent rapport, qui se fonde sur des recherches de terrain menées à Bissau en janvier 2014, rappelle la situation qui avait mené au coup de 2012, et notamment les dynamiques à l’œuvre sur la scène nationale et internationale. Il s’interroge ensuite sur les évolutions survenues entre avril 2012 et avril 2014 sur les plans politique et sécuritaire. Une telle analyse permet de démontrer que, si les causes immédiates du coup de 2012 semblent s’être estompées, les causes profondes de l’instabilité persistent. Les élections générales ne suffiront pas à résoudre les problèmes de fond qui ont engendré des coups d’État à répétition et une instabilité politique chronique dans le pays depuis son accession à l’indépendance en 1974 à l’issue d’un mouvement de libération nationale. Cette situation souligne l’ampleur des défis post-électoraux à relever par les futures autorités avec un soutien international étroit et exigeant.

Le coup d’arrêt au processus électoral de 2012 Le 12 avril 2012, alors que la campagne du second tour de l’élection présidentielle était sur le point de s’ouvrir, le candidat et ancien Premier ministre Carlos Gomes Júnior est arrêté à son domicile par un groupe de militaires. Le lendemain, un communiqué signé par le « commandement militaire » annonce l’arrestation du président par intérim, Raimundo Pereira, et du chef d’état-major des armées, le général António Injai.

À propos du Rapport sur la paix et la sécurité dans l’espace CEDEAO Le Rapport sur la paix et la sécurité dans l’espace CEDEAO vise à fournir aux décideurs de la Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) des analyses sur les questions de l’heure en matière de sécurité humaine dans la région. Ce rapport est le résultat d’un partenariat entre l’ISS et la Commission de la CEDEAO (Division Sécurité Régionale). L’objectif est de produire, sur la base de recherches de terrain, un outil d’analyse indépendant qui puisse appuyer les processus d’élaboration des politiques et de prise de décisions de l’organisation ouest africaine, tout en alertant les instances décisionnelles régionales sur les enjeux émergents. Le Rapport sur la paix et la sécurité dans l’espace CEDEAO propose des analyses pays et des analyses thématiques ainsi que des recommandations. Il est distribué gratuitement, tant dans sa version électronique que papier, à un public diversifié en Afrique de l’Ouest et ailleurs. Le Rapport sur la paix et la sécurité dans l’espace CEDEAO est produit par la division Prévention des conflits et analyse des risques de l’ISS au bureau de Dakar avec l’appui des autres membres de la division basés à Addis Abéba, Nairobi et Pretoria.

Si certaines zones d’ombre persistent quant à l’identité exacte des commanditaires de ce coup de force, son objectif, lui, est sans équivoque. Il visait à interrompre le processus électoral, alors que Carlos Gomes Júnior, candidat du Parti africain pour l’indépendance de la Guinée-Bissau et du Cap-Vert (Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde, PAIGC), était arrivé largement en tête du

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Kumba Yalá, qui invoquaient des fraudes généralisées. Leur recours avait été jugé sans fondement et rejeté par la Cour suprême. En outre, le premier tour du scrutin avait été considéré comme juste et crédible par les observateurs internationaux déployés par l’Union africaine (UA), la Communauté des pays de langue portugaise (CPLP) et la CEDEAO2. Par ailleurs, Carlos Gomes Júnior, plutôt tourné vers les pays lusophones que vers ses voisins immédiats, ne pouvait pas compter sur un large soutien des pays de la CEDEAO. Ses rapports perçus comme trop étroits avec l’Angola, puissance militaire et économique extra régionale, étaient difficilement acceptables, en particulier pour la Côte d’Ivoire, le Nigéria et le Sénégal. Les autorités ivoiriennes actuelles n’avaient en effet pas oublié le soutien politique et militaire de Luanda à l’ancien président Laurent Gbagbo, y compris pendant la crise post-électorale de 2010-2011. Quant au Nigéria, il ne voyait pas d’un bon œil la présence, notamment militaire, d’une autre puissance africaine dans sa zone d’influence. Pour reprendre la comparaison d’un interlocuteur ouest-africain : « Que dirait l’Angola si le Nigéria installait des troupes en République démocratique du Congo ? ». Enfin, le Sénégal, qui perçoit la Guinée-Bissau à l’aune du conflit en Casamance, se préoccupe traditionnellement d’avoir un pouvoir ami à Bissau, une condition que n’aurait pas nécessairement remplie Carlos Gomes Júnior.

Portrait géant d’Amilcar Cabral, figure historique de la lutte de libération nationale, au siège du PAIGC.

premier tour du scrutin, avec 48,97% des voix. Le second tour, prévu le 29 avril 2012, devait l’opposer à l’ancien président Kumba Yalá, candidat du Parti de la rénovation sociale (Partido para a Renovação Social, PRS), qui avait recueilli 23,36% des suffrages. Détenu pendant deux semaines, libéré à la suite d’une médiation de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), puis contraint à s’exiler, Carlos Gomes Júnior entretenait des rapports tendus avec l’armée. La Mission militaire technique angolaise pour l’assistance et la réforme du secteur de la défense et de la sécurité (MISSANG), déployée sur le territoire bissau-guinéen en mars 2011, était de plus en plus perçue par l’armée comme la garde prétorienne de Carlos Gomes Júnior, alors Premier ministre. Dans une lettre datée du 9 avril 20121, ce dernier réclamait en outre le déploiement d’une mission de maintien de la paix des Nations Unies afin de garantir la stabilité politique, ce qui ne pouvait que contrarier davantage les militaires. Homme d’affaires prospère et personnage central mais controversé de la classe politique bissau-guinéenne, Carlos Gomes Júnior s’était également mis à dos de nombreux acteurs politiques, y compris au sein de son propre parti, le PAIGC. Les résultats du scrutin étaient, au moment du putsch, contestés par cinq des neufs candidats à la présidentielle, dont le candidat arrivé second,

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La situation et les dynamiques présentes au moment du coup ont largement guidé l’action des acteurs, tant nationaux qu’internationaux, lors des discussions et initiatives entourant le retour à l’ordre constitutionnel et la mise en place d’une transition. Sur le plan national, il y avait, d’une part, le PAIGC, convaincu que le putsch avait comme principale motivation de l’écarter du pouvoir, et la société civile, qui s’est insurgée contre tout mode anticonstitutionnel d’accession au pouvoir. D’autre part, un groupe d’acteurs politiques, composé des cinq candidats qui avaient contesté les résultats et de certains partis politiques, y a vu l’occasion de participer à l’exercice du pouvoir. Le PRS, pour sa part, est longtemps resté divisé sur la conduite à tenir. Dans ce contexte de divisions internes, la réponse de la communauté internationale a, elle aussi, été marquée par une divergence de positions, voire des rivalités. Les deux positions les plus antagonistes ont été celles de la CEDEAO et de la CPLP. Si l’organisation ouest-africaine a condamné le coup et demandé le retour à l’ordre constitutionnel, elle a très rapidement accepté de soutenir la mise en place d’un gouvernement de transition impliquant les partisans du coup de force. Quoique pragmatique, étant donné le peu d’options envisageables, cette décision n’en était pas moins en contradiction avec le principe de tolérance zéro consacré dans le Protocole de l’organisation régionale sur la démocratie et la bonne gouvernance. Quant à la CPLP, fortement influencée par l’Angola et le Portugal, elle a exigé pendant des mois la reprise du processus électoral là où il avait été interrompu. Les autres acteurs internationaux impliqués dans le dossier bissau-guinéen – les Nations Unies, présentes sur place par le biais du Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation

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de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS), l’UA et l’Union européenne (UE) – se sont positionnés à différents degrés entre ces deux extrêmes. Divisée quant à la réponse à apporter face au coup, la communauté internationale a, durant cette période, davantage fait partie du problème que de la solution. Lors du sommet extraordinaire des chefs d’État et de gouvernement de la CEDEAO du 26 avril 2012 à Abidjan, un Groupe régional de contact sur la Guinée-Bissau a été mis en place avec pour mission de coordonner le suivi de la mise en œuvre des décisions de l’organisation. La médiation entreprise par la CEDEAO avec le « commandement militaire », les acteurs politiques et la société civile, a abouti au choix, le 11 mai 2012, du président par intérim de l’Assemblée nationale, Serifo Nhamadjo, comme président de la transition3. Les concertations ont mené à la signature d’un pacte de transition et d’un accord politique, les 16 et 18 mai 2012, respectivement, qui prévoyaient la mise en place d’un gouvernement de transition. Ainsi, le 18 mai 2012, Rui Duarte de Barros a prêté serment en tant que Premier ministre de transition. Installé le 23 mai suivant, le premier gouvernement de transition est alors à la fois boycotté par le PAIGC et privé du soutien des acteurs internationaux à l’exception de la CEDEAO.

candidat. Henrique Rosa, candidat indépendant en 2012, est décédé de mort naturelle en mai 2013. Serifo Nhamadjo, en tant que président de l’actuelle transition, n’était pas éligible. L’ancien président Kumba Yalá, candidat du PRS arrivé en deuxième position au premier tour des élections de 2012, a annoncé son retrait de la vie politique en janvier 2014. Le bilan de sa présidence, de 2000 à 2003, n’avait pas convaincu les acteurs internationaux qu’il pouvait représenter un vecteur de changement pour la Guinée-Bissau. En vue des échéances électorales, il a ouvertement soutenu Nuno Nabiam, un candidat indépendant, sans consultation préalable avec les instances dirigeantes du parti. Dans la nuit du 3 au 4 avril, en pleine campagne électorale, Kumba Yalá est décédé d’un arrêt cardiaque à Bissau. Enfin, Carlos Gomes Júnior, contre qui le coup de 2012 était manifestement dirigé, et qui semble toujours incarner une menace pour l’élite militaire4, n’est finalement pas dans la course. Il avait déposé sa candidature pour les primaires du PAIGC, par le biais de son avocat, le 22 février 2014, mais c’est son ancien ministre des Finances et ancien maire de Bissau, José Mário Vaz, qui a été choisi pour porter les couleurs du parti à l’élection présidentielle.

Après plusieurs mois de blocage politique et devant l’impossibilité d’imposer un retour à la situation qui prévalait avant le coup, les positions ont fini par se rapprocher aussi bien entre les acteurs nationaux que les partenaires internationaux. Ce rapprochement s’est concrétisé par la mise en place d’un gouvernement dit inclusif, le 7 juin 2013, favorisée par la signature d’un accord, le 17 mai 2013, entre le PAIGC et le PRS sous l’égide de l’UA et des Nations Unies. Ce nouveau gouvernement a bénéficié d’un soutien plus large de la communauté internationale qui, voulant mettre fin à la transition, a décidé de soutenir à bout de bras le processus électoral.

A priori, l’absence de ces poids lourds de la liste des candidats représente un facteur d’apaisement. Il faut toutefois nuancer cette affirmation. D’une part, le soutien affiché ou tacite des fortes personnalités politiques à des candidats en lice peut donner l’impression d’une compétition électorale par personne interposée. D’autre part, s’agissant de Carlos Gomes Júnior, au-delà de l’homme, ce sont avant tout ses choix politiques et ses pratiques qui représentaient une menace pour certains acteurs politiques et militaires de Bissau. Un autre homme politique qui adopterait les mêmes postures pourrait tout autant susciter l’inquiétude d’acteurs nationaux ou régionaux influents.

Initialement prévues avant la fin de la première année de la transition, les élections présidentielle et législatives ont ensuite été fixées au 24 novembre 2013, puis au 16 mars 2014 avant d’être repoussées au 13 avril de cette année. À la veille du premier tour des élections générales, il importe d’évaluer les risques que le scénario de 2012 ne se répète. Une analyse comparative, entre 2012 et 2014, des acteurs en présence et du contexte national et international, permet de mettre en lumière des signes de changement, voire de rupture, mais aussi et peut-être surtout, des signes de continuité.

2. Un paysage politique recomposé

Ce qui semble avoir changé depuis le coup de 2012 1. L’absence des figures politiques les plus controversées En dehors d’Afonso Té, aucun des candidats au cœur de la polémique entourant la présidentielle de 2012 n’est dans la course cette année. Serifo Baldé, concourant en 2012 pour le Parti démocratique socialiste pour le salut de la Guinée (Partido Democrático Socialista de Salvação Guineense, PDSSG), n’est pas

Le retrait des principaux candidats de 2012 du premier plan de l’échiquier électoral a contribué au renouvellement de la classe politique et engendré de nouvelles dynamiques au sein des partis majoritaires dans la précédente législature. Déjà, la mise en place du premier gouvernement de transition après le coup d’État avait rendu possible l’entrée au gouvernement de partis peu ou pas représentés à l’Assemblée nationale populaire et qui ont, pendant deux ans, joui de l’exercice du pouvoir. Une vingtaine d’entre eux se sont regroupés, le 10 janvier 2014, pour former le Forum de Guinée-Bissau. Le Forum est représenté aux élections à venir par les candidats du Parti républicain pour l’indépendance et le développement (Partido Republicano da Independência e Desenvolvimento, PRID). Il s’agit d’Afonso Té, ancien militaire, pour le scrutin présidentiel, et de Fernando Vaz, ministre d’État à la présidence dans le gouvernement de transition, pour le poste de Premier ministre en cas de victoire aux législatives. De nouveaux candidats, qu’ils soient indépendants, soutenus par un parti ou par des ténors politiques, ont également fait leur apparition. À titre d’exemple, Nuno Nabiam, directeur général de

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Avant même le lancement de la campagne, les affiches des primaires au sein des partis rivalisaient avec celles des candidats à la présidentielle sur les murs de Bissau.

l’Agence de l’aviation civile, a non seulement reçu le soutien public de l’ancien chef du PRS, feu Kumba Yalá, mais aussi celui du chef d’état-major des armées, le général António Injai. Se trouvent également parmi les candidats sans étiquette Paulo Gomes, homme d’affaires et ancien administrateur de la Banque mondiale, Domingos Quadé, président de l’ordre des avocats, et Luis Nancassa, président du Syndicat national des professeurs. En 2012, alors que le candidat officiel du PAIGC était Carlos Gomes Júnior, Serifo Nhamadjo avait fait dissidence et s’était présenté en tant qu’indépendant pour la présidentielle. Cette année, la première force politique du pays a eu des difficultés à élire ses candidats pour les postes de Premier ministre et de président. Finalement, ce sont respectivement Domingos Simões Pereira, ancien secrétaire exécutif de la CPLP, et José Mário Vaz, ancien ministre des Finances et ancien maire de la ville de Bissau, qui ont été choisis. Aucun membre du parti n’a fait dissidence en dépit d’âpres luttes de pouvoir internes. Il semble toutefois que certains membres du parti, dont il est difficile d’évaluer le nombre, comptent voter PAIGC aux législatives mais songent à soutenir le candidat indépendant Paulo Gomes, ancien administrateur de la Banque mondiale, comme président. Du côté du PRS, la deuxième force politique de la Guinée-Bissau, c’est la division qui prévaut. Feu Kumba Yalá bénéficiait largement du soutien du parti lors du scrutin de 2012. Cette année, le PRS apparaît fortement affaibli, en particulier dans la course à la présidence. Souvent accusé d’être un parti ethnique s’appuyant essentiellement sur un électorat balante, communauté la plus importante du pays, le PRS risque de voir sa base divisée entre Abel Incada, candidat balante officiellement désigné par le parti ; Nuno Nabiam, lui aussi balante, candidat indépendant soutenu par l’ancien chef du parti maintenant

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décédé, Kumba Yalá ; et deux autres candidats qui ont choisi de faire dissidence et dénoncé une gestion tribale du parti à l’issue des primaires. Il s’agit de Jorge Malù, vice-président du PRS et ancien président de l’Assemblée nationale populaire qui se présente en indépendant, et d’Ibrahima Sory Djaló, également vice-président du parti et président de l’Assemblée nationale populaire pendant la transition, qui représente désormais le Parti de la réconciliation nationale (Partido da Reconciliação Nacional, PRN). Ces départs, et plus largement l’intensification du discours ethnique, pourraient fragiliser le PRS, dont l’électorat n’est pas entièrement composé de Balantes. Devant cette recomposition du paysage politique bissauguinéen, il serait hasardeux de prédire le comportement des électeurs, les jeux d’alliance en cas de deuxième tour et l’issue ultime du scrutin.

3. L’ECOMIB a remplacé la MISSANG Changement en apparence majeur par rapport à la situation qui prévalait en 2012, la MISSANG a quitté le territoire bissauguinéen et a été remplacée par la Mission de la CEDEAO en Guinée-Bissau (ECOMIB)5. Déployée en mars 2011 dans le cadre d’un accord bilatéral entre Luanda et Bissau afin d’assister la Guinée-Bissau dans la réforme du secteur de la sécurité, la MISSANG était devenue difficilement acceptable non seulement pour les autorités militaires mais aussi pour certains acteurs ouest-africains. L’argument principal avancé par le « commandement militaire » pour justifier le coup d’État avait d’ailleurs été le prétendu accord secret qui aurait été signé entre l’Angola et Carlos Gomes Júnior, et qui aurait prévu le déploiement de forces angolaises en

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Guinée-Bissau sous mandat de l’UA6. Cette accusation démontre à quel point la MISSANG était, à tort ou à raison, perçue par la hiérarchie militaire comme une force d’occupation étrangère défendant les intérêts de Carlos Gomes Júnior. Pour la CEDEAO, il était question depuis le sommet extraordinaire de la conférence des chefs d’État et de gouvernement du 2 avril 2012, tenu à Dakar, de déployer une force militaire qui assurerait la protection des candidats et des institutions et appuierait les forces nationales dans la sécurisation du processus électoral ainsi que dans la réforme du secteur de la défense et de la sécurité (RSDS). L’ECOMIB a finalement été déployée le 18 mai 2012, notamment pour accompagner le départ de la MISSANG, qui s’est achevé le 9 juin suivant. Contrairement à la MISSANG qui avait fini par entretenir des relations houleuses avec la hiérarchie militaire, l’ECOMIB semble pour l’instant plutôt bien acceptée par celle-ci. Les relations de travail établies dans le cadre de la sécurisation de la transition et de la mise en œuvre de la RSDS, en particulier la remise en état des casernes, paraissent empreintes de confiance. Des doutes persistent cependant quant à la capacité de l’ECOMIB à empêcher un autre coup d’État. Si certains observateurs estiment que sa présence a un effet dissuasif auprès des militaires, d’autres pensent qu’elle ne pourrait pas, en l’état, éviter une nouvelle ingérence de l’armée dans la sphère politique.

4. L’élite militaire sous haute surveillance Depuis le coup d’État de 2012, de nombreux événements ont affecté la sphère militaire, sans pour autant limiter son influence sur la scène politique. La résolution 2048 des Nations Unies a mis sur pied, le 18 mai 2012, le Comité des sanctions du Conseil de sécurité sur la Guinée-Bissau. Ce dernier a pour objectif de superviser la mise en œuvre des interdictions de voyage prises à l’encontre de onze militaires, parmi lesquels le chef d’état-major de l’armée, le général António Injai. Ces mesures, qui ne semblent pas sérieusement inquiéter les principaux concernés, n’ont pas empêché le général Injai de se rendre en Côte d’Ivoire et au Mali via le Sénégal, pour participer aux réunions du Comité des chefs d’état-major de la CEDEAO, tenues respectivement les 25 juillet et 18 août 20127. C’est l’inculpation du général António Injai par la justice américaine, notamment pour complot de narcoterrorisme, qui semble surtout préoccuper les autorités militaires. Ainsi, la priorité actuelle pour le général Injai est d’éviter de connaître le même sort que l’ancien chef d’état-major de la marine, José Americo Bubo na Tchuto, arrêté en avril 2013 dans le cadre d’une opération menée par l’Agence américaine de lutte contre la drogue (Drug Enforcement Agency, DEA). L’élite militaire aurait ainsi surtout intérêt à garder profil bas et à se faire des alliés au sein de la communauté internationale en évitant de s’immiscer dans le processus électoral. L’autre option serait d’obtenir des garanties de certains candidats à la présidentielle quant au sort qui leur sera réservé après les élections. C’est peut-être en ce sens qu’il faut comprendre le

soutien public annoncé par António Injai au candidat indépendant Nuno Nabiam. En dépit des efforts de la communauté internationale visant à éviter l’immixtion de l’élite militaire dans les affaires politiques, l’armée bissau-guinéenne, qui ne doit bien entendu pas être perçue comme un ensemble monolithique, demeure un acteur à la fois important et imprévisible. Elle joue de son influence dans le cadre du processus électoral en cours. Son retour sur la scène politique, dans l’éventualité où les candidats en passe de remporter les élections ne serviraient pas ses intérêts, ou du moins ceux de l’élite militaire, ne peut être complètement écarté.

5. Des réformes pour crédibiliser le processus électoral Vu les contestations dont avaient fait l’objet les résultats du premier tour du scrutin de 2012 et qui avaient, aux dires de certains observateurs, servi d’onction politique au coup de force militaire, il importait de prendre des mesures pour rendre le processus électoral crédible. C’est dans cette optique qu’il faut comprendre les modifications portant sur le recensement et la composition de la Commission nationale électorale (CNE). La période précédant l’élection de 2012 avait été marquée par un intense débat sur la nécessité d’actualiser les listes électorales datant de 2008, ce qui n’avait pas été fait, afin de respecter les délais prévus par la Constitution pour organiser une élection anticipée en cas d’empêchement définitif du président de la République. En août 2013, après un débat prolongé, l’Assemblée nationale populaire s’est prononcée à l’unanimité, en faveur d’un système d’inscription électorale dit « manuel amélioré et électronique ». La carte d’électeur se présente dorénavant sur un support plastique portant la photographie et l’empreinte digitale du pouce de son titulaire ainsi qu’un numéro de série. Il s’agissait d’un compromis, la plupart des partis souhaitant un système entièrement biométrique, donc plus sécurisé, qui aurait toutefois nécessité un financement plus important et un processus de recensement plus long. En dépit des critiques – le PAIGC a par exemple dénoncé un recensement sélectif – et des limites qu’a connues le processus d’enregistrement, en particulier pendant sa phase initiale8, il devrait engendrer une amélioration par rapport aux cartes utilisées lors des élections précédentes, qui ne comportaient que l’empreinte digitale de leur détenteur et ne permettaient qu’une identification limitée de l’électeur. Toujours afin de garantir la transparence du processus, la composition du secrétariat exécutif de la CNE a été révisée. Auparavant, ses membres étaient élus par l’Assemblée nationale populaire, le président étant choisi par le parti majoritaire et le secrétaire exécutif par la seconde force législative. Le secrétariat exécutif de la CNE est dorénavant composé uniquement de magistrats proposés par le Conseil supérieur de la magistrature à l’Assemblée, qui procède à leur élection9. Ce changement ne garantit pas une CNE complètement dépolitisée mais assure que les membres du secrétariat exécutif détiennent le niveau de compétence juridique requis par la fonction.

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6. Les acteurs internationaux engagés Divisés quant à la position à adopter face au coup d’État de 2012, les acteurs internationaux semblent à présent avoir trouvé un consensus sur la nécessité de tenir des élections pour mettre fin à la transition et engager, au plus vite, les réformes dont la Guinée-Bissau a besoin. En effet, l’engagement de différents acteurs, comme la CEDEAO, l’UA, l’ONU, l’UE, l’Organisation internationale de la francophonie ou le Timor-Leste10 dans le processus électoral s’est manifesté par un appui financier, logistique ou technique significatif. La Guinée-Bissau demeure néanmoins un terrain de bataille pour des acteurs ayant des intérêts divergents et cherchant à préserver leur zone d’influence. Pour certains, comme les États-Unis, l’UE ou la France, la mise en place d’autorités légitimes permettra la reprise de la coopération bilatérale, nécessaire notamment dans le cadre de la lutte contre le trafic de drogue. Pour d’autres, comme la CEDEAO et l’UA, en plus des éléments précédemment cités, la réintégration du pays dans l’espace régional et continental permettra de contribuer à la stabilisation de l’Afrique de l’Ouest et à préserver les intérêts de certains de ses États membres. Quant à la CPLP, dont la position dans la crise demeure influencée par l’Angola et le Portugal, il s’agit surtout de garder pied dans une zone qu’elle considère comme son pré-carré.

Les problèmes qui persistent Ni le coup d’État, ni la transition n’ont engendré de rupture majeure dans l’histoire du pays. Si les causes immédiates du putsch de 2012 semblent s’être estompées, les causes profondes de l’instabilité persistent tant sur le plan politique que sécuritaire et institutionnel. L’éventualité d’un nouveau coup d’État ne peut donc être complètement écartée à court, moyen ou long terme. D’un point de vue politique, les principales personnalités à l’origine de la polémique électorale de 2012 ne sont plus en lice pour 2014 et l’arène politique a connu d’importants bouleversements. Mais certaines de ces personnalités pèsent toujours sur le paysage politique. En outre, la transition a montré que les pratiques, notamment en matière de gouvernance économique, n’ont pas été plus vertueuses simplement parce que l’État était dirigé par de nouveaux acteurs. Le système semi-présidentiel, qui implique un partage du pouvoir entre Premier ministre et président, engendre souvent des rivalités et pourrait continuer à poser problème au lendemain des élections d’avril 2014. Sur le plan sécuritaire, la MISSANG, qui préoccupait les militaires, a cédé sa place à l’ECOMIB. La hiérarchie militaire a peut-être utilisé la présence angolaise pour mobiliser un soutien régional. Bien que des dirigeants clés de l’armée soient sous le coup de sanctions des Nations Unies ou dans le collimateur de la justice américaine, leurs réactions demeurent imprévisibles, et peuvent l’être encore davantage parce que certains d’entre eux se sentent traqués. En l’absence d’une véritable réforme de l’armée, rien n’indique que les dirigeants politiques à venir seront davantage respectés par les militaires, surtout s’ils engagent des réformes qui menacent leurs

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intérêts. Cela est d’autant plus vrai que certains groupes au sein de l’armée profitent désormais d’activités aussi variées que la pêche illégale ou l’exploitation forestière, en plus du trafic de drogue. Des réformes visant à rendre le processus électoral crédible ont été entreprises et devraient faciliter l’acceptation des résultats, à condition que ceux-ci ne menacent pas directement les intérêts de certains acteurs clés. Le consensus international quant à l’importance d’organiser des élections pourrait voler en éclat face à une situation qui exigerait à nouveau un positionnement normatif, puisque chaque acteur qui cherche à jouer un rôle dans la résolution de la crise à Bissau a des intérêts spécifiques. En clair, les facteurs de risques qui prévalaient en 2012 sont sensiblement les mêmes deux ans plus tard. Les changements induits sur le plan politique, sécuritaire et institutionnel n’ayant pas fondamentalement modifié la donne, un nouveau coup d’État paraît toujours plausible, aussi bien pendant le processus électoral qu’après sa conclusion. À court terme, les résultats des premier et second tours seront décisifs. Une élimination de Nuno Nabiam ou une double victoire du PAIGC à la présidentielle et aux législatives sont sans doute les scénarios les plus redoutés par l’élite militaire. Il est aussi possible que le verdict des urnes soit respecté dans un premier temps, mais qu’à moyen ou long terme, les tensions entre les sphères politique et militaire s’accentuent et mènent à un nouveau coup de force.

Les défis post-électoraux Les élections générales, si elles se déroulent correctement, permettront le rétablissement de l’ordre constitutionnel, la reprise de la coopération économique avec les partenaires et le retour du pays sur la scène politique continentale et internationale. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que le plus dur commencera après les élections, étant donné l’ampleur des défis à relever. D’où l’importance des réformes, notamment des secteurs de la défense, de la sécurité et de la justice, et d’un accompagnement résolu de la communauté internationale dans la phase post-électorale. Sur le plan politique, le défi principal sera la capacité des futures autorités bissau-guinéennes à lancer une concertation nationale qui regroupera tous les acteurs politiques, militaires et de la société civile pour discuter des grandes orientations et définir un « nouveau contrat social ». À l’issue de cette concertation devrait être mis en place un cadre de dialogue permanent qui servirait de forum de discussion pour apaiser les tensions. Les nouvelles autorités auront également la lourde tâche de sortir la Guinée-Bissau de son marasme économique. Le pays fait partie des plus pauvres du monde avec 80% de la population vivant sous le seuil de pauvreté, selon l’Indice de développement humain des Nations Unies. Le coup d’État d’avril 2012 qui a entraîné la suspension de l’essentiel de l’aide extérieure a eu un impact négatif sur la vie quotidienne des populations et sur la croissance économique. Un engagement fort de la part des nouvelles autorités en matière de bonne gouvernance sera indispensable, tout comme l’implication, sur la durée, de façon étroite et exigeante, des acteurs internationaux.

Rapport sur la paix et la sécurité dans l’espace CEDEAO • Numéro 8 • avril 2014

La stabilisation de la Guinée-Bissau nécessite aussi de mettre fin à l’ingérence des dirigeants militaires dans la vie politique. Cela demande une large concertation avec les responsables des forces de défense et de sécurité mais aussi avec la classe politique et la société civile. La stratégie de réforme des secteurs de la défense et de la sécurité ne doit pas être conçue et pilotée exclusivement ou essentiellement par les partenaires extérieurs, qui s’y sont déjà essayés sans succès par le passé. Une stratégie commune doit être établie avec les acteurs bissau-guinéens, davantage déterminée par une obligation de résultats que par une ambition irréaliste de rupture radicale dans le rapport entre pouvoir politique civil et responsables militaires. Les forces armées ne doivent pas être considérées seulement comme une partie du problème, mais également comme faisant partie de la solution. La mobilisation internationale durant la seconde phase de la transition doit continuer après les élections car la GuinéeBissau a besoin d’un accompagnement, voire d’un encadrement, extérieur pour mettre en œuvre les réformes nécessaires à la stabilisation du pays. Les partenaires devront toutefois agir de manière coordonnée afin d’éviter d’ajouter des problèmes à une situation déjà fort complexe. Un consensus minimal entre les acteurs extérieurs sur les lignes rouges à ne pas dépasser de la part des militaires sera absolument indispensable.

Conclusion Le coup d’État militaire d’avril 2012 et la transition qui doit prendre fin avec les élections générales de 2014 n’ont pas fondamentalement changé la donne politique, sécuritaire et institutionnelle en Guinée-Bissau. Bien que les causes immédiates du putsch de 2012 semblent atténuées, les causes profondes de l’instabilité persistent. Les facteurs de risque qui prévalaient en 2012 étant sensiblement les mêmes deux ans plus tard, la crainte d’un nouveau coup d’État, pendant ou après le processus électoral, n’apparaît pas dénuée de tout fondement. La responsabilité et la crédibilité de la CEDEAO, qui dispose d’une mission sur place et a été l’acteur extérieur le plus influent dans la mise en place de la transition, sont engagées. Un nouveau coup de force serait un désaveu important pour l’organisation régionale. Bien que nécessaire pour mettre fin à une transition qui ne s’est nullement caractérisée par une rupture dans la qualité de la gouvernance, la tenue des élections présidentielle et législatives s’accompagne de risques importants. Même s’il se déroule correctement, le scrutin ne garantira en rien un début de résolution des problèmes structurels du pays. La phase post-électorale devrait être conçue comme étant le commencement d’une véritable transition menée cette fois par des autorités élues. Elle nécessitera un accompagnement étroit, exigeant et coordonné de la part de la CEDEAO, de l’UA, de l’UE, de la CPLP, des Nations Unies et des autres partenaires de la Guinée-Bissau.

Recommandations principales 1. Le représentant spécial de la CEDEAO à Bissau doit poursuivre, en collaboration avec les représentations de l’UA, de la CPLP et des Nations Unies, les rencontres avec tous les acteurs politiques et militaires, afin de garantir le caractère apaisé du processus électoral et le respect du verdict des urnes. Ces mesures pourraient être renforcées par la visite à Bissau, avant l’élection, d’une délégation de haut niveau conduite par les membres du Groupe de contact régional sur la Guinée-Bissau. 2. La conférence des chefs d’État et de gouvernement de la CEDEAO, lors de son 44ème sommet ordinaire tenu à Yamoussoukro du 28 au 29 mars 2014, a confié au Groupe de contact régional sur la Guinée-Bissau le mandat d’analyser les défis post-électoraux et de proposer des mesures pour y faire face, y compris concernant le rôle de facilitation que pourrait jouer la CEDEAO. Dans cette logique, une réunion des différents partenaires de la Guinée-Bissau devrait être envisagée par la Commission de la CEDEAO, en collaboration avec les autorités élues, afin de parvenir à une compréhension commune des défis à relever et de mieux coordonner le soutien international après les élections.

3. La conférence des chefs d’État et de gouvernement de la CEDEAO a, lors de son 44ème sommet ordinaire, prolongé le mandat de l’ECOMIB jusqu’au 31 décembre 2014. Après l’élection, la conférence devrait soutenir une révision du mandat de la mission afin qu’elle fasse de l’accompagnement de la réforme des secteurs de la défense et de la sécurité son activité principale. En dépit du peu d’expérience de la CEDEAO dans ce domaine, étant donné les relations de travail qu’elle a tissées avec l’armée, l’organisation sousrégionale apparaît comme l’acteur extérieur le plus à même d’impulser le processus de réforme. Ceci à condition qu’elle bénéficie du soutien financier et de l’expertise technique nécessaires et qu’elle tire les leçons des échecs passés. 4. C’est seulement dans le cadre d’un climat apaisé entre la sphère politique et la sphère militaire que des réformes efficaces pourront être entreprises. La représentation de la CEDEAO, avec l’appui de celles de l’UA, de l’UE, de la CPLP et des Nations Unies à Bissau, devrait soutenir les nouvelles autorités dans la mise en place d’un cadre de dialogue permanent entre les différents acteurs nationaux (politiques, militaires et de la société civile), afin de prendre des décisions consensuelles sur la marche à suivre.

Rapport sur la paix et la sécurité dans l’espace CEDEAO • Numéro 8 • avril 2014

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Dates importantes

Notes

9 janvier 2012 : Décès de Malam Bacai Sanhá des suites d’une longue maladie 18 mars 2012 : Premier tour de l’élection présidentielle 12 avril 2012 : Coup de force militaire dans l’entre-deux-tours de la présidentielle 11 mai 2012 : Nomination de Serifo Nhamadjo comme président par intérim 18 mai 2012 : Déploiement de l’ECOMIB 23 mai 2012 : Mise en place du premier gouvernement de transition 9 juin 2012 : Fin du retrait de la MISSANG 20 novembre 2012 : Prolongement du mandat de l’Assemblée nationale populaire jusqu’à la fin de la transition 17 janvier 2013 : Signature du pacte de transition et de l’accord politique par le PAIGC 2 avril 2013 : Arrestation du contre-amiral Bubo Na Tchuto par l’Agence américaine de lutte contre la drogue 6 juin 2013 : Formation du gouvernement d’union nationale 2 septembre 2013 : Présentation du texte final du projet de budget électoral par le président de transition à l’UA, la CEDEAO et l’ONU 16 janvier 2014 : Visite du bureau des Nations Unies à Buba par les forces de sécurité suite à des rumeurs faisant état de la présence de Carlos Gomes Júnior sur le territoire national 10 février 2014 : Fin du processus d’enregistrement des électeurs 15 mars 2014 : Publication par la Cour suprême de la liste provisoire des candidats à la présidentielle et des partis retenus pour les législatives 22 mars au 11 avril 2014 : Campagne électorale 13 avril 2014 : Premier tour des élections générales 18 mai 2014 : Date annoncée pour la tenue du second tour

1 Lettre du secrétaire général datée du 23 avril 2012 et adressée au président du Conseil de sécurité, S/2012/254.

Donateurs Ce rapport est publié grâce au soutien du Centre de recherche en développement international du Canada (CRDI) et de l’Ambassade du Grand Duché du Luxembourg à Dakar. L’Institut d’études de sécurité (ISS) est également reconnaissant de l’appui des partenaires principaux suivants : les gouvernements de la Norvège, de la Suède, de l’Australie et du Danemark. L’ISS est une organisation africaine à l’avant-garde de la recherche axée sur le développement des politiques et de la formation. La vision de l’ISS est d’oeuvrer pour une afrique en paix et prospère pour tous ses habitants, L’ISS s’est donné pour mission de faire progresser la sécurité humaine en Afrique en contribuant à l’élaboration des politiques, en fournissant un soutien technique et en travaillant au renforcement des capacités.

2 Rapport du secrétaire général des Nations Unies sur la situation en Guinée-Bissau, S/2012/280, 30 avril 2012, paragraphe 3, p.1-2. 3 La résolution 2048 du Conseil de sécurité des Nations Unies du 18 mai 2013 consacre le rôle de médiateur de l’organisation régionale et la prie de collaborer étroitement avec l’UA, la CPLP et les Nations Unies. 4 La visite de membres des forces de l’ordre dans les locaux du BINUGBIS, dans la ville de Buba, le 16 janvier 2014, à la suite de rumeurs selon lesquelles Carlos Gomes Junior serait entré en Guinée-Bissau par voie terrestre et y aurait trouvé refuge, en est une illustration. 5 Selon l’article IV de l’Accord de statut de la mission signé le 7 novembre 2012, l’ECOMIB a pour mandat de : garantir la sécurité du processus de transition, soutenir l’organisation d’élections libres et démocratiques, et fournir une assistance dans la mise en œuvre du programme de réforme du secteur de la sécurité. 6 Rapport du secrétaire général des Nations Unies sur la situation en Guinée-Bissau, S/2012/280, 30 avril 2012, paragraphe 5, p. 2. 7 Rapport du secrétaire général des Nations Unies sur le rétablissement de l’ordre constitutionnel en Guinée-Bissau, S/2012/704, 12 septembre 2012, paragraphe 37, p. 9-10. 8 Commission nationale des élections, Rapport synthétique, Contrôle opérationnel et supervision du recensement électoral, Bissau, 1-14 décembre 2013. 9 Loi no. 12-2013 du 27 décembre 2013. 10 Le Timor-Leste, encouragé par le représentant spécial du secrétaire général des Nations Unies et ancien président du pays, José Ramos-Horta, s’est fortement engagé dans le processus de recensement des électeurs.

Contributeurs ISS-Dakar Dr. Lori-Anne Théroux-Bénoni Paulin Maurice Toupane Marie Emmanuela Kabran

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