Améliorer la prise en compte de l’environnement dans les PLU Fiches pratiques (+ cédérom)
2008
Fiches «Décryptage Grenelle»
2010 En téléchargement sur www.certu.fr/catalogue
C
ette collection regroupe des ouvrages qui livrent de l’information sur un sujet de manière plus ou moins exhaustive. Il peut s’agir d’études sur une technique ou une politique nouvelle en émergence, d’une question (dans le champ de compétences du Certu) qui fait l’objet d’analyses et qui mérite d’être mise à disposition du public, de connaissances capitalisées à travers des colloques, des séminaires ou d’autres manifestations. Ces ouvrages s’adressent à des professionnels ou à tout public cherchant des informations documentées sur un sujet. Ces ouvrages n’ont pas de caractère méthodologique bien que des analyses de techniques en émergence puissent alimenter les savoirs professionnels. Dans ce cas, les pistes présentées n’ont pas été validées par l’expérience et ne peuvent donc pas être considérées comme des recommandations à appliquer sans discernement. Le Certu publie également les collections Références et Essentiel.
Grande Arche,
sur les réseaux,
Paroi Sud
les transports,
92055 Paris La Défense
l’urbanisme et
Cedex
publiques
Téléphone : +33 (0)1 40 81 21 22 Télécopie :
L Certu - Fnau
247
les constructions
+33 (0)1 40 81 16 30
Fiches «Démarche SCoT-Grenelle»
2011 En téléchargement sur www.certu.fr/catalogue
centre d’Études
Dossiers
2011
Certu
Certu
e groupe « Aménagement et Urbanisme », au sein du département Urbanisme du Certu, contribue à la diffusion des pratiques des professionnels dans les domaines de la planification, des métiers de l’aménagement, des politiques foncières et de la concertation. Il intervient aussi bien au travers de publications, de colloques que de formations ou d’animation de réseaux.
Plans locaux d’urbanisme intercommunaux Retours d’expériences, des pistes pour demain
Plans locaux d’urbanisme intercommunaux Retours d’expériences, des pistes pour demain
L
e Plan local d’urbanisme intercommunal est à l’ordre du jour. Plusieurs dispositions de la Loi « Grenelle 2 » vont révolutionner les méthodes et les pratiques de la planification urbaine. Parmi celles-ci figure notamment l’encouragement à l’élaboration de Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) à l’échelle intercommunale. Jusqu’ici « réservé » aux seules communautés qui en avaient la compétence soit de plein droit, comme les communautés urbaines, soit volontairement, comme certaines communautés d’agglomération ou communautés de communes, le Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) devient par la loi Grenelle II un principe reconnu et encouragé. La loi précise aussi que les PLUI doivent intégrer, lorsqu’ils existent, les Programmes locaux de l’habitat (PLH) et les Plans de déplacements urbains (PDU), devenant ainsi les instruments privilégiés de la mise en cohérence des politiques publiques territoriales. La « révolution » du PLU intercommunal ne réside pas dans son élargissement géographique car les PLU de certaines grandes communes couvraient déjà un très vaste territoire. Elle est bien davantage dans son caractère intégrateur (trois documents en un seul) et bien sûr dans son exigence d’intercommunalité. Cette « révolution » a amené la FNAU, en partenariat avec le CERTU, à mobiliser les moyens d’expertise de son réseau pour recenser, mutualiser et capitaliser les meilleures pratiques en matière de planification urbaine intercommunale. Cet ouvrage en est le fruit. Il analyse, dans leur diversité géographique, culturelle ou territoriale, les expériences des PLUI de l’avant Grenelle et il propose un guide et des références pour la construction des PLUI de demain. Pédagogique et militant, il ouvre la voie à la généralisation de ces nouveaux documents d’urbanisme intégrateurs.
Retours d’expériences, des pistes pour demain
L’aménagement commercial dans les SCoT
247 dossiers
Direction générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature
Plans locaux d’urbanisme intercommunaux
SUR LE MÊME THÈME
Direction générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature
English summary at the end of the work. Ver la síntesis en español al final del libro.
www.certu.fr Prix : 30 euros ISSN : 0247-1159 ISBN : 978-2-11-099591-9
FEDERATION NATIONALE DES AGENCES D'URBANISME
Illustration de couverture : Laurent Mathieu Cartes et photos de gauche à droite : Grand Lyon ; © Laurent Mignaux - MEDDTL ; © TNT Grand Poitiers 2010 ; © Samuel Montigaud - MEDDTL ; DGSP SIG CARENE, ADDRN - 12/2006 (Source BD Carto®- © IGN Paris 2006 - Licence n°7656).
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e Plan local d’urbanisme intercommunal est à l’ordre du jour. Plusieurs dispositions de la Loi « Grenelle 2 » vont révolutionner les méthodes et les pratiques de la planification urbaine. Parmi celles-ci figure notamment l’encouragement à l’élaboration de Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) à l’échelle intercommunale. Jusqu’ici « réservé » aux seules communautés qui en avaient la compétence soit de plein droit, comme les communautés urbaines, soit volontairement, comme certaines communautés d’agglomération ou communautés de communes, le Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) devient par la loi Grenelle II un principe reconnu et encouragé. La loi précise aussi que les PLUI doivent intégrer, lorsqu’ils existent, les Programmes locaux de l’habitat (PLH) et les Plans de déplacements urbains (PDU), devenant ainsi les instruments privilégiés de la mise en cohérence des politiques publiques territoriales. La « révolution » du PLU intercommunal ne réside pas dans son élargissement géographique car les PLU de certaines grandes communes couvraient déjà un très vaste territoire. Elle est bien davantage dans son caractère intégrateur (trois documents en un seul) et bien sûr dans son exigence d’intercommunalité. Cette « révolution » a amené la FNAU, en partenariat avec le CERTU, à mobiliser les moyens d’expertise de son réseau pour recenser, mutualiser et capitaliser les meilleures pratiques en matière de planification urbaine intercommunale. Cet ouvrage en est le fruit. Il analyse, dans leur diversité géographique, culturelle ou territoriale, les expériences des PLUI de l’avant Grenelle et il propose un guide et des références pour la construction des PLUI de demain. Pédagogique et militant, il ouvre la voie à la généralisation de ces nouveaux documents d’urbanisme intégrateurs.
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Certu 9, rue Juliette Récamier 69456 Lyon - France
Collection Dossiers Cette collection regroupe des ouvrages qui livrent de l'information sur un sujet de manière plus ou moins exhaustive. Il peut s'agir d'études sur une technique ou une politique nouvelle en émergence, d'une question (dans le champ de compétences du Certu) qui fait l'objet d'analyses et qui mérite d'être mise à disposition du public, de connaissances capitalisées à travers des colloques, des séminaires ou d'autres manifestations. Ces ouvrages s'adressent à des professionnels ou à tout public cherchant des informations documentées sur un sujet. Ces ouvrages n'ont pas de caractère méthodologique bien que des analyses de techniques en émergence puissent alimenter les savoirs professionnels. Dans ce cas, les pistes présentées n'ont pas été validées par l'expérience et ne peuvent donc pas être considérées comme des recommandations à appliquer sans discernement. Le Certu publie également les collections Références et Essentiel.
Cet ouvrage a été rédigé en 2011 par : Isabelle Richard : agence d’urbanisme de la région Flandre-Dunkerque (Agur) ; Sylvie Pissier : agence d’urbanisme pour le développement de l’agglomération lyonnaise (Urbalyon) ; Chahoul Gaffar : Certu ; Audrey Florès : agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise (Agam) ; Thierry Chaumier : agence d’urbanisme et d’aménagement du territoire Toulouse aire urbaine (AUAT) ; Sylvia Labèque : agence d’urbanisme Bordeaux Métropole Aquitaine (A’Urba) ; Guy Robin : DGALN, ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (MEDDTLM) ; Philippe Schmit : Association des communautés de France (AdCF) ; Sébastien Debeaumont : Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU). La rédaction de cet ouvrage a été encadrée par : Sébastien Debeaumont, coordonnateur général du rapport, Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU) ; Marcel Belliot, délégué général, Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU). Les rédacteurs remercient chaleureusement les personnes ressources pour les informations transmises, tout particulièrement les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), communautés urbaines, communautés d’agglomération et communauté de communes, mentionnés dans le « benchmark » ou dans les fiches d’exemple, les élus et professionnels qui ont accepté de témoigner de leur expérience ainsi que l’Association des communautés de France pour sa coopération active. Les rédacteurs remercient également vivement celles et ceux qui ont accepté de relire cet ouvrage et qui, par la qualité, la pertinence de leurs observations et remarques ont contribué à son amélioration.
3
Avant-propos
Le 29 juin 2010, la loi portant engagement national pour l’environnement (ENE), dite communément loi « Grenelle II », a été définitivement adoptée par le Parlement, ouvrant de nouveaux champs à l’investissement des acteurs publics et privés pour le dévelop-pement durable des territoires. Plusieurs dispositions de la loi « Grenelle II » vont révolutionner les méthodes et les pratiques de la planification urbaine. Parmi celles-ci figure notamment l’encouragement à l’élaboration de plans locaux d’urbanisme (PLU) à l’échelle intercommunale. Jusqu’ici « réservé » aux seules communautés qui en avaient la compétence soit de plein droit, comme les communautés urbaines, soit volontairement, comme certaines communautés d’agglomération ou communautés de communes, le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) devient par la loi « Grenelle II » un principe reconnu et encouragé. La loi précise aussi que les PLUi doivent intégrer, lorsqu’ils existent, les programmes locaux de l’habitat (PLH) et les plans de déplacements urbains (PDU), devenant ainsi les instruments privilégiés de la mise en cohérence des politiques publiques territoriales.
Cette « révolution » a amené la FNAU, en partenariat avec le Certu, à mobiliser les moyens d’expertise de son réseau pour recenser, mutualiser et capitaliser les meilleures pratiques en matière de planification urbaine intercommunale. Cet ouvrage en est le fruit. Il analyse, dans leur diversité géographique, culturelle ou territoriale, les expériences des PLUi de l’avant Grenelle et il propose un guide et des références pour la construction des PLUi de demain. Pédagogique et militant, il ouvre la voie à la généralisation de ces nouveaux documents d’urbanisme intégrateurs. Vincent FELTESSE Président de la Fédération nationale des agences d’urbanisme
5
Introduction générale
La Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU) a participé activement à la démarche lancée en juillet 2007 par les pouvoirs publics dans le cadre du « Grenelle de l’Environnement », que ce soit dans la phase préalable de débat ou dans la phase de transcription législative et réglementaire. Dans ce cadre, la FNAU a été saisie, comme d’autres associations de professionnels ou d’élus, des projets de loi successifs « Grenelle I » et « Grenelle II » afin d’en prendre la mesure, d’exprimer une position et d’éventuelles recommandations. Par le biais d’un « avis de la FNAU » publié en mars 2009, la Fédération exprimait ainsi sa satisfaction générale des dispositions inscrites dans la loi « Grenelle II », en particulier de la reconnaissance du plan local d’urbanisme intercommunal comme document intégrateur des principales politiques publiques que sont l’urbanisme, les déplacements et l’habitat. Afin d’aider les membres de son réseau à anticiper l’élaboration de ce document d’urbanisme certes déjà élaboré et géré par certains territoires depuis plusieurs années, mais fortement révolutionné par la loi « Grenelle II » dans son contenu et sa portée programmatique, la FNAU a mis en place un groupe de travail ad hoc associant élus et directeurs placé sous la présidence de Claude RAYNAL, président de l’agence d’urbanisme de Toulouse et premier vice-président de la FNAU, et animé par Jean-Marc MESQUIDA, directeur de l’agence d’urbanisme de Toulouse, et par Gérard BLANC, directeur de l’agence d’urbanisme de Dunkerque, afin de dresser un bilan des PLU avant Grenelle et de mesurer les évolutions propres au nouveau document conçu sur le mode du « 3 en 1 » (PLU, PDU et PLH).
Sur la base d’un premier état des lieux des pratiques à l’échelle des seuls établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents de droit, à savoir les seize communautés urbaines, le groupe de travail a organisé trois séminaires successifs : à Toulouse le 13 novembre 2009, à Dunkerque le 22 janvier 2010 et à Lyon le 7 mai 2010, afin d’élargir la réflexion en faisant témoigner les acteurs des territoires concernés par l’existence d’un PLU intercommunal aux différentes échelles (communauté urbaine, communauté d’agglomération, communauté de communes), de partager les questionnements et les ressorts qui régissent l’élaboration de ce type de document d’urbanisme. Un séminaire conclusif, tenu à Paris le 29 juin 2010, avec la participation d’environ 70 élus et techniciens des agences et des représentants des principales associations nationales d’élus (Association des maires de France, AMF ; Association des maires des grandes villes de France, AMGVF ; Groupement des autorités responsables des transports, GART ; Association des communautés de France, AdCF…) et de l’État (ministère du Développement durable), a permis d’offrir une synthèse de ces travaux et de mettre en évidence la nécessité d’en assurer une publicité large par le biais d’une publication. Écrit et publié en partenariat entre la FNAU et le Certu, le présent ouvrage se veut tout à la fois militant et pragmatique. Militant en ce sens qu’il s’inscrit dans l’esprit de la loi « Grenelle II » en souhaitant encourager l’élaboration de PLU intégrés à l’échelle pertinente de l’intercommunalité. Pragmatique puisqu’il est conçu comme un recueil d’expériences et de pratiques aux différentes échelles de l’intercommunalité, rédigé
6
sous forme de fiches et donnant la parole aux acteurs même des territoires, sans oublier des éclairages sur les impacts juridiques et techniques liés l’évolution de ce document intégrant désormais PDU et PLH lorsqu’ils existent. Intitulé « Plans locaux d’urbanisme intercommunaux : retours d’expériences, des pistes pour demain », cet ouvrage veut offrir, aux élus locaux et aux professionnels de la planification urbaine, par la diversité et la créativité des exemples rapportés, des références utiles pour l’élaboration des PLU intercommunaux, revisités à l’aune de la loi Grenelle II. Bonne lecture !
7
Avertissement
Avant l’entrée en vigueur de la loi « Grenelle II », le législateur ne donnait pas de définition précise du plan local d’urbanisme (PLU) intercommunal. Une grande liberté était laissée aux rédacteurs des PLU puisque ceux-ci pouvaient couvrir l’intégralité de tout ou partie des communes membres des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
La loi « Grenelle II » a, quant à elle, donné une définition beaucoup plus restrictive du PLU intercommunal qui est un PLU réalisé par un EPCI compétent sur l’intégralité de son territoire. Une différence importante se fait donc jour entre la notion de PLU intercommunal avant et après l’entrée en vigueur de la loi « Grenelle II ».
Cette liberté a généré une grande diversité de PLU intercommunaux, tant sur leur champ d’application (plusieurs communes, couverture intégrale de l’EPCI…) que sur leur contenu (projet d’aménagement et de développement durable – PADD – et règlement unique ; PADD unique mais règlements par commune…).
Le présent ouvrage constitue un recueil d’expériences qui se veut être une analyse des PLU intercommunaux existants avant l’entrée en vigueur de la loi « Grenelle II », le terme « PLU intercommunal » est donc utilisé, le plus souvent, au sens large, c’est-à-dire avant l’entrée en vigueur de ladite loi.
9
Sommaire
PREMIÈRE PARTIE
Avant-propos
3
Introduction générale
5
Avertissement
7
Analyse comparative de PLU intercommunaux… pour un premier tour d’horizon et de pratiques…
12
Introduction
14
1. Premiers éléments de cadrage juridique
15
1.1 Avec la LOF : des POS par essence communaux 1.2 Avec la loi SRU : des PLU par principe à l’échelle communale 1.3 Avec la loi Grenelle II : renversement de principe et consécration des PLU intercommunaux
15 15 17
2. État des lieux des PLUi en France aujourd’hui : de la juxtaposition à l’intégration
19
2.1 Approche qualitative
19
3. Constats et premiers ingrédients pour une intégration communautaire du PLU
23
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
DEUXIÈME PARTIE
Une richesse d’expériences en réponse à une pluralité de motivations Un projet collectif à décliner aux différentes échelles de territoire Une architecture particulière : entre intégration intercommunale et ancrage territorial Une gestion complexe du suivi et de l’évolution du document d’urbanisme La concertation : un acte « incontournable » et complexe pour le partage et l’appropriation du projet
23 27 30 37 38
Conclusion
43
Le processus d’élaboration du PLU intercommunal
46
Introduction
48
1. Les motivations à l’élaboration d’un PLUi : un engagement fort des territoires pour passer de l’envie à la réalisation
49
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7
50 52 55 56 57 58 59
Communauté urbaine de Dunkerque Communauté de communes du canton de Fauquembergues Communauté d’agglomération du Grand Rodez Communauté de communes de Monts de Châlus Communauté de communes du Pays de Livarot Communauté de communes de Sor et de l’Agout Communauté de communes de la Thiérache d’Aumale
SOMMAIRE
10
2. Les modes opératoires de l’élaboration d’un PLUi : privilégier un processus adapté aux différentes spécificités du (des) territoire(s), pour favoriser un plus large partage et une inscription dans le temps du projet
61
2.1 2.2 2.3 2.4
62 64 66 72
Communauté de communes des Monts de Flandre – Plaine de la Lys Communauté de communes du canton de Prayssas Communauté urbaine du Grand Lyon Communauté urbaine de Bordeaux
3. L’intégration des politiques publiques dans le PLUi : un cadre privilégié de cohérence pour traiter à la bonne échelle des questions de mobilités, d’habitat et d’environnement, et de leur traduction sur le(s) territoire(s)
79
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
80 82 85 89 93
TROISIÈME PARTIE
Communauté urbaine de Marseille Communauté urbaine du Grand Toulouse Communauté d’agglomération du Grand Poitiers Communauté urbaine du Grand Lyon Communauté urbaine de Bordeaux
Conclusion
102
De l’élaboration à la mise en œuvre du PLUi : méthodes et outils
104
Introduction
106
1. La cible : un cap à fixer dès l’engagement de la démarche 1.1 Communauté urbaine du Grand Lyon 1.2 Communauté urbaine de Bordeaux 1.3 Communauté urbaine de Brest Métropole Océane
2. L’encadrement qualitatif du projet de territoire : une complémentarité à établir entre le règlement et les orientations d’aménagement pour promouvoir un encadrement autant qualitatif que juridique 2.1 Communauté urbaine du Grand Lyon 2.2 Communauté urbaine de Bordeaux 2.3 Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
3. La mise en œuvre : nécessité d’inventer un dispositif de valorisation, d’accompagnement et de suivi qui soit garant du sens du projet 3.1 Communauté urbaine de Bordeaux 3.2 Communauté urbaine du Grand Lyon 3.3 Communauté de communes Mont de Flandres – Plaine de Lys
Conclusion
107 108 113 117
121 122 127 129
133 134 137 141
143
Conclusion générale
145
Bibliographie
147
Table des matières
149
P
R
E
M
I
R
E
P
A
R
T
I
E
Analyse comparative de PLU intercommunaux… pour un premier tour d’horizon et de pratiques…
A N A LY S E C O M P A R A T I V E D E P L U I N T E R C O M M U N A U X … POUR UN PREMIER TOUR D’HORIZON ET DE PRATIQUES…
14
Introduction La loi « Solidarité et renouvellement urbain » (SRU) du 13 décembre 2000, fondatrice des schémas de cohérence territoriale (SCoT) et des PLU, traduisait la volonté de promouvoir un aménagement des aires urbaines plus cohérent, plus solidaire et plus soucieux du développement durable. La loi portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II », du 12 juillet 2010, complète ce dispositif législatif en renforçant la dimension environnementale et la mise en cohérence opérationnelle des SCoT et des PLU. Tout en modifiant la composition du PLU, la loi incite au « basculement » vers le PLUi, en estimant que l’échelon de l’intercommunalité est le plus pertinent pour traiter de l’urbanisme, même si l’élaboration d’un PLU communal reste toujours possible dans certains cas. Elle part de l’idée que les enjeux environnementaux, notamment, seront mieux appréhendés et traités à l’échelle intercommunale. L’acte de planifier devient plus intégré, plus prospectif, plus stratégique. Le document d’urbanisme – qu’il s’agisse d’un SCoT ou d’un PLU – constitue plus que jamais un cadre de cohérence et de référence pour le développement des territoires. Progressivement, ce cadre s’affine, s’affirme, s’intensifie, pour être envisagé à terme comme un véritable « creuset » de l’ensemble des politiques publiques. Dans ce contexte, le PLU – et plus particulièrement le PLU intercommunal – a un rôle majeur à jouer. À l’interface du projet de territoire et du projet urbain, il est aujourd’hui, et plus encore demain après l’entrée en vigueur des dispositions du « Grenelle », un cadre privilégié de gouvernance pour traiter à la bonne échelle des questions de planification, de mobilité, d’habitat, d’environnement, de biodiversité, d’énergie et de climat, de transports et déplacements… Le caractère éminemment
stratégique du PLUi lui confère donc une place de premier ordre en tant que levier d’organisation et de valorisation des territoires, que sa future vocation programmatique devrait durablement conforter. Pour autant, si la dimension vertueuse de « l’outil » PLUi est désormais avérée et reconnue, le chemin est encore long pour passer de l’exception au principe, car les PLU véritablement intégrés restent aujourd’hui peu nombreux. En effet, une enquête réalisée en 2010 par la DHUP (ministère de l’Ecologie) évalue à près de 200 le nombre d’EPCI compétents en matière de PLU, dont la moitié seulement a exercé réellement cette compétence. En outre, il est à noter que sur les seize communautés urbaines compétentes de plein droit pour l’élaboration d’un PLU intercommunal, seules six disposent aujourd’hui d’un PLU véritablement intercommunal. La complexité du processus, la difficulté de certaines communes à se dessaisir de l’une de leur principales prérogatives, la lourdeur de la gestion du document d’urbanisme et le risque contentieux accru expliquent en grande partie la lenteur de la mise en œuvre de l’exercice, et les freins soulevés en la matière par certains territoires. Pourtant, pour la plupart des EPCI, l’idée d’un PLU à grande échelle suscite un intérêt croissant, ce document d’urbanisme étant dès lors considéré comme un outil majeur de l’intégration communautaire face à l’enjeu de cohérence des politiques publiques dont il se doit d’être le garant. Dans ce contexte, afin de mieux appréhender la pluralité et la richesse des cas de figure, un recueil d’expériences et de pratiques des PLUi existants à ce jour a été engagé sous l’égide de la FNAU, rejoint dans cette démarche par le Certu et le ministère de l’Écologie.
1. Premiers éléments de cadrage juridique L’évolution du territoire et de la compétence PLU : l’inversion des principes La notion de PLU intercommunal (PLUi) fait référence à la fois à la personne publique compétente pour l’élaborer (une intercommunalité) et à son territoire d’application (plusieurs communes). Il est donc intéressant d’examiner la manière dont ces deux critères ont évolué dans le temps pour aboutir à la définition du PLUi au sens de la loi portant engagement national pour l’environnement (ENE) dite loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010.
1.1. Avec la LOF : des POS
par essence communaux Depuis la loi d’orientation foncière (LOF) du 30 décembre 1967, l’urbanisme français est focalisé sur un maillon principal : la commune. La compétence « urbanisme » appartenant aux communes, les documents d’urbanisme locaux – les plans d’occupation des sols (POS) – étaient ainsi réalisés à cette échelle. Et même si la loi SRU du 13 décembre 2000 a institué les PLU, les POS communaux demeurent nombreux aujourd’hui encore : on comptait 8 300 POS et 8 700 PLU à la date du 1er janvier 2010 (source : DHUP). Il n’est pas rare, dans des communes de taille modeste mais aussi dans des agglomérations importantes (par exemple Marseille, Strasbourg…) de trouver des POS, par essence communaux. On peut noter cependant que même si ces POS étaient naturellement élaborés à une échelle communale, quelques agglomérations, novatrices, avaient déjà, bien avant la loi SRU, souhaité mettre en place des POS à une échelle supracommunale. C’est le cas par exemple de l’agglomération de Lyon.
Mais ces cas de POS « intercommunaux » restaient marginaux ; le schéma « classique » étant des POS à l’échelle communale.
1.2. Avec la loi SRU : des PLU par
principe à l’échelle communale La loi SRU a modifié l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme en disposant que « les plans locaux d’urbanisme couvrent l’intégralité du territoire d’une ou de plusieurs communes à l’exception des parties de ces territoires qui sont couvertes par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ». Elle a donc reconnu la possibilité d’élaborer des PLU à l’échelle de plusieurs communes, qualifiés de PLUi. De plus, en fonction de la compétence « urbanisme » détenue par certains EPCI, de droit ou par transfert volontaire, de nouveaux « types » de PLU ont peu à peu vu le jour.
L’évolution du territoire et de la compétence PLU : l’inversion des principes La compétence PLU est souvent comprise dans une compétence plus générale d’aménagement de l’espace. Communautés urbaines (CU) : La compétence PLU et, plus largement, la compétence d’aménagement de l’espace, est une compétence obligatoire des communautés urbaines (article L.5215-20 CGCT). Communautés d’agglomération (CA) : La compétence aménagement de l’espace est une compétence de droit des communautés d’agglomération mais elle
A N A LY S E C O M P A R A T I V E D E P L U I N T E R C O M M U N A U X … POUR UN PREMIER TOUR D’HORIZON ET DE PRATIQUES…
15
A N A LY S E C O M P A R A T I V E D E P L U I N T E R C O M M U N A U X … POUR UN PREMIER TOUR D’HORIZON ET DE PRATIQUES…
16
ne comprend pas, cette fois, la compétence PLU (article L.5216-5 CGCT). La compétence PLU est uniquement une compétence facultative des communautés d’agglomération, elle nécessite donc un transfert de compétence. Communautés de communes (CC) : La compétence PLU est aussi une compétence facultative des communautés de communes. Il faut noter que la compétence PLU est distincte de la compétence d’instruction et de délivrance des autorisations d’occupation du sol (permis de construire, d’aménager, déclaration préalable…). Une enquête menée par l’AdCF, réalisée en 2007 et publiée en octobre 2008 sous l’intitulé « Les communautés et l’urbanisme1 » indique que la délégation du pouvoir de délivrance au président de la communauté reste extrêmement marginale (moins de cinq cas recensés). La métropole : Créée par la loi portant réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, la métropole, lorsqu’elle est instituée sur un territoire, exerce de plein droit la compétence en matière de PLU (L.5217-4 du CGCT). NB : le pôle métropolitain, lui aussi créé par la même réforme des collectivités territoriales, n’est pas un EPCI à proprement parler mais un établissement public constitué d’EPCI qui peuvent, sous réserve d’un intérêt métropolitain, transférer une compétence à ce dernier, parmi lesquelles la compétence PLU (article L.5731-1 du CGCT).
1 « Les communautés et l’urbanisme », étude AdCF, octobre 2008.
De par ces transferts de compétences, obligatoires ou volontaires, on a pu observer ces dernières années l’apparition de PLU de compétence communautaire mais élaborés à l’échelle de chaque commune. Il s’agit là d’une forme que l’on pourrait qualifier de « transitoire », qui constitue d’ores et déjà un premier pas vers le PLU intercommunal. On assiste donc, depuis la loi SRU, à une multiplicité de types de PLU, selon que la commune appartient à un EPCI ou pas d’une part, et selon la forme du document (périmètre, document unique ou juxtaposition de documents…) pour ceux qui appartiennent à un EPCI d’autre part. Un bref tableau récapitulatif permettra de présenter les différents cas de figure. La dernière ligne du tableau correspond au PLUi tel que défini par la loi ENE.
Commune n’appartenant pas à un EPCI et commune appartenant à un EPCI non compétent en matière de PLU
Compétence
Territoire
Type
communale
communal
PLU communal
intercommunale
communal
PLU de compétence intercommunale, à échelle communale
intercommunale
intercommunal
PLU intercommunal
Commune appartenant à un EPCI compétent
1.3. Avec la loi Grenelle II : renverse-
ment de principe et consécration des PLU intercommunaux La loi portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II », du 12 juillet 2010, privilégie l’échelle intercommunale du PLU. Ainsi l’article L.123-6 du Code de l’urbanisme dispose depuis le 13 janvier 2011 que : « Le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’établissement public de coopération intercommunale lorsqu’il est doté de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, en concertation avec les communes membres. Dans les autres cas, le plan local d’urbanisme est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune, le cas échéant en concertation avec l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre ». De plus et en application de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme : « Lorsqu’il est élaboré par un EPCI compétent, le PLU couvre l’intégralité de son territoire2. Lorsqu’il est élaboré par une commune non membre d’un EPCI compétent, le PLU couvre l’intégralité de son territoire ». Par conséquent, le PLUi est amené à devenir demain le principe général là où, aujourd’hui, il n’est qu’une exception. Pour faciliter cette transformation profonde du système de planification, la loi Grenelle II a prévu des mesures d’accompagnement.
En premier lieu, afin de donner plus de flexibilité, l’article L.123-1-1 dispose que le PLU intercommunal peut comporter des plans de secteurs couvrant, chacun, l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes membres de l’EPCI et précisant les orientations d’aménagement et de programmation, ainsi que le règlement spécifique à ce secteur. Ces plans de secteurs donnent ainsi la possibilité aux EPCI chargés de l’élaboration de leur PLUi de traiter certains secteurs à enjeux (bassins de vie, renouvellement urbain…) de manière plus fine et plus précise.
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En second lieu, des périodes transitoires sont « accordées » aux PLU pour intégrer la loi Grenelle II, et plus spécifiquement pour les EPCI compétents, pour l’élaboration de PLUi au sens de ladite loi. Sans rentrer dans le détail de ces dispositions transitoires prévues à l’article 19 V de la loi Grenelle II, la date du 1er janvier 2016 est imposée pour achever l’intégration des dispositions de cette loi Grenelle II dans les PLU. Ainsi, comme l’avait fait en son temps la loi SRU pour le passage des POS aux PLU, la loi « Grenelle II » a choisi de ne pas imposer la réalisation de PLU intercommunaux aux EPCI compétents mais plutôt de les y inciter en limitant dans le temps les évolutions possibles de leurs PLU, de leurs PLH et de leurs PDU. La transformation est donc amenée à être progressive. La définition du PLUi faite par la loi « Grenelle II » est, quant à elle, beaucoup plus restrictive, puisqu’il ne s’agit que des PLU des EPCI compétents réalisés sur l’intégralité de leur territoire (cf. Avant-propos).
La définition du PLU 2 intercommunal selon la loi Grenelle II est un PLU réalisé par un EPCI sur l’intégralité de son territoire.
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Présentation synthétique de la hiérarchie des normes
Compatibilité
Prise en compte
Documents et données de référence
SRCE, PCET, schéma stratégique de façade, schéma régional de développement de l'aquaculture Marine, programmes d'équipement (État, collectivités territoriales, établissements et services publics) chartes de développement d'un pays
DTADD, SRCAE, PRAD, SRADT, schéma départemental des carrières, schémas relatifs aux déchets, atlas des zones inondables, atlas régional et plans de paysages, schéma départemental des aires de nomade, PDH,...
Lois Montagne et Littoral
SDRIF, SAR, PADDUC, DTA chartes PNR et PN SDAGE, SAGE, PGRI , directive de protection et de mise en valeur des paysages
SCoT « intégrateur »
PLH, PDU PLU1
(1) Le PLU intercommunal tient lieu de PLH et de PDU
servitudes d'utilité publique (PPR,ZPPAUP...)
Source : DGALN
2. État des lieux des PLU intercommunaux en France avant la loi Grenelle II : de la juxtaposition à l’intégration 2.1. Approche qualitative Jusqu’à la publication de la loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010, une grande liberté était laissée par le législateur pour l’élaboration d’un PLUi. Elle permettait de choisir le périmètre (tout ou partie de celui de l’EPCI) et le niveau d’intégration (document unique, documents sectoriels, juxtaposition de documents). Cette liberté s’est traduite jusqu’à un passé très récent par une diversité de PLUi tant en termes de couverture de leur territoire que de composition.
2.1.1. Quelle couverture du territoire ? L’enquête DHUP (ministère de l’Ecologie), menée en 2010 auprès des vingt-huit directions régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (Dreal), a identifié quarante-neuf EPCI ayant élaboré un PLU couvrant la totalité de leur territoire. Les autres ont opté pour une couverture partielle de leur territoire. Même s’ils couvrent la totalité de leur territoire, les PLU concernés sont très diversement constitués.
2.1.2. Quelle structure ? Trois formes de PLUi, au sens d’avant la loi Grenelle II, ont été identifiées dans le cadre des analyses de la DHUP, du Certu et la FNAU : ‰ un PLUi couvrant la totalité du territoire et comprenant un PADD, un rapport de présentation et un règlement unique, c’est-à-dire un PLUi « intégré » ; ‰ une juxtaposition de PLU ou de POS, avec une assise communautaire à géométrie variable ;
‰ un PLUi à plusieurs vitesses combinant un ou des PLU « sectoriels », des POS/PLU, des cartes communales, voire le RNU sur certaines communes. La première forme de PLUi correspond à celle définie par la loi Grenelle II. L’enquête de la DHUP en a identifié environ 26 %. Cette typologie de structure a pour origine généralement une habitude de travail en commun ainsi qu’un fort volontarisme politique de la part de l’EPCI. À titre d’exemple, le PLUi de la communauté d’agglomération de Poitiers, couvrant douze communes, s’inscrit dans cette structure par la mise en place d’un rapport de présentation unique, d’un PADD communautaire très détaillé issu d’un SCoT et d’un règlement écrit commun très souple. Ce dernier comporte soixante-huit planches de zonage indépendantes des limites communales tout en privilégiant une logique de territoire ventilée en trois zones fondamentales : pôles de proximité, espaces mixtes équipés, secteurs résidentiels. Il s’agit ici de la gestion d’une pression foncière élevée, générée par un axe nord-sud qui traverse l’agglomération, d’enjeux paysagers forts et de la question d’implantation des commerces. Le PLUi de la communauté du Creusot-Montceau (dix-neuf communes) est dans le même type de configuration. La deuxième correspond à une juxtaposition de POS et/ou de PLU ; l’enquête DHUP les estime à environ 20 %. Ce sont des communautés dont les motivations relèvent soit de la mutualisation des moyens, soit de la possibilité d’échapper à la règle de la constructibilité limitée ou bien encore de la défense des intérêts locaux.
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Même si la maîtrise d’ouvrage est communautaire, dans les faits, celle-ci est en grande partie assurée par les communes elles-mêmes. Il s’agit pour ces EPCI de laisser une certaine marge de liberté aux communes. Le PLUi à plusieurs vitesses, la troisième forme, correspond à la coexistence de PLU « sectoriels » et de POS/PLU communaux. L’enquête DHUP comptabilise environ une douzaine d’EPCI ayant choisi l’élaboration de plusieurs PLUi couvrant des secteurs de leur intercommunalité. Il peut s’agir de la coexistence de quatre PLU à l’échelle de bassins de vie intracommunautaires et de deux PLU communaux au sein du périmètre de la communauté, comme le montre l’exemple de la communauté d’agglomération d’Angers Loire Métropole (vingt-neuf communes). L’objectif poursuivi par cette dernière, à titre illustratif, était d’éviter la mise en place d’un PLU par commune, qui s’inscrirait contre toute logique d’harmonisation, tout en évitant un PLUi couvrant tout le périmètre, qui alourdirait les procédures. Cette voie s’est imposée à l’EPCI comme le
meilleur moyen de faire cohabiter planification communautaire pour des secteurs ayant les mêmes problématiques (habitat, déplacements, activités…) et PLU communaux pour les communes venant d’entrer dans l’EPCI. Dans le cas de cette communauté d’agglomération, le rapport de présentation et le PADD sont composés d’une partie commune aux quatre PLU correspondant à l’échelle de l’agglomération et spécifique à chaque secteur. Le langage utilisé dans les règlements et zonages a été harmonisé. Pour chacun des secteurs, les documents graphiques sont déclinés par commune en plus de zooms sur les zones urbaines. Les deux PLU communaux sont issus de l’adhésion en 2005 de deux nouvelles communes ayant des documents antérieurs. Leur structure est celle d’un PLU « classique ». Dans le cas des communautés urbaines, le schéma illustre les différentes structures de PLUi (ci-dessous : graphique de l’AGAM relatif aux CU).
Classification des PLU des communautés urbaines
PLU communautaires
PLU communautaire engagé
Lille Métropole
Dunkerque Grand Littoral
Grand Lyon
Bordeaux
PLU communaux
Marseille Provence Métropole
PLU communaux mais envisage PLU communautaire
PLU communaux harmonisés + PADD communautaire
Nice Côte d’Azur Nantes Métropole Le Mans Métropole
Grand Toulouse Brest Métropole Océane
Grand Nancy
Strasbourg Cherbourg
Arras
Creusot Montceau
Alençon État au 1er janvier 2011 - Source : Agam
2.1.3. De la juxtaposition à l’intégration Un cadre juridique souple et peu restrictif a donc permis le développement d’expériences variées de PLUi en fonction de contextes historiques, politiques, géographiques, démographiques et urbanistiques très divers. Dans un contexte où le consensus communautaire est facilement atteint sur la définition du PADD non opposable et où l’emprise communale est prégnante lors de l’élaboration du plan de zonage, le PLU représente néanmoins pour ces communautés l’occasion d’élaborer un document leur permettant d’appréhender des échelles différentes, du quartier au groupe de communes en passant par la commune. La possibilité laissée aux EPCI d’adapter leur PLU aux besoins et réalités de leur territoire a conduit à une grande diversité des structures et des contenus.
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État des lieux en avril 2010 Nombre d’EPCI à compétence PLU dans chaque département
Nombre d’EPCI doté d’un seul PLUi
Nombre d’ECI exerçant réellement la compétence PLU
3. Constats et premiers « ingrédients » pour une intégration communautaire du PLU La mise en perspective de différents cas de figures a permis de dresser un premier bilan des PLU intercommunaux en France, avant l’entrée en vigueur de la loi Grenelle II, démontrant toute la diversité et la richesse de l’outil, et ce, quelles que soient les motivations ayant précédé à son élaboration, ses échelles de mise en œuvre, ou encore sa portée stratégique…
3.1. Une richesse d’expériences
en réponse à une pluralité de motivations Face à la complexité du changement d’échelle entre les PLU communaux et les PLUi, les motivations des intercommunalités sont diverses ; elles varient en fonction de la taille et de la nature des communautés, et par voie de conséquence des enjeux auxquels elles sont confrontées : réponse à des problématiques rurales, périurbaines ou au contraire urbaines complexes… Dans ce contexte, en faisant volontairement abstraction des motivations financières3 purement liées aux économies d’échelle, l’antériorité de la coopération intercommunale, la volonté de bâtir un projet de territoire partagé, la volonté de traduire spatialement un SCoT, ou plus simplement le choix d’un outil permettant de mieux gérer le développement spatial… constituent autant de motivations fortes pour la construction d’un PLUi.
3.1.1. Un développement progressif
d’une vision communautaire qui s’appuie sur une pratique de travail ancienne Qu’elle ait une origine institutionnelle (loi de 1966 relative aux communautés urbaines instituant le principe de
compétence obligatoire) ou qu’elle se fonde sur la volonté politique de « construire ensemble » un vrai projet de territoire, l’antériorité de la vision intercommunale a permis, pour certaines communautés (notamment urbaines, à l’instar de celles de Lyon, Bordeaux ou Creusot-Montceau par exemple), un développement progressif de la vision communautaire, partagée à la fois par les sphères politiques et techniques. Ainsi, généralement, sur la base d’une habitude de « travail en commun », les PLU intercommunaux les mieux intégrés s’appuient sur une tradition de coopération ancienne à cette échelle (communauté urbaine depuis 40 ans à Lyon par exemple), qui se décline ellemême en plusieurs politiques publiques assurant une cohérence de développement du territoire concerné : projet d’agglomération, plan de déplacements urbains (PDU), programme local de l’habitat (PLH)… Le PADD communautaire, ou son volet intercommunal, traduit bien souvent (sous la forme d’une synthèse stratégique) les grandes orientations de ces politiques publiques, qui constituent dès lors un véritable socle à partir duquel sont fixés des objectifs d’aménagement, à la manière de ce que propose le document cadre de cohérence à Bordeaux, la charte d’objectifs communautaire à Lyon transcrite dans le PADD ou le PLUi de la communauté urbaine du Creusot-Montceau.
3.1.2. Un véritable projet de territoire qui
se construit à l’échelle communautaire Plusieurs intercommunalités ont pris le parti de s’engager dans cette démarche pour bâtir un projet de territoire à même d’apporter une réponse collective et partagée à des
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« Le passage au PLU 3 n’est pas nécessairement long et coûteux. L’élaboration des PLU intercommunaux, par exemple, permet des économies d’échelle à tous niveaux, ce qui allège le coût général du processus et va dans le sens du développement de l’intercommunalité souhaité […]. Le coût de l’élaboration d’un PLU doit être rapporté aux avantages qu’en retire la commune. Il s’agit en effet d’un coût ponctuel qui sera en quelque sorte « rentabilisé » par les nouvelles possibilités de maîtrise de l’aménagement et de l’urbanisme que le PLU pourra offrir à la commune, même de petite taille ». Réponse ministérielle de Mme Jouanno, secrétaire d’État chargée de l’Ecologie, 23 septembre 2009.
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enjeux dépassant le seul cadre communal : maîtrise de l’urbanisation, développement économique, cohérence urbanisme/transports… Le dialogue, l’échange, la mutualisation des moyens sur un large territoire, la conduite de réflexions communes, constituent alors autant de leviers pour apporter des solutions concrètes aux problèmes rencontrés. Des enjeux qui trouvent leur ancrage dans la géographie des territoires… Pour les communautés de petite taille (petites intercommunalités périurbaines ou rurales), en dépit d’une persistance de la référence à l’échelon communal, le recours au PLUi peut constituer une bonne réponse aux enjeux « exogènes » de périurbanisation ou de rurbanisation auxquelles elles sont confrontées, en périphérie de grandes agglomérations.
4 « Le SCoT est un document qui réunit plusieurs intercommunalités. Il a été créé pour cela : il est à l’échelle du grand bassin de vie. Il réunit 60, 70, 80, 100 communes pour organiser non pas la vie du territoire, c’est le rôle du PLU, mais pour établir, sur un grand bassin de vie, un document qui soit d’orientation et non de prescription. La traduction de ce document d’orientation se fait au niveau de l’intercommunalité, dans le document prescriptif qu’est le PLU. » Propos de B. Apparu, secrétaire d’État, Assemblée nationale, 2e séance du 5 mai 2010.
Pour les agglomérations de taille intermédiaire, le passage d’une juxtaposition de PLU communaux en PLUi peut faciliter la recherche d’un développement cohérent et donc plus harmonieux de l’espace urbain. Généralement appuyé sur des réflexions thématiques (paysage, déplacements, habitat, économie…) qui s’étoffent avec l’affirmation des compétences de l’EPCI, ce franchissement de cap engendre bien souvent un « saut qualitatif » pour le développement du territoire concerné, comme l’a montré l’expérience de la communauté d’agglomération du Grand Rodez. Pour les communautés très urbaines, la nécessaire gestion partagée de problématiques complexes entre centre et périphérie (s’appuyant tout autant sur une imbrication des tissus et des fonctions urbaines que sur une logique de polarisation croisée) génère plus naturellement le recours à un outil de planification à grande échelle, pouvant s’affranchir des limites communales. Les exemples des communautés urbaines de Lyon et Bordeaux sont à ce titre significatifs.
… ou font appel à des motivations plus spécifiques Au-delà de cette approche géographique et urbaine, d’autres motivations, d’ordre historiques ou économiques par exemple, peuvent jouer un rôle véritablement moteur dans la construction d’une vision communautaire, et par-delà constituer le socle d’un PLUi. Tel est le cas de la communauté urbaine du Creusot-Montceau, pour laquelle la situation de reconversion économique a nécessité le partage d’une vision stratégique commune destinée à surmonter la crise, dont s’est ensuite nourri le PLU communautaire.
3.1.3. Le PLUi : un outil de construction
et de mise en œuvre du SCoT La construction d’un projet commun peut également être pensée sous l’angle de la traduction du SCoT sur le territoire4, motivant certains EPCI à se doter d’un PLU intercommunal. Les exemples de la communauté urbaine de Cherbourg ou de l’agglomération de SaintOmer en constituent de bons témoignages. La communauté urbaine de Cherbourg a ainsi prescrit en 2003 la révision de ses POS communaux, avec le souci, parmi les objectifs principaux, de mettre en compatibilité les documents d’urbanisme avec le nouveau schéma directeur de la région de Cherbourg. De même, la décision de la communauté de communes du Pays de Lapalisse d’élaborer un PLUi s’inscrit également dans la continuité de la mise en place d’un SCoT. Celui-ci avait pour but de se soustraire à la règle de la constructibilité limitée.
Flash Grenelle : En vertu de l’article L122-2 du Code de l’urbanisme, dans les communes qui ne sont pas couvertes par un SCoT applicable, le PLU ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser ou une zone naturelle. Jusqu'au 31 décembre 2012, ceci s'applique dans les communes situées à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer ou à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants. Mais la loi Grenelle 2 a mis en place un échéancier pour inciter progressivement, par le biais de cette règle dite de constructibilité limitée, à la mise en place de SCoT. Ainsi le chiffre de 50 000 habitants passera à 15 000 habitants à compter du 1er janvier 2013. Puis, à compter du 1er janvier 2017, cette règle s’appliquera à toutes les communes.
Dans ce contexte, le PLUi permet une application concrète des dispositions du SCoT (PADD et document d’orientations générales, DOG,), traduisant de manière
Extrait du PADD SCot Nantes - Saint-Nazaire
fine sur le territoire (à la parcelle) les grands objectifs et orientations du document d’urbanisme. Le SCoT apporte dans ce cadre l’impulsion nécessaire au basculement vers un PLU intercommunal ou peut jouer le rôle de « facilitateur » de la démarche. L’articulation entre le SCoT et le PLUi peut s’opérer par le biais de maillons intermédiaires entre les deux documents, à l’image par exemple du schéma de secteur, mis en œuvre sur le territoire de la communauté d’agglomération de la région nazairienne et de l’estuaire (Carene, Saint-Nazaire). Les schémas de secteur viennent ici préciser et compléter sous l’angle thématique (cinq grands défis à relever) les orientations du SCoT, sur un territoire plus restreint. Ce maillon intermédiaire, bien qu’il n’ait pas été pensé à son origine comme pouvant être décliné en PLUi, s’avère toutefois être une réelle opportunité : la préfiguration d’un PADD communautaire.
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Extrait du PADD SCot Nantes - Saint-Nazaire
Flash Grenelle : La loi Grenelle 2 a maintenu la possibilité, prévue à l’article L 122-1-14 du Code de l’urbanisme, de compléter l’exécution des SCoT par la mise en place de schémas de secteurs qui en détaillent et en précisent le contenu. Mais que ce soit des schémas de secteurs à valeur règlementaire au sens de cet article ou uniquement des documents de travail, l’échelle des secteurs est donc bien essentielle dans la mise en œuvre des SCoT et dans le passage SCoT-PLU.
À Nantes Métropole, la révision des vingt-quatre PLU communaux par la communauté urbaine s’est faite en parallèle de l’élaboration du SCoT de Nantes – SaintNazaire, traduisant ainsi ses objectifs dans un PADD intercommunal et un volet réglementaire également communautaire (harmonisation des zonages, des règles
de densité, des orientations d’aménagement, etc.), déclinés ensuite par commune. L’une des questions auxquelles sont confrontés les EPCI est le passage du SCoT à l’outil plus opérationnel et réglementaire que représente le PLUi. La communauté de communes du Pays de Lapalisse a ainsi rencontré une certaine difficulté à utiliser son PADD trop général pour nourrir un réel projet d’aménagement transposable dans le PLUi. L’agglomération du Grand Rodez dont le SCoT a été approuvé en 2002 a également connu un passage délicat lors de l’élaboration de son PLUi. En effet, certaines lignes directrices du SCoT ne prenaient pas en compte la complexité de sujets auxquels la réalisation du PLUi a dû faire face. À titre d’exemple, la question commerciale, insuffisamment encadrée par le SCoT,
a nécessité une réflexion plus poussée afin d’être prise en compte et traduite dans le PLUi. À noter le cas un peu particulier du territoire de la communauté de communes du Haut Allier, à Langogne (Lozère), où un PLU intercommunal « valant SCoT » couvrant l’ensemble du périmètre de la communauté est en cours d’élaboration. Ce territoire rural est toutefois confronté à une application croisée (superposition) des lois « Montagne » et « Littoral », qui vient complexifier la démarche d’élaboration d’un outil de planification et d’aménagement pertinent.
Flash Grenelle II : Article L.123-1-7 : « Quand le PLU est élaboré par un EPCI et n’est pas situé dans le périmètre d’un SCoT, il peut, après accord du préfet, comprendre celles des dispositions d’urbanisme qui ressortissent à la seule compétence des SCoT. L’accord du préfet porte sur le fait que le périmètre du PLU permet d’atteindre les objectifs visés au premier alinéa du IV de l’article L.122-3. Le PLU a alors les effets du SCoT. »
Au-delà de l’économie d’échelle que peut représenter la mise en commun des moyens affectés à l’élaboration du document d’urbanisme (motivation importante pour des communautés de communes de taille modeste), le passage en PLUi, et de manière plus générale l’élaboration d’un document d’urbanisme local, permet aussi de sortir du champ de la règle de constructibilité limitée, telle qu’édictée par le Code de l’urbanisme dans son article L.111-1-2. Dans la majorité des cas, cette première motivation est ensuite relayée par une volonté de construire un véritable projet de territoire intercommunal. Le PLUi constitue en outre un vecteur privilégié pour un partage, une vision commune des enjeux marquant le territoire. En effet, il peut faciliter progressivement, au travers de la construction d’un dialogue puis d’un langage commun, une acculturation collective autour des problématiques de planification (maîtrise de l’étalement urbain, mixité urbaine et sociale, protection des espaces naturels et agricoles…).
3.2. Un projet collectif à décliner aux Cette étape de construction d’une culture partagée passe au préalable par une prise de conscience collective de l’identité qui fonde le territoire. Elle implique également la prise en compte de ses dynamiques de fonctionnement et d’évolution : lien entre bassin d’emploi et habitat, mobilité urbaine, cohésion sociale… Celle-ci plaide pour une itération entre SCoT et PLUi pour la construction du projet.
3.1.4. Un outil du développement du territoire Pour de nombreuses collectivités non dotées d’un document d’urbanisme (POS, PLU ou carte communale), essentiellement rurales, le choix d’élaboration d’un PLU intercommunal représente une opportunité de poser les premières bases d’une planification transcendant les seules limites communales.
différentes échelles de territoire 3.2.1. L’expression d’une vision communautaire
homogène… Quelle que soit la taille du territoire, l’harmonisation des pratiques au sein d’un seul et même espace marque la volonté politique de garantir la cohérence du territoire. La dimension communautaire s’exprime ainsi à la bonne échelle en matière de pertinence de la vision stratégique. L’élaboration d’un PLUi est un temps privilégié pour construire un projet d’aménagement et de développement durable du territoire intercommunal sur la base d’un diagnostic partagé, notamment en matière d’habitat, de transports et déplacements, de biodiversité, d’énergie et de climat.
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Certains PLUi sont à ce niveau emblématiques, comme le PLU communautaire du Grand Lyon, qui couvre cinquante-huit communes et regroupe près de 1,3 million d’habitants ou celui de la communauté urbaine de Bordeaux qui concerne pour sa part vingt-sept communes et 660 000 habitants… De manière plus marginale, quelques EPCI sont encore marqués par une cohabitation entre PLUi et PLU communaux, soit en raison de contraintes naturelles spécifiques qui justifient cette stratification (communauté de communes de la Plaine de la Sauer et du Seltzbach par exemple), soit en raison du rattachement tardif de nouvelles communes à l’EPCI et qui attendent une révision du PLUi pour intégrer la dimension communautaire. Tel est le cas de l’agglomération angevine qui, lors de la prescription des PLU en 2001, avait fait le choix d’affirmer clairement l’approche communautaire avec la prescription de quatre PLU d’échelle intercommunale. Par la suite, deux PLU d’échelle communale ont été intégrés en raison de l’adhésion de deux nouvelles communes à la communauté d’agglomération. Cette situation devrait s’harmoniser dans le cadre de l’élaboration d’un PLU intercommunal unique (prescrit par délibération le 10 novembre 2010) sur l’intégralité du territoire. La communauté urbaine d’Alençon (CUA) connaît également une situation similaire. Pour autant, les PLU intercommunaux les mieux intégrés, c’est-à-dire traduisant la vision communautaire la plus aboutie, restent les PLUi axés sur un document d’urbanisme unique, applicable sur l’ensemble du territoire de la communauté.
3.2.2. … mais à décliner à différentes échelles
pour en faciliter l’ancrage territorial Une bonne adéquation à trouver entre le global et le local Comme le soulignent la plupart des acteurs rencontrés, de la phase de définition des enjeux et de construction du projet jusqu’à l’étape de mise en œuvre du PLUi, l’implication de plusieurs niveaux de territoire dans la démarche constitue bien souvent la garantie d’une intégration réussie du PLU intercommunal. Elle permet en effet l’appropriation du document d’urbanisme par le plus grand nombre, en facilitant la mise en perspective des grandes problématiques soulevées par la démarche et les réalités physiques ou fonctionnelles du territoire. L’affirmation d’une vision stratégique globale ne doit pas s’effectuer au détriment de l’identité et des spécificités locales. L’acceptation du projet collectif nécessite de trouver l’échelle la plus cohérente pour promouvoir un processus de co-construction puis de territorialisation de la démarche. L’échelle sectorielle : un gage d’appropriation et de traduction du PLU sur le territoire Si un PLUi unique couvrant l’ensemble du périmètre de l’EPCI constitue un gage d’intégration du document d’urbanisme, un niveau de lecture intermédiaire peut permettre de spatialiser la vision stratégique, conférant au PLU une assise territoriale et une dimension plus opérationnelle, en ayant une dimension infracommunautaire : - soit sur le plan sectoriel, en proposant un « découpage » qui prend appui sur la géographie, l’histoire ou le fonctionnement du territoire (secteurs, pôles territoriaux ou de proximité…) ; - soit dans un souci d’opérationnalité du PLU (schémas de secteurs, de référence…) ;
- soit à un niveau plus thématique (autour de sujets intéressant tel ou tel aspect du développement de la communauté). Au-delà du découpage particulier caractérisant la métropole angevine, (quatre PLU communautaires + deux PLU communaux), plusieurs grandes agglomérations ont expérimenté avec succès des déclinaisons spatiales ou thématiques, qui ont constitué autant de leviers leur permettant de trouver la bonne échelle de territorialisation de leur PLU intercommunal : - Plusieurs agglomérations (dont celle de Bordeaux par exemple) parlent ainsi de secteurs dont la cohérence est géographique, socio-économique ou historique, et qui constituaient d’ores et déjà des territoires d’application des politiques publiques, avant le PLU ; - le Grand Lyon a connu des découpages en secteurs, qui ont disparu ensuite (mais dont l’esprit n’a pas été abandonné). La communauté urbaine a développé depuis une autre forme de coopération intercommunale infracommunautaire, au travers des « conférences locales des maires », associant les élus des territoires concernés autour de questions thématiques ; espaces de discussion intercommunaux, elles complètent le dispositif de gouvernance ; - l’agglomération nantaise est découpée en six pôles de proximité, qui, au-delà de leur rôle en termes d’application de la politique communautaire, se voient confier certaines modifications et révisions simplifiées de portée locale apportées au PLU (les procédures de portée communautaire étant confiées au siège) ; - à Saint-Nazaire (Carene), des schémas de secteurs, pilotés par les intercommunalités constitutives de l’EPCI, ont été réalisés à l’interface du SCoT et du PLU, dans l’objectif d’articuler les deux démarches ; - à Brest, les grands enjeux communautaires et leur déclinaison en termes de territoires opérationnels ont été appréhendés par des schémas de référence, sur la base d’ensembles géographiques cohérents.
Communauté urbaine de Bordeaux
Le découpage sectoriel, au-delà de son rôle de territorialisation des objectifs communautaires, est également utile au niveau des actions d’accompagnement de la mise en œuvre du PLU. Les agglomérations les plus avancées dans ce domaine (Bordeaux, Lyon, Nantes…) ont ainsi identifié des référents territoriaux intervenant dans le cadre de ce découpage sectoriel. Il s’agit généralement de binômes ou de trinômes, composés de personnels de la communauté urbaine et de l’agence d’urbanisme ; pour Nantes Métropole de personnels du siège et des pôles de proximité. Le maintien, dans certains cas, d’une lecture communale Certains EPCI ont pris le parti de maintenir une déclinaison du PLUi (PADD, orientations d’aménagement, et/ou règlement) à l’échelon communal, dans le souci d’une meilleure lecture – et donc appropriation – locale de leur document d’urbanisme.
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Cette souplesse (même si elle reste « encadrée ») en termes de vision communale de la planification peut se justifier par la finalité même d’un PLU, dont l’objectif est bien de fixer les règles d’utilisation des sols à l’échelle de la parcelle, touchant ainsi aux préoccupations quotidiennes des habitants, et par voie de conséquence à celles de leurs élus locaux. Le PLU communautaire de Lyon, par exemple, alors même qu’il repose sur un travail conséquent d’harmonisation de la démarche à l’échelle de l’ensemble du périmètre, décline aussi le projet global en cahiers communaux. Pour autant, si la territorialisation du projet peut passer par certaines déclinaisons locales, une attention particulière doit être portée au maintien de la dimension intercommunale du PLU, qui doit, dans ses fondements, traduire une vision communautaire et non locale.
au travers de son PADD, offre un cadre de cohérence majeur de l’action politique sur le territoire. Pour la communauté urbaine de Lyon, le PADD s’apparente à une charte d’objectifs partagée à l’échelle de l’agglomération, et structurée autour de trois grandes orientations : - développer la ville dans le respect de son environnement naturel : une agglomération qui respecte les équilibres entre les espaces naturels et urbains, préserve les ressources et tient compte des risques naturels ; - renforcer la cohésion et la mixité sociale : une agglomération attractive et économe de son espace qui répond aux besoins de tous ses habitants et organise un cadre de vie de qualité ; - favoriser le développement des activités économiques : une agglomération européenne dynamique qui développe son économie en synergie avec l’urbanisation.
3.3. Une architecture particulière :
entre intégration intercommunale et ancrage territorial
Flash Grenelle : Si le PLUi, tel que défini par la loi Grenelle 2 doit comporter un PADD unique, il peut, selon l’article L 123-1-1-1 du Code de l’urbanisme, comporter des plans de secteur qui couvrent chacun l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes et qui précisent les OAP ainsi que le règlement spécifiques à ce secteur.
3.3.1. Le PADD, un document cadre pour porter
la vision communautaire… Le PADD, en traduisant le projet collectif, constitue le socle de la vision communautaire. À l’interface des grandes politiques publiques (PLH, PDU…), des exercices de planification à grande échelle (SCoT), des approches sectorielles et des projets urbains, le PLU intercommunal,
Pour la communauté urbaine de Bordeaux, les objectifs du PADD sont orientés sur la qualité urbaine, la maîtrise de la mobilité, la promotion d’une ville plus verte et plus viable, le renforcement du rayonnement économique et la ville de proximité. Pour autant, aucune disposition législative ne définit précisément le contenu de ce document, renvoyant cette démarche au régime général des PLU (article L.123-1 du Code de l’urbanisme). Dans ce contexte, la portée stratégique du PADD de PLUi n’a pas échappé aux EPCI, qui ont conféré à leur projet une assise communautaire importante, avec plusieurs niveaux de « curseur » en termes d’intégration. Plusieurs cas de figure peuvent ainsi être rencontrés, le projet politique des communautés concernées trouvant une traduction à différentes échelles : • Un PADD communautaire et des déclinaisons sectorielles, pouvant revêtir différentes formes : - des secteurs de cohérence géographique, qui se déclinent dans le PADD en un volet intercommunal et
des volets infra-communautaires correspondant à des territoires de mise en œuvre des politiques publiques ; - des territoires opérationnels, qui sont traduits dans des orientations d’aménagement, venant compléter le volet communautaire du PADD. Au-delà des exemples bordelais et lyonnais, très riches en la matière, la communauté urbaine de Cherbourg a ainsi mené une réflexion approfondie sur ce sujet : quatre grands corps d’orientations venant s’adosser au projet communautaire (comme ici la thématique de protection des espaces naturels et la lutte contre les nuisances), développé par le PADD. - une partie communautaire et des déclinaisons communales : dans le PLU de la communauté de communes du secteur d’Illfurth par exemple, le PADD comporte les deux dimensions dans le même document. Pour le PLU de la communauté d’agglomération de Poitiers (CAP), les déclinaisons par commune apparaissent dans les orientations d’aménagement. PADD du PLU de la communauté urbaine de Cherbourg
Dans le premier exemple, la communauté de communes du secteur d’Illfurth a choisi de présenter des orientations générales qui s’appliquent à la fois à la communauté et à ses dix communes. Le PADD explicite les objectifs communautaires dans un tableau avant de procéder aux déclinaisons par commune. Il permet ainsi de gérer l’urbanisation de chacune des dix communes tout en cernant les enjeux environnementaux. Au Grand Lyon, un important travail d’harmonisation a été mené à ce niveau lors de l’élaboration du PLUi, notamment dans le cadre des cahiers communaux. À Nantes Métropole, un PADD communautaire a été adopté, puis décliné par secteurs géographiques et par commune. Chaque PADD communal comporte donc un volet intercommunal, soit thématique, soit géographique, puis un volet communal qui s’inscrit dans ce cadre communautaire.
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• La juxtaposition de quatre PADD communautaires, au niveau d’Angers Loire Métropole, s’articulant entre eux par une vision stratégique commune (volet intégré dans chaque PADD), axée sur une synthèse des politiques publiques. Le PADD (tout comme le rapport de présentation) est composé d’une partie commune aux quatre PLU correspondant à l’échelle de l’agglomération, et d’une partie spécifique à chaque territoire de PLU.
3.3.2. Les orientations d’aménagement pour
faciliter les déclinaisons sectorielles et thématiques Des « outils » souples, mais qui s’imposent aux autorisations de construire Dans la plupart des PLU intercommunaux, les orientations d’aménagement viennent préciser et enrichir le projet global, donnant ainsi « à voir » sur le territoire la traduction des grands principes développés par le PADD. Elles permettent de faire le lien entre les objectifs et les outils, entre la volonté politique et son dessin sur le territoire. Comme pour le PADD d’ailleurs, les orientations d’aménagement (OA) sont soumises aux dispositions générales des PLU telles que définies dans le Code de l’urbanisme. La rédaction de l’ancien article L.123.1 est à ce niveau assez claire, car elle stipule que les OA peuvent concerner des « quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager », pouvant ainsi prévoir des « actions et opérations d’aménagement à mettre en œuvre, notamment pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de ville et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ». Ce faisant, elles peuvent prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics.
Les orientations d’aménagement ont un impact sur la gestion du droit des sols. Elles sont opposables aux travaux et/ou opérations, selon un principe de compatibilité. Elles permettent ainsi aux communautés de disposer d’un véritable levier de mise en œuvre de leurs objectifs de planification. Dans ce contexte, les orientations d’aménagement peuvent donc prendre différentes formes et différentes « focales », en fonction de leur objectif : affiner certaines thématiques, proposer des déclinaisons communales du PADD, définir des territoires homogènes de mise en œuvre des orientations générales, cibler des secteurs (sur plusieurs communes ou à l’échelle de quartiers) opérationnels… Entre adaptabilité et contrainte, les orientations d’aménagement constituent des outils essentiels pour organiser et encadrer l’aménagement de territoires infracommunautaires Les communautés urbaines les plus structurées (notamment autour d’une pratique ancienne et active de l’intercommunalité) ont à ce niveau expérimenté avec succès des dispositifs assez aboutis, leur permettant, tout en restant ancrées sur un niveau poussé d’intégration du PLU, de traduire leur projet communautaire à l’échelon local, au travers des orientations d’aménagement. Entre les nécessaires contraintes résultant de l’encadrement juridique et la souplesse requise au regard de l’évolutivité des projets, cette démarche permet, dans une logique pré-opérationnelle, d’organiser et d’encadrer l’aménagement de territoires infracommunautaires, qu’il s’agisse de secteurs touchant plusieurs communes ou plus simplement de quartiers ou secteurs à développer ou à valoriser. À Bordeaux, le PLUi a été pensé comme un outil de programmation opérationnelle, un « plan régulateur »
articulé autour de trois axes marquants de la politique communautaire (la ville actuelle et la ville en projet, les sites de projets par secteurs, la ville composée), euxmêmes déclinés en orientations d’aménagement ciblant 150 sites de projets, 120 sites d’extension urbaine, 80 zones naturelles. Dans le PLUi du Grand Lyon, les orientations d’aménagement sont soit « monosites » pour encadrer l’aménagement d’un territoire précis avec plus ou moins de prescriptions, et/ou « génériques », pour s’appliquer de manière transversale à un territoire plus large. Pour autant, elles ont une vocation de programmation des actions moins prononcée qu’au niveau du PLU de Bordeaux, où le « plan régulateur » constitue un véritable levier de mise en œuvre des projets dans l’espace et dans le temps. Pour la communauté urbaine de Cherbourg, les orientations d’aménagement sont thématiques et permettent la territorialisation, par secteurs ou communes, des grands champs d’action de la communauté : le renouvellement urbain, le développement de l’habitat (secteurs, objectifs de production, procédure…), le développement économique, le tourisme… Plus globalement, pour de nombreux EPCI, la création d’orientations d’aménagement constitue le moyen le plus simple d’encadrer les territoires de développement privilégiés par les PLU, en posant notamment les principes d’aménagement des zones à urbaniser (AU) du PLU. Le PLUi de la communauté de communes du secteur d’Illfurth, ou de la communauté urbaine du Creusot-Montceau, et les PLU de Nantes Métropole par exemple, traduisent dans les orientations d’aménagement, les principes d’aménagement de leurs zones d’urbanisation future. Très peu de collectivités ont entrepris de réaliser des orientations d’aménagement s’affranchissant des limites communales à l’instar de Bordeaux ou Cherbourg…
Flash Grenelle : Avec la mise en œuvre du « Grenelle II », les orientations d’aménagement voient leur rôle et leur fonction très nettement renforcés. La loi confère une dimension programmatique au PLU avec la création d’orientations d’aménagement et de programmation qui deviennent obligatoires et prescriptives, en tenant lieu de PLH et de PDU. Cf. chapitre 3.
3.3.3. Une harmonisation du corpus réglementaire
pour renforcer le niveau d’intégration du PLUi Si de nombreux PLUi ont été construits dans une dynamique d’intégration forte, par une harmonisation des logiques de projet, il faut également noter l’effort accompli en faveur d’une homogénéisation des autres pièces constitutives du PLU, notamment le règlement écrit et graphique, appelé communément zonage. Pourtant, des situations très disparates caractérisent les EPCI en terme d’harmonisation du corpus réglementaire, même si la recherche d’une cohérence d’ensemble paraît plus pratiquée en terme de règlement écrit que de documents graphiques (plans de zonage) : - ainsi, en terme de règlement écrit, l’élaboration d’un corps de règles uniques, assorti de mesures adaptées aux spécificités de certains secteurs, semble assez systématiquement recherchée ; - en matière de règlement graphique, l’homogénéisation est plus rare. La dimension communale de traduction du zonage, à mettre en perspective avec la gestion du droit des sols, demeure le principe le plus répandu. L’harmonisation des documents graphiques est encore une exception, mais certains EPCI ont fait preuve d’un fort volontarisme dans ce domaine Dans de nombreux cas, notamment à l’échelle des communautés de communes, le cap de l’homogénéisation des plans de zonage n’a pas été franchi par les EPCI,
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en raison de la volonté des communes membres de maîtriser l’affectation des sols. Ainsi, les communautés de communes du Pays de Lapalisse, ou celle de la communauté de communes du secteur d’Illfurth, ont un PLUi dont la traduction graphique reste communale. Certaines intercommunalités ont engagé un premier travail d’harmonisation, axé sur la recherche de cohérences sur des éléments graphiques, tels que les emplacements réservés ou les servitudes d’utilité publique. L’agglomération d’Angers a ainsi effectué un travail d’harmonisation sur les emplacements réservés. D’autres (Grand Rodez par exemple) sont allés plus loin en identifiant, autour du plan de zonage communal « à la parcelle », un zonage en filigrane sur les territoires limitrophes et en rédigeant un règlement et un corps de règle uniques pour toutes les communes de l’agglomération, premiers pas vers une vision d’ensemble… Les plans de zonage sont réalisés à l’échelle communale avec une prise en compte des zonages des communes limitrophes. Il s’agit d’un premier pas d’une approche supra communale d’un règlement graphique. Toutefois, plusieurs autres territoires, au titre d’une tradition intercommunale forte, ou d’une volonté politique affirmée, proposent dans leur PLU une unicité bien plus aboutie de leur document graphique, qui va généralement de pair avec un règlement lui aussi unique. • Les agglomérations de Lyon, Bordeaux et Nantes, sur la base d’un travail morphologique approfondi, ont réussi à produire un plan de zonage harmonisé. Les limites communales ont d’ailleurs disparu dans le règlement graphique à Bordeaux. L’agglomération de Verdun a elle aussi effectué un travail d’uniformisation de son document graphique, en y supprimant les limites communales.
Plan d’assemblage du PLU de la communauté d’agglomération du Grand Poitiers (1er avril 2011)
© TNT Grand Poitiers 2010
• La communauté d’agglomération de Poitiers a adapté son plan de zonage à un découpage fonctionnel du territoire, renvoyant à une logique de polarités urbaines (trois niveaux de zones étant distingués : les pôles de proximité ; les espaces mixtes ; les espaces résidentiels éloignés des pôles de proximité). Les pôles de proximité, concentrant les services et les commerces, sont des lieux d’attraction pour la population résidant à courte distance et reliés entre eux par des transports collectifs. Les espaces mixtes équipés sont proches des pôles et bien reliés à ceuxci. Les services résidentiels sont éloignés des pôles de proximité et peu équipés en services et commerces. Le plan de zonage, document unique où les limites communales ont été gommées, divisé en 57 planches (nombre augmenté à 68 planches dans le PLUi approuvé le 1er avril 2011) qui recouvrent l’ensemble du périmètre de la communauté indépendamment de toutes frontières communales.
Les règlements écrits sont plus homogènes, même si des particularités subsistent Préalablement à l’écriture réglementaire, les agglomérations de Bordeaux, Lyon et Nantes ont conduit un travail morphologique poussé, ayant permis de dépasser la dimension communale, pour définir plutôt sur des entités homogènes (secteurs, quartiers, îlots) et travailler sur des règles adaptées. À Bordeaux par exemple, sur la base de l’identification d’une douzaine de classes morphologiques et typologiques, des objectifs qualitatifs d’évolution ont été développés et des secteurs de projets définis ; sur ces secteurs, des objectifs de production de logements et d’accueil d’activités ont en outre été proposés. En conséquence, dans la plupart des cas, le PLU s’articule autour d’un corps de règles (écrites et graphiques) harmonisé à l’échelle de l’ensemble de l’espace communautaire, laissant seulement subsister quelques particularités liées aux spécificités du territoire (complexité du tissu urbain des villes-centre, question particulière des risques…) ; l’harmonisation du règlement écrit étant un exercice plus facile que celui portant sur le zonage, ce qui explique ces spécificités. Pourtant, certaines formes d’uniformisation sont moins abouties, même si elles marquent le souhait des EPCI concernés d’avancer progressivement vers une harmonisation « à grande échelle ». Dans le cas particulier de la communauté d’agglomération d’Angers Loire Métropole, la juxtaposition de six règlements distincts (quatre PLUi + deux PLU communaux) a trouvé une première étape d’homogénéisation au travers d’une nomenclature commune au niveau des différentes zones, et de dispositions réglementaires communes ; mais des spécificités communales subsistent notamment lors de la transcription des PAZ (Plan d’Aménagement de Zone) des anciennes ZAC dans le PLUi.
La communauté urbaine d’Alençon (CUA) laisse pour sa part coexister l’ensemble des règlements communaux (dix-neuf POS/PLU au total), qui couvrent son territoire. Cette situation est le fruit de l’histoire de la CUA, qui a élaboré des PLU pour les dernières communes qui sont entrées dans la communauté urbaine et qui n’en disposaient pas. Chaque commune dispose d’un document d’urbanisme, la cohérence ou l’harmonisation étant assurée par la CUA qui détient la compétence et recherche une harmonisation des règles d’urbanisme tout en garantissant la spécificité des communes. L’élaboration en cours du SCoT à l’échelle communautaire permettant d’appréhender les différentes thématiques à l’échelle communautaire et de définir un projet commun, représente aussi un préalable à l’élaboration de PLU pour ce territoire. Aujourd’hui, la CUA s’engage dans une réflexion préalable à l’élaboration d’un PLU intercommunal qui couvrira l’ensemble de son territoire. À l’échelle de l’ensemble des PLU observés, une constante peut toutefois être dégagée concernant les logiques d’harmonisation. L’uniformisation des zones agricoles et naturelles pose généralement peu de problèmes, car répondant à un enjeu de protection de ces espaces naturels ou ayant une vocation économique. La question des zones urbaine (U) et à urbaniser (AU) est en revanche plus délicate à traiter. Ces zones concernent des secteurs de développement urbains vis-à-vis desquels les prérogatives communales sont les plus difficiles à abandonner, et donc à harmoniser. Dans ce contexte, la mise en œuvre de la loi ENE, qui incite à la réalisation d’un document unique sur le périmètre de l’EPCI concerné par le PLUi, devrait faciliter l’harmonisation des corpus réglementaires.
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3.3.4. Un développement de « passerelles
qualitatives » entre le règlement et la gestion du droit des sols Dans l’esprit et la continuité de démarche des orientations d’aménagement, qui, à travers une traduction souple du projet, favorisent la mise en place de cadres de négociation entre collectivités, aménageurs et concepteurs, plusieurs intercommunalités ont créé des dispositifs spécifiques, véritables « passerelles » qualitatives entre le règlement du PLU et la gestion du droit des sols. Ces approches, très intégrées, trouvent des déclinaisons très marquées dans les grandes communautés urbaines, à l’instar de Lyon ou Bordeaux. Elles peuvent prendre plusieurs formes. La mise en œuvre d’une réelle démarche d’expertise de la traduction qualitative de la règle d’urbanisme au travers des projets en découlant.
Dans cette même logique, une véritable « mise en scène » du projet est bien souvent nécessaire pour garantir la qualité et la diversité urbaine Dans de nombreux cas, des chartes ou des référentiels de qualité urbaine viennent compléter le PLU et accompagner sa mise en œuvre. Ainsi, en 2004, la ville de Lyon a proposé aux maîtres d’œuvre de débattre de l’élaboration d’une charte de la qualité architecturale et urbaine, l’objectif étant d’exprimer l’ambition des professionnels publics et privés d’améliorer le processus de projet, depuis son élaboration jusqu’à sa mise en œuvre. De même, le référentiel de la qualité urbaine de Bordeaux (non intégré au dossier de PLU, mais accompagnant sa mise en œuvre) s’apparente à un document pédagogique visant à fournir pour chaque type de tissu les analyses, enjeux et objectifs de transformation et d’évolution de la ville. Il se fonde ainsi sur des « valeurs urbaines », qui permettent, pour la mise en œuvre des projets, de ne pas s’appuyer sur la seule dimension réglementaire.
Le modèle lyonnais propose en la matière, à l’interface de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre, des dispositifs « innovants », garants de la mise en œuvre cohérente et qualitative des projets : - l’atelier de composition urbaine, piloté par l’agence d’urbanisme, dont l’objectif est de proposer une culture partagée entre maîtres d’ouvrage et maîtres d’œuvre, tout en donnant des préconisations en termes d’aménagement ; - la commission d’examen préalable des permis de construire, instance technique de rencontre et de discussion autour des projets, mise en place par la ville de Lyon ; - les architectes conseil de secteur missionnés par le Grand Lyon pour promouvoir la qualité des projets sur les autres communes.
Pour les EPCI ayant découpé leur territoire en sous-ensembles homogènes (secteurs notamment), une étape supplémentaire de territorialisation a bien souvent été franchie au travers de l’identification de « référents territoriaux », accompagnant la mise en œuvre du PLU à l’échelle infracommunautaire. Des grandes agglomérations telles que Bordeaux, Lille, Nantes, Lyon, Angers… en sont des exemples significatifs.
… autant de dispositifs qui viennent compléter et traduire la règle du PLU, facilitant la transition avec l’étape suivante de gestion du droit des sols.
Lorsque la communauté s’appuie sur une agence d’urbanisme pour la maîtrise d’œuvre du PLUi, ces référents sont assez fréquemment communs aux deux
Des dispositifs d’accompagnement et de suivi opérationnel et juridique sont parfois proposés
structures, à l’image de Bordeaux (deux référents agence + un CUB) ou Lyon (schéma inverse : deux référents CU et un agence). Dans ces cas de figure, le dispositif d’animation ainsi mis en place peut avoir plusieurs objectifs et missions : - suivi et application du PLU sur le territoire ; - rôle de conseil pour la mise en œuvre des projets urbains inscrits et phasés dans le PLU (Bordeaux) ; - suivi juridique et technique. Ces dispositifs présentent l’avantage de faciliter la mise en œuvre opérationnelle du projet porté par le PLUi, en assurant la cohérence entre l’acte de planification et la réalisation des projets qui y sont liés.
3.4. Une gestion complexe du suivi
et de l’évolution du document d’urbanisme 3.4.1. Des PLU intercommunaux en perpétuelle
évolution L’application du PLU intercommunal sur un territoire élargi alourdit sa procédure d’évolution, face à l’accumulation des demandes formulées par les communes (modifications, révisions simplifiées et modifications simplifiées…).
Si les évolutions sont généralement conduites à l’échelle de l’ensemble du territoire, l’exemple de la communauté urbaine de Nantes se singularise. Sous la direction de la direction générale du Développement urbain, celle-ci a délégué aux pôles de proximité (découpage infracommunautaire) l’instruction des procédures les plus légères ; en d’autres termes, celles qui ne présentent pas d’enjeu communautaire avéré. Dans ce contexte d’évolution permanente et importante, plusieurs communautés ou agences dénotent le risque de perte progressive de lisibilité du projet communautaire, au fil des évolutions successives du document (notamment pour les PLU les moins intégrés). Ce point semble donc bien souligner la nécessité, pour les territoires les plus vastes, de favoriser une intégration forte de leur PLUi et de fixer, dès le démarrage de la procédure de révision lourde, un cap, une dimension stratégique, qui restera un « fil conducteur » pour l’ensemble des évolutions à venir du document d’urbanisme. L’agglomération bordelaise, sur la base d’un PLU communautaire véritablement intégré et structuré autour de la notion de qualité urbaine, a ainsi fixé la feuille de route de son évolution dans le temps, au gré des modifications successives.
3.4.2. Une vigilance particulière face à un risque Aussi, les communautés ont pour la plupart instauré, comme pratique, l’instruction groupée d’un « train » annuel de modifications. Chacune de ces évolutions comporte un grand nombre de points (plus de 300 pour le Grand Lyon ou la métropole lilloise, par exemple). Compte tenu de l’ampleur de la démarche, les chevauchements entre deux procédures menées successivement sont fréquents. De fait, la plupart des PLUi sont en procédure de manière permanente.
contentieux accru Un processus dont le niveau de complexité peut être source de fragilité juridique, bien souvent anticipée par les EPCI La complexification de la procédure, en raison de l’élargissement du champ d’application territorial sur lequel il s’appuie, fait peser sur le PLU intercommunal un risque contentieux accru, lié notamment à la démultiplication des actes de procédure (enquêtes publiques, concertation…).
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La concertation constitue dans ce cadre l’un des grands motifs de fragilité juridique, et ce bien que des dispositions aient été ajoutées dans le Code de l’urbanisme en 2003 (loi « Urbanisme et habitat », UH, du 2 juillet 2003) pour limiter le nombre de recours contentieux, stipulant que les documents d’urbanisme « ne sont pas illégaux du fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération (prévue au premier alinéa) ont été respectées ». Rappelons à ce niveau que le POS du Grand Lyon a par deux fois (2002 et 2003) fait l’objet d’une annulation, pour vice de forme lié à l’enquête publique : - la première fois en raison d’un avis donné par les conseils municipaux des collectivités membres de l’EPCI uniquement sur la base des parties concernant leur commune ; - la fois suivante, car n’apparaissaient pas, dans les documents mis à disposition du public dans les communes membres, les éléments relatifs à la totalité du territoire intercommunal. La plupart des agglomérations déclarent donc être très vigilantes (tant sur la forme que sur le fond du document et de la procédure) face au risque de recours contentieux dont leur PLU pourrait faire, ou fait d’ores et déjà l’objet. Ainsi, près de cinquante recours ont été engagés à l’encontre des PLU de Nantes Métropole à l’issue de leur approbation. Pourtant, la plupart des communautés estiment être « plutôt bien préparées vis-à-vis de ce risque » et « assez sereines vis-à-vis de cette question ». Les recours engagés n’ont eu d’effets juridiques que sur des secteurs géographiques particuliers ou des points réglementaires spécifiques.
Toutefois, l’annulation récente (21 avril 2009) de l’un des quatre PLU intercommunaux d’Angers Loire Métropole (le PLU centre) et de deux PLU de l’agglomération nantaise fin 2010 et début 2011 a manifestement réactivé le « spectre » du recours contentieux et des dégâts qu’il pouvait occasionner sur une procédure tout autant stratégique que lourde et longue à mener pour les collectivités. Le dispositif de concertation est donc un paramètre essentiel de l’acte de planification à ne pas négliger, tant pour son apport à la dimension collective de construction du projet que pour ses incidences juridiques sur l’ensemble de la procédure. C’est donc un processus complexe à mettre en œuvre, qui requiert bien souvent le concours de professionnels du domaine.
3.5. La concertation : un acte
« incontournable » et complexe pour le partage et l’appropriation du projet 3.5.1. La concertation à plusieurs niveaux
et sous des formes plurielles… Le PLUi est un outil de conception et de mise en œuvre d’une démarche de planification intercommunale, porteur de références communes et partagées. Dans ce contexte, la concertation est un processus « incontournable » : en premier lieu au titre de la loi et d’autre part parce qu’elle constitue un gage d’appropriation de la démarche par le plus grand nombre : les habitants ou leurs représentants (associations), les équipes municipales et globalement l’ensemble des acteurs impliqués dans l’aménagement du territoire concerné. Pourtant, l’élaboration d’un document d’urbanisme, a fortiori de portée supracommunale, est un processus complexe et la concertation est généralement lourde
à mettre en œuvre, nécessitant bien souvent la mobilisation de savoir-faire spécifiques et adaptés. Au-delà des actes et temps de concertation très encadrés par la loi (délibération de prescription, débat sur le PADD 2 mois avant l’arrêt du PLU, bilan de la concertation, enquête publique…), plusieurs formes de concertation sont à distinguer, en fonction des publics visés. Elles impliquent une organisation de la gouvernance sur des modes participatifs adaptés aux différentes parties prenantes : élus, populations, personnes publiques associées, société civile… Le premier niveau est plutôt « institutionnel » et interne à l’EPCI Il concerne la relation entre la communauté et ses communes membres. Dans son ancien article L.123-18, le Code de l’urbanisme prévoyait ainsi une obligation pour l’EPCI compétent en matière de PLUi d’exercer sa compétence « en concertation avec chacune des communes concernées ».
Flash Grenelle : La loi Grenelle 2 continue à garantir l’implication des communes dans la démarche des PLUi. Ainsi, par exemple, elle a maintenu l’obligation pour les EPCI d’élaborer les PLU en concertation avec leurs communes membres (article L 123-6 du Code de l’urbanisme). De même elle a maintenu l’obligation d’organiser le débat sur le PADD au sein du conseil communautaire mais également au sein de chaque conseil municipal (article L 123-18 du Code de l’urbanisme). Dans la même optique, la loi Grenelle 2 a modifié l’article L 123-9 du Code de l’urbanisme qui dispose à présent que : « Lorsqu’une commune membre d’un EPCI émet un avis défavorable sur les orientations d’aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l’organe délibérant de l’EPCI délibère à nouveau et arrête le projet de PLU à la majorité de 2/3 de ses membres »
Si les modalités de la concertation ne sont pas ici précisées par le Code de l’urbanisme, cette démarche est à mener tout au long du processus et se solde par un avis émis par chaque conseil municipal, sur le projet de PLU arrêté par les instances communautaires. Ce volet de la concertation n’est donc pas anodin, car il aborde de fait les questions – parfois sensibles ! – de subsidiarité et de gouvernance, au travers d’une vision solidaire ou d’une co-construction du projet. Dans ce contexte, l’implication des acteurs directement concernés (élus, techniciens), dès l’engagement de la procédure, constitue un gage de bon déroulement et surtout de réussite de la démarche. La mise en place d’ateliers thématiques et territoriaux (à Bordeaux), de conférences d’agglomération (Lyon) constitue à ce niveau des expériences intéressantes. Le second niveau est plutôt orienté vers les citoyens, les associations représentatives, les personnes publiques associées à la démarche Dans son article L.300-2, le Code de l’urbanisme précise que « Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, dont les représentants de la profession agricole, avant toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ». Tout comme pour un PLU « classique », la concertation auprès des personnes publiques associées et des acteurs de la société civile, au premier rang desquels figurent bien évidemment les habitants, constitue donc une démarche fondamentale pour faciliter le partage et l’appropriation du projet collectif.
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Dans ce contexte, au-delà des réunions « techniques » liées à la mise en œuvre du projet (prise en compte in itinere, des avis des personnes publiques associées), la concertation auprès des habitants s’effectue très souvent par le biais de réunions publiques se tenant à l’échelon communal, qui permettent une relation plus directe avec les administrés. Elle passe également par des publications ciblées, qui permettent de toucher un public plus large, à partir de supports divers (lettres d’information, bulletins municipaux…).
juridique y afférant. La multiplication des envois de documents, l’organisation d’enquêtes publiques conjointes entre communes et communautés par exemple, génèrent des fragilités qui peuvent déboucher sur des recours contentieux. Pour autant, l’acte de concerter reste une étape essentielle du processus, pour en faciliter le partage, voire l’enrichissement (émergence de thèmes non pris en compte dans le cadre de la procédure initiale par exemple).
3.52. Des pratiques diverses mais des outils
classiques
Les supports utilisés sont nombreux, mais de facture plutôt classique
La concertation requiert une énergie considérable ! La concertation demeure donc un acte complexe, mais essentiel vis-à-vis d’un exercice tel que celui de la planification locale, qui gère la vocation et l’affectation des sols. En ce sens, le PLU touche de manière très concrète aux préoccupations quotidiennes des habitants. Aussi, les collectivités, quelle que soit leur taille, déploient de grands efforts de concertation ou plus simplement de communication, pour expliquer les fondements et impacts de leur projet politique, et sa traduction réglementaire. « Une énergie considérable est ainsi dépensée » aux dires des différentes communautés enquêtées, tant en termes de multiplication des temps de la concertation, que de richesse et de diversité des supports et moyens affectés à cette action… En effet, dans de nombreux cas, les différentes étapes de la concertation, si elles relèvent d’une dimension communautaire, sont conduites à l’échelon communal, qu’il s’agisse des expositions, des réunions publiques et bien évidemment des affichages légaux ou des registres mis à disposition des habitants. Dans ce contexte, la lourdeur de la procédure est soulignée et, par voie de conséquence, celle du risque
Pour la plupart des EPCI, la concertation s’appuie sur une panoplie d’outils traditionnels, utilisés essentiellement à titre d’information et de sensibilisation :
→ Les expositions et les réunions publiques Elles sont utilisées par l’ensemble des communautés, avec en général une démarche menée à l’échelon communautaire, ainsi que dans chacune des communes concernées. La lourdeur de ce dispositif est ici soulignée, même si les réunions publiques et les expositions représentent des vecteurs simples et directs de communication/information du grand public. Qu’il s’agisse du Grand Lyon (où plus de soixante réunions publiques ont été menées sur le précédent PLU communautaire), des communautés d’agglomération du Grand Rodez, de Poitiers, les réunions publiques ont généralement été déclinées à l’échelon local, pour toucher le public le plus large. L’échelle communale facilite à ce niveau un travail de concertation « de proximité ». Pour autant, la plupart des communautés se sont efforcées de mener cette étape de la manière la plus communicante et la plus complète possible, comme
le montre l’exposition organisée à Bordeaux en 2005. Cette exposition, réalisée par la communauté urbaine de Bordeaux et l’agence d’urbanisme, s’organisait autour d’un « parcours pédagogique » retraçant les chapitres clefs du PLU (de son rôle, jusqu’à sa traduction réglementaire et son application), l’objectif étant de sensibiliser et informer la population de la démarche.
→ Les actions d’accompagnement à la mise en œuvre du PLU Suite à l’approbation du PLU, plusieurs outils sont proposés par certaines agglomérations, afin de faciliter, d’une part pour les habitants, d’autre part pour les professionnels, l’appropriation du PLU. Pour autant, au-delà de ces formules aujourd’hui « classiques » de concertation, se développent progressivement de nouvelles formes de partage voire de co-construction du projet, qu’il s’agisse d’un PLUi ou d’un processus préparatoire à son élaboration, à l’image du dispositif mis en œuvre par « La Fabrique de Toulouse Métropole » (cf. chapitre 2) : dans ce cadre, les différentes communautés socioprofessionnelles (architectes, urbanistes, aménageurs, mais aussi acteurs culturels, associations, entreprises…) ont été invitées à partager leur connaissance du territoire et à débattre des orientations du projet ; participation complétée par le regard averti de plusieurs grands experts (sociologues, paysagistes, géographes, urbanistes…). Les « guides PLU » à usage du grand public Plusieurs actions pédagogiques sont à ce niveau proposées par les EPCI. À Bordeaux par exemple, est accessible via Internet un « guide du PLU », outil interactif proposant une aide à la compréhension et à la consultation du dossier, à travers trois champs : les différentes facettes du territoire, du projet et les dossiers. Lyon a réalisé ce type de démarche en vue de l’enquête publique du PLU.
Au-delà des « modes d’emploi » du PLU, des forums sont parfois proposés afin de permettre aux habitants d’obtenir, notamment sur les aspects juridiques, des réponses rapides et adaptées à leurs questions. Les formations, les échanges Certaines agglomérations et leur agence d’urbanisme se sont mobilisées pour organiser des journées et des séminaires d’échanges avec les professionnels de l’urbanisme, autour des fondamentaux du PLU. L’objectif est, par le biais de l’association des acteurs impliqués dans la démarche, de mettre en œuvre le PLU intercommunal (prescripteurs, instructeurs, concepteurs de la production urbaine…) de rendre le document d’urbanisme opérationnel et de garantir la qualité de sa mise en œuvre. À Bordeaux, l’accompagnement pédagogique du projet de PLU a débouché sur l’organisation de nombreux modules de formation à destination des services techniques des collectivités et des professionnels (architectes, promoteurs…). Les actions de sensibilisation et de conseil sont également plus poussées dans les agglomérations où ont été mis en place des référents territoriaux, dans certains cas sous forme de binôme entre l’agence et la communauté urbaine.
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François AMIOT, chef du bureau de la planification urbaine et rurale et du cadre de vie, DGALN/DHUP (ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement Durable et de la Mer)
En mettant en avant le PLU intercommunal dont les orientations d’aménagement et de programmation tiennent lieu de PLH et le cas échéant de PDU, la loi ENE consacre la nécessité de promouvoir une approche globale et intégrée de l’urbanisme à l’échelle la plus pertinente : celle de l’intercommunalité.
En substituant un document unique à trois documents sectoriels distincts (PLU, PLH et PDU), sur un périmètre qui correspond à celui de l’EPCI, la loi ENE entend favoriser l’élaboration d’une nouvelle génération de PLU intercommunaux pour mieux appréhender le développement des territoires. Ainsi, dans un souci de simplification, la loi substitue à trois régimes juridiques distincts, un document et une procédure uniques.
Dans le même temps, afin de donner de la souplesse au dispositif, la loi ENE consacre la possibilité d’élaborer des plans de secteurs venant préciser le règlement et les orientations d’aménagement et de programmation. On peut estimer que si ce nouveau type de document constitue pour les usagers une avancée significative en termes de simplification, son élaboration requiert de la part des maîtres d’œuvre une expertise accrue qu’il sera intéressant de capitaliser au fil des expériences. À travers l’appel à projet qu’il a lancé fin 2010, le ministère souhaite encourager financièrement les EPCI à se lancer dans l’élaboration de ces nouveaux PLU intercommunaux.
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La capitalisation des expérimentations sera conduite en partenariat avec la FNAU.
Conclusion Le Grenelle de l’Environnement a permis d’engager un vaste débat sur le pilotage politique de l’urbanisme. Dès les premiers travaux préparatoires en 2008 au sein des « comités opérationnels » (Comop), le nécessaire dépassement de la commune pour appréhender les enjeux territoriaux a très rapidement fait l’unanimité. L’échelle communale n’est plus suffisante à elle seule pour penser la planification. On la sait aujourd’hui dépassée par les parcours résidentiels, par les déplacements de travail ou de loisirs, par les zones de chalandise des commerces, par les structures agricoles ; on la sait inadaptée pour limiter l’extension urbaine, pour traiter de la biodiversité, pour appréhender les paysages… Cet accord unanime a cependant laissé place à des dissensions et à de la perplexité chez les parlementaires. Il est certain que sur cet important sujet de l’urbanisme intercommunal, l’avancée est en demi-teinte. Certes, le Grenelle valorise le PLU intercommunal en l’affichant désormais dans le code de l’urbanisme comme le principe général (et le PLU municipal comme l’exception à défaut), mais il n’y contraint ni les communes ni les communautés. Les rapporteurs du texte ont pourtant déposé, avec la bienveillance appuyée du gouvernement, un amendement contraignant à un débat local sur cette compétence majeure sans pour autant imposer par la loi son transfert, puisque les communes auraient été en mesure d’y renoncer par des délibérations contraires. Cet amendement largement débattu et ardemment défendu n’a pas été adopté à l’Assemblée nationale. Le PLU intercommunal est encore trop souvent présenté comme un « dessaisissement » des communes et non comme un exercice en commun de la compétence.
Les prosélytes ont dû rappeler à de multiples reprises que le maire conserve toute faculté à signer les autorisations d’urbanisme ; celles-ci étant, dans le droit, dissociées des responsabilités en matière de planification. Ils n’ont pas convaincu tous leurs collègues parlementaires qui ont pu souligner, au cours des débats, que le maire n’agira alors « qu’en tant que simple autorité administrative puisque ce sera sur le fondement d’un document qu’il n’aura pas élaboré ». Pourtant, la pratique des communautés de communes, d’agglomération ou urbaines aujourd’hui compétentes en la matière atteste que ne sauraient être imposés des documents d’urbanisme qui ne soient pas le fruit d’une association étroite et permanente des communes. « Il s’agit, certes, de partager un pouvoir, mais cela permet aussi d’exercer un droit de regard sur les communes voisines », a rappelé Michel Piron, le rapporteur du texte à l’Assemblée. « L’intercommunalité n’est pas une dépossession, mais un exercice des responsabilités à un autre niveau en matière d’occupation des sols », a-t-il souvent insisté, en mettant l’accent sur le fait que « le maire co-élaborera le PLU intercommunal ». C’est dans cet esprit d’ailleurs que les sénateurs ont notamment introduit, par amendement, une prise en compte plus formelle de l’avis des communes sur le projet de PLU arrêté par la communauté. De l’examen au Parlement de l’article 10, le PLU intercommunal n’a certes pas gagné sa généralisation rapide mais certainement ses premières lettres de noblesse près de 30 ans après la décentralisation et 45 ans après la création des premières communautés urbaines dotées par la loi de cette compétence. Il est sorti de l’ombre dans laquelle il était confiné. L’AdCF s’est félicitée d’un tel débat dans les hémicycles. Il témoigne d’une réelle évolution des esprits sur ce PLU,
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outil de cohérence des politiques publiques et document central de l’aménagement de l’espace. À l’occasion de l’examen du Grenelle II, certains parlementaires ont manifesté leur étonnement, voire leur désapprobation, qu’un tel enjeu de répartition de compétences entre collectivités puisse être objet de dispositions dans un texte à visées environnementales ; d’autant que se construisait en parallèle le texte relatif à la réforme des collectivités territoriales dans lequel devait initialement figurer la répartition des compétences entre les différents échelons. Le débat sur le PLU intercommunal a pâti de la double lecture dont il pouvait faire l’objet : une entrée institutionnelle (compétences et pouvoirs) et une approche territoriale. C’est bien, aux yeux des rapporteurs du texte, cette deuxième dimension qui justifiait une place dans l’engagement national pour l’environnement. L’approche intercommunale de l’urbanisme est avant tout motivée par l’urgence d’une cohésion renforcée (et à une échelle pertinente) des politiques publiques pour répondre aux enjeux environnementaux constatés sur les territoires (lutte contre l’étalement urbain, limitations des déplacements, etc.). Ce besoin d’articulation entre les différentes politiques sectorielles a d’ailleurs invité les parlementaires à adopter l’ensemble des dispositions qui font du PLU intercommunal un document d’intégration des politiques en matière d’habitat et de déplacement. Le PLU intercommunal tient lieu désormais de PLH et de PDU.
À ce titre, le PLU intercommunal est un enjeu de construction des communautés. La dimension symbolique, voire affective, que revêt cette compétence donne naturellement à son transfert un relief particulier. L’idée d’une co-construction du PLU intercommunal au sein du bloc local doit émerger ; la logique territoriale et les enjeux environnementaux doivent donner sens à ce partage de l’urbanisme entre communes et communauté.
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Introduction Après avoir brossé dans le précédent chapitre un état des lieux des PLU intercommunaux existants, intéressons-nous maintenant plus précisément dans ce chapitre au processus d’élaboration d’un PLUi. Ce processus d’élaboration est présenté sous trois volets : 1. La motivation des territoires à s’engager dans le processus Certains le décriront comme compliqué, difficile, long sans en avoir réellement fait l’expérience. Des différents exemples présentés, il ressort un constat faisant consensus : un engagement fort des territoires combiné à une volonté de réaliser un PLU intercommunal. 2. Les moyens utilisés pour l’élaboration d’un PLUi L’élaboration d’un projet de territoire en général, intercommunal ou non, nécessite de construire ensemble une vision partagée et commune du territoire. Les exemples présentés ont tous développé leur propre méthode : partage d’une culture commune, création d’une échelle intermédiaire de réflexion, instauration de nouvelles instances de gouvernance… Chacun a su mettre à profit ses spécificités et définir son propre mode opératoire pour élaborer son PLUi.
3. La prise en compte et l’intégration des politiques publiques dans le projet de territoire L’une des opportunités du PLU intercommunal est de pouvoir offrir un cadre privilégié de cohérence des politiques publiques. D’ailleurs ce rôle est reconnu et renforcé dans le cadre du « Grenelle » en transformant le PLU en un PLU intégré (PLH et PDU). Chacun à leur manière, les exemples présentés ont réussi cette intégration, anticipant pour certains les dispositions du « Grenelle ».
1. Les motivations pour l’élaboration d’un PLUi : un engagement fort des territoires pour passer de l’envie à la réalisation La première partie relative à une étude comparative des PLU intercommunaux a permis d’esquisser les différentes motivations sous-tendant l’élaboration d’un PLU intercommunal. Trois types peuvent être identifiés : - l’antériorité de la coopération intercommunale Une coopération intercommunale ancienne a « l’avantage » d’une habitude de travail en commun, d’une vision commune de territoire partagé que le PLUi vient naturellement concrétiser, dans le domaine du développement territorial. Exemple : communauté d’agglomération du Grand Rodez. - la volonté de bâtir un projet de territoire partagé Face à des problématiques de développement complexes, dans un contexte de concurrence territoriale forte, la réalisation du PLUi est perçue par les intercommunalités comme l’opportunité de bâtir un vrai projet de territoire apportant des réponses adaptées à leurs problématiques. Exemple : communauté de communes du pays de Livarot, communauté de communes de la Thiérache d’Aumale, communauté de communes des Monts de Châlus. - la volonté de traduire spatialement un SCoT L’approbation d’un SCoT est aussi parfois considérée comme un élément moteur pour l’élaboration d’un PLUi. Le PLUi a alors pour finalité la déclinaison spatiale et la mise en œuvre des principes d’aménagement définis dans le document d’urbanisme supérieur.
Exemple : communauté de communes du canton de Fauquembergues, communauté de communes de Sor et de l’Agout. Pour être exhaustif, un dernier type de motivation doit être mentionné. Il s’agit des motivations d’ordre financier liées à la réalisation d’économie d’échelle. Par-delà ces motivations qui peuvent se cumuler, le choix d’élaborer un PLUi relève aussi de la volonté de disposer d’un outil permettant de mieux gérer le développement spatial, notamment pour faire face aux problématiques d’aménagement auxquelles le territoire est confronté. Le projet de développement du territoire défini dans le PLUi sera la réponse partagée à la situation du territoire. Et le PLUi en tant que document de planification, par son règlement écrit et graphique harmonisé, sera le garant de la mise en œuvre spatiale du projet de territoire. L’objectif de cette première partie est de présenter des structures intercommunales qui ont décidé d’élaborer un PLU intercommunal, et leurs motivations. Les fiches de cas présentées ci-après ne sont que des illustrations. Elles ont pour unique objectif de montrer quelles ont été les motivations d’intercommunalités. Elles n’ont valeur que d’exemples.
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Communauté urbaine de Dunkerque « La conjonction de plusieurs facteurs » Présentation 16 communes (depuis le 3 janvier 2011). 198 139 habitants (en 2008). Date de création : 21 octobre 1968. Localisation Dans le département du Nord, en bordure littorale. Siège de la communauté urbaine : Dunkerque. PLUi : élaboration prescrite le 11 décembre 2003.
© Agur, d’après extrait BDcarto® © IGN 2011.
Contexte En 2003, la communauté urbaine de Dunkerque amorce, avec l’adhésion de ses partenaires, un changement de positionnement : de la gestion de services publics à l’animation du territoire sur des champs de compétences nouveaux : tourisme, culture, cohésion sociale… La première matérialisation de ce changement est l’approbation du projet d’agglomération Dunkerque 2000-2015. Ce projet de territoire partagé et porteur des enjeux de développement durable constitue son agenda 21. Elle décide alors de la mise en œuvre de ce projet d’agglomération par le biais d’un PLU intercommunal à élaborer. Leviers L’émergence des projets urbains structurants d’échelle d’agglomération. Les documents de planification locaux approuvés dans les années 1970 et 1980, ne correspondant plus aux ambitions définies par le projet d’agglomération et ne permettant plus la mise en œuvre de ses ambitions.
La nécessaire mise en révision du PLH et du PDU pour prendre en compte le projet d’agglomération. La révision en cours du SDAU vers un SCoT. Motivations L’élaboration du PLUi est perçue comme le moyen de mettre en œuvre les stratégies nécessaires à la réalisation de l’ambition du territoire définie dans le projet d’agglomération. La conviction de la nécessité d’une approche intégrée des stratégies de planification : logement, mobilité, économie, gestion durable des ressources… Attentes du territoire par rapport à l’élaboration du PLUi : - créer une dynamique de construction à partir des opportunités foncières définies ; - encadrer la dynamique de construction dans la recherche d’une qualité urbaine au travers des orientations d’aménagement et du cahier de recommandations architecturales, urbaines et paysagères ; - rénover l’approche financière et fiscale de l’urbanisme.
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Michel Delebarre, ancien ministre d’État, président de la communauté urbaine et président de l’Agence d’urbanisme de la région Flandre-Dunkerque.
Source : agur-dunkerque
« Un plan local d’urbanisme intercommunal pour la communauté urbaine de Dunkerque. » communautaire ? L’objectif était d’assurer sur notre territoire une plus grande solidarité et complémentarité. Il nous a conduit naturellement à l’élaboration d’un PLU unique. Dans cette dynamique, l’agence d’urbanisme a joué un rôle important : à la fois comme ressource (en apportant sa connaissance du terrain, en garantissant la continuité et la cohérence des réflexions à l’échelle du SCoT, du littoral et du transfrontalier), en garantissant la vision stratégique du PADD, au titre du projet urbain, en réalisant des orientations d’aménagement d’enjeu communautaire et enfin comme expert par la mobilisation du réseau de la FNAU autour des questions de l’urbanisme réglementaire communautaire. En passant de nos dix-huit POS communaux à un projet de PLU communautaire (arrêté le 6 janvier 2011 à l’unanimité par le conseil communautaire), notre territoire a fait un nouveau pas vers une vision partagée et solidaire de l’aménagement du territoire communautaire, complémentaire du programme local de l’habitat et du plan de déplacements urbains qui sont désormais à réviser.
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La communauté urbaine de Dunkerque est la première communauté urbaine volontaire de France, créée en même temps que l’agence d’urbanisme. Au fil des années, le territoire dunkerquois s’est doté d’une expérience et d’une culture communes de l’aménagement, du développement et de l’urbanisme. Cette pratique a débuté dès l’installation de la communauté urbaine avec l’élaboration d’un premier schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme en 1974, puis le schéma directeur de 1990 et enfin le schéma de cohérence territoriale de 2007. Elle s’est étoffée, en raison de la position géographique du territoire dunkerquois, de nouvelles échelles de réflexion : le littoral avec le Syndicat mixte de la Côte d’Opale (qui pourrait devenir un pôle métropolitain littoral) et le transfrontalier avec le Groupement européen de coopération transfrontalière franco-belge. Ainsi la communauté urbaine a défini sa nouvelle vision stratégique portée par le projet d’agglomération. Sa mise en œuvre nous a conduits à mettre en révision plusieurs documents cadres, parmi lesquels nos dix-huit POS communaux. La question était la suivante : la compétence étant communautaire, faillait-il continuer à élaborer des documents communaux ou élaborer un document
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Communauté de communes du canton de Fauquembergues « L’entrée en vigueur du SCoT et l’affichage d’un dynamisme territorial » Présentation 18 communes. 9 291 habitants (en 2008). Date de création : 31 décembre 1993. Localisation Dans le département du Pas-de-Calais, entre Saint-Omer et le Touquet-Paris-Plage. Siège de la communauté de communes : Fauquembergues. PLUi : élaboration prescrite le 25 février 2011.
Contexte Une communauté de communes qui « tente le tout pour le tout », selon les dires de son président. Classée en zone de revitalisation rurale en 2002, elle se lance dans un nouveau projet de territoire : réorganisation du regroupement pédagogique par le regroupement de quatre sites pour la constitution d’un pôle scolaire unique, doté de tous les équipements annexes nécessaires (cantine, médiathèque, accueil périscolaire…), réorganisation territoriale des services publics, développement économique et touristique (création d’Enerlya).
Motivations L’approbation du SCoT du pays de Saint-Omer en mars 2008 a joué un rôle essentiel dans la prise de décision des élus d’élaborer un PLUi intercommunal : - en affichant un objectif de couverture de chaque commune par un document d’urbanisme, de préférence intercommunal ; - en nécessitant la mise en compatibilité des cinq documents d’urbanisme locaux existants sur la communauté de communes.
Le soutien financier du conseil régional au titre de la programmation Pays « 2008-2011 » des initiatives intercommunales en matière d’élaboration des documents de planification locale à hauteur de 75 % a également pesé dans la décision. Les élus de cette intercommunalité ont tout simplement continué sur leur même philosophie : inscrire la dynamique de leur territoire dans celle du pays en « devenant la porte d’entrée dans le pays audomarois », grâce au PLUi. Ils ont aussi souhaité anticiper les évolutions réglementaires relatives aux compétences des collectivités territoriales, notamment la gestion de l’application du droit des sols.
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Les travaux conduits par cette intercommunalité sur son développement ont permis aux élus d’entériner les enjeux clés de territoire : - organiser le territoire par un maillage en pôles de proximité complémentaires ; - préserver le patrimoine local et gérer l’habitat ancien dégradé ; - rester un territoire dynamique malgré le classement en zone C1 pour la construction de logements sociaux ; - maîtriser l’étalement de l’urbanisation ; - lutter contre le boisement des terres agricoles.
Zone C : zonage 1 d’agrément et de financement des logements locatifs sociaux.
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Alain Mequignon, président de la communauté de communes du canton de Fauquembergues. © Bernard Dollet
« Les motivations de la communauté de communes du canton de Fauquembergues pour l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal. »
Situées dans le cœur rural du Pas-de-Calais, les dixhuit communes de la communauté de communes du canton de Fauquembergues ont rapidement mesuré l’intérêt que constitue la mutualisation d’un certain nombre de moyens et de services à un échelon supérieur à celui de la commune, pour conforter le cadre de vie recherché par les habitants, et ainsi maintenir l’attractivité du territoire rural. Consciente de ces enjeux, la communauté de communes du canton de Fauquembergues porte depuis plusieurs années un projet ambitieux d’aménagement équilibré du territoire par l’instauration d’un maillage intercommunal de services et d’équipements : regroupements pédagogiques concentrés situés sur les pôles de services du territoire (en lieu et place des regroupements pédagogiques intercommunaux éclatés), office intercommunal des sports et de la culture, maisons des services publics et un maillage de cyber-centres. Forte du succès des initiatives intercommunales engagées et convaincue qu’il faut aller plus loin dans la mise en œuvre de cette stratégie d’aménagement concerté du territoire, la communauté de communes a souhaité la formalisation de son projet par l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal. Plus que la simple réglementation du droit des sols, notre volonté est donc de bâtir collectivement une vision prospective et partagée pour le devenir du canton de Fauquembergues.
L’ambition de ce PLUi, que nous souhaitons de haute qualité, sera par conséquent de répondre aux besoins de notre population et de ses évolutions tout en conciliant les enjeux impératifs de maîtrise de la consommation foncière au profit de la préservation des terres agricoles et naturelles, de protection des cœurs de nature et corridors biologiques dans une logique de trames vertes et bleues, de lutte contre le changement climatique ou encore de valorisation des paysages et de l’identité du territoire. Or, il semble évident que sur l’ensemble de ces thèmes le choix de la planification intercommunale apportera un gain de cohérence et une véritable plus-value dans les actions que nous pourrons mener. Cette nouvelle étape dans la construction de notre intercommunalité, qui jusqu’alors s’était relativement peu saisi des outils de planification, traduit, ainsi, sa volonté de maîtriser et de garantir son développement plutôt que de le « subir ». En s’engageant dans l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal, piloté par l’agence d’urbanisme et de développement de la région de SaintOmer, les élus du canton de Fauquembergues ont, en effet, bien compris qu’il ne s’agissait pas de nier les communes rurales et d’inhiber leur évolution mais au contraire de porter et d’affirmer collectivement un projet positif de redynamisation de la ruralité en fixant le cap du développement maîtrisé et assumé de notre territoire.
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Communauté d’agglomération du Grand Rodez « Une tradition ancienne de l’urbanisme à l’échelle intercommunale » Présentation 8 communes. 52 580 habitants (en 2008). Date de création : 20 décembre 1999 (par transformation du district créé en 1964). Localisation Dans le département de l’Aveyron, entre Clermont-Ferrand et Montpellier. Siège de la communauté d’agglomération : Rodez. PLUi : révision prescrite le 13 février 2007.
© Géosignal 2007 – Grand Rodez
Contexte La tradition intercommunale du Grand Rodez est inscrite dès 1964, lors du lancement d’une démarche de création volontaire d’une structure intercommunale. Dans les années 1980, débute une longue tradition d’élaboration des documents d’urbanisme à l’échelon intercommunal. Motivations Même si la tradition est ancienne, les documents de planification locale approuvés n’ont pas toujours porté une dimension de projet de territoire intercommunal. Le changement est apparu suite à la révision de 2003. À son terme en 2006, le PLU intercommunal approuvé a pris la place d’un recollement de POS communaux. La réflexion intercommunale s’est alors imposée, en raison, notamment : • d’une volonté politique portée par le président et la vice-présidente en charge de l’urbanisme de disposer
d’une réflexion d’agglomération privilégiant les enjeux globaux du territoire : - assurer l’attractivité et le développement du territoire afin de maintenir son influence et sa dynamique sur les territoires au sud du Massif central ; - veiller à la cohésion sociale et territoriale, en respectant les équilibres en matière d’aménagement, de relation urbain/rural, de relations entre générations, d’équilibres sociaux, environnementaux et de solidarité ; • de l’aboutissement de la révision du SCoT portant une vision d’aménagement global ; • d’une approche technique privilégiant une approche intercommunale (tant en termes d’unicité que de cohérence du document).
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Communauté de communes des Monts de Chalus « Une jeune intercommunalité souhaitant se doter d’un projet de territoire commun » Présentation 7 communes. 6 107 habitants (en 2008). Date de création : 21 décembre 2001. Localisation Dans le département de la Haute-Vienne, entre Limoges et Périgueux. Siège de la communauté de communes : Châlus. PLUi : approuvé le 29 février 2008.
Source : CERTU
Contexte Ce territoire s’inscrit dans un contexte spatial particulier : - le desserrement urbain de l’agglomération limousine ; - le projet de contournement routier de la commune d’Aixe-sur-Vienne qui devrait accentuer le phénomène de desserrement en rendant plus facile l’accès à l’agglomération limousine ; - une seule commune couverte par un document d’urbanisme (POS). Face à ce constat, le risque d’accentuation des phénomènes de « banalisation » des territoires et de « réservoir » d’espaces pour l’étalement urbain a emporté la décision d’élaborer un PLUi en 2004. L’approbation du PLUi est intervenue quatre ans plus tard.
Motivations La communauté de communes des Monts de Châlus est toute récente bien qu’elle se soit substituée à la communauté de communes du pays de Châlus (qui regroupait trois communes depuis 1997). Elle a été créée en 2001. Les élus des sept communes ont ainsi souhaité « créer une intercommunalité de projets afin d’assurer ensemble le devenir du territoire ». Le projet de territoire issu de la réflexion menée lors de l’élaboration du PLUi porte l’ambition des élus d’organiser un territoire de qualité et attractif, dans un contexte de concurrence territoriale : - en maîtrisant l’urbanisation tout en accueillant de nouvelles populations ; - en maintenant un équilibre entre habitat, emplois et services ; - en offrant un cadre où l’environnement exceptionnel qui le compose garde toute sa place.
Communauté de communes du Pays de Livarot « La transformation d’un Sivom en communauté de communes » Présentation 23 communes. 6 819 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 2002. Localisation Dans le département du Calvados, entre Caen et Évreux. Siège de la communauté de communes : Livarot. PLUi : élaboration prescrite le 15 février 2005.
Source : CERTU
Contexte La décision d’élaborer un PLUi revient à plusieurs éléments moteurs : - un SCoT en cours d’élaboration qui nécessitait un projet de développement partagé ; - une pression immobilière importante augmentant le risque de mitage sur un territoire rural composé de vingt-trois communes et couvert par seulement deux POS communaux et une carte communale ; - le projet de territoire commun qui sous-tend la création de la communauté de communes. Motivations Initialement regroupés au sein d’un syndicat intercommunal à vocation multiple (Sivom) depuis 1973 autour des compétences de travaux de voirie et de transport scolaire, les élus ont décidé en 2001 de le transformer en une communauté de communes. La motivation des élus avait porté sur l’objectif assigné aux communautés de communes par la loi relative à l’administration territoriale de la République (1992) :
« l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace en milieu rural ». Ce projet de territoire fonde le PADD autour de plusieurs objectifs : - la maîtrise d’une croissance urbaine ; - le développement d’un niveau en équipements adapté ; - le renforcement de la commune de Livarot en tant que locomotive économique ; - le soutien et à la préservation de l’agriculture ; - le développement du tourisme rural ; - la gestion des risques et nuisances.
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Communauté de communes Sor et Agout « L’adhésion de nouvelles communes et l’opportunité de définir un projet harmonieux du territoire cohérent avec le projet de SCoT » Présentation 13 communes. 15 004 habitants (en 2008). Date de création : 29 décembre 1999 (quatre communes ont adhéré au 1er janvier 2010). Localisation Dans le département du Tarn, à l’ouest de Castres direction Toulouse et au pied de la montagne Noire à proximité de Revel-Saint-Ferréol. Siège de la communauté de communes : espace loisirs « Les Étangs » à Saïx. PLUi : approuvé le 4 décembre 2006, mis en révision en 2009.
Contexte Un projet de SCoT sur le Pays d’Autan qui a été approuvé le 24 janvier 2011. Une communauté de communes qui s’agrandit de quatre communes au 1er janvier 2010. Motivations Les motivations à l’élaboration du PLUi sur cette communauté de communes relèvent de la volonté des élus, qui souhaitaient : - définir un projet de développement harmonieux du territoire. Cette motivation prend, dans la procédure de révision lancée en 2009, une dimension nouvelle en raison de l’adhésion au 1er janvier 2010 de quatre nouvelles communes ; - disposer d’un document d’urbanisme unique sur l’ensemble du territoire de la communauté de communes.
Le projet de territoire que les élus souhaitent définir, dans le cadre du PLUi, s’inscrit dans une démarche visant à concilier les objectifs du SCoT en cours d’élaboration et ceux du « Grenelle », en particulier celui relatif à la réduction de la consommation des espaces naturels et agricoles. Une évaluation du potentiel foncier nécessaire pour concilier la dynamique du territoire définie par les élus et les objectifs de réduction de consommation de l’espace définis par le projet de SCoT a été lancée. À partir de la taille moyenne des parcelles par logement et du nombre de logements par EPCI définis dans le projet de SCoT, une analyse des surfaces dédiées à l’urbanisation dans le PLU approuvé en 2006 et celles à prévoir dans le projet de PLU en cours de révision a été réalisée. Cet exercice a permis de mettre en avant la vision inflationniste du précédent PLU et de travailler à un nouveau projet de territoire, plus économe en espaces et partagé par tous.
Communauté de communes de la Thierache d’Aumale « Une solidarité territoriale pour une élaboration conjointe PLUi et agenda 21 » Présentation 12 communes. 5 952 habitants (en 2008). Date de création : 31 décembre 1992. Localisation Dans le département de l’Aisne, entre Bohain-en-Vermandois et le Nouvion-en-Thiérache. Siège de la communauté de communes : Étreux. PLUi : prescription de l’élaboration le 16 septembre 2008.
© CCTA
Contexte Des communes dotées de cartes communales : documents d’urbanisme qui se sont avérés être un outil trop limité pour assurer un développement cohérent du territoire. Motivations Le choix de la communauté de communes s’est porté sur une élaboration simultanée du PLUi et de l’agenda 21 à partir d’un diagnostic de territoire commun, pour penser et aménager le territoire avec pertinence pour les dix à quinze ans à venir. Ce processus d’élaboration conjointe est motivé par : - la volonté des élus de faire participer la société civile à un processus de co-construction d’un projet de territoire ; - le besoin des élus de la communauté de communes de mieux appréhender les besoins et les attentes des habitants et acteurs locaux pour nourrir la réflexion et définir un projet de développement du territoire dans le cadre du PLUi.
Le calendrier d’élaboration de la procédure est le suivant : - lancement de la procédure d’élaboration du PLUi et de l’agenda 21 en septembre 2008 ; - présentation du cadrage général du diagnostic en février 2010 ; - lancement des ateliers 21 pendant l’été 2010 pour enrichir le diagnostic territorial du PLUi et deuxième session des ateliers 21 au printemps 2011 pour débattre et proposer des actions à mettre en œuvre afin d’améliorer qualité de vie et le bien-être des habitants ; - présentation de l’analyse urbaine et architecturale et de l’analyse environnementale et paysagère du diagnostic PLUi pendant l’hiver 2010-2011. En parallèle, début des travaux relatifs à l’élaboration du PADD ; - l’approbation du PLUi est prévue en 2012.
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2. Les modes opératoires de l’élaboration d’un PLUi : privilégier un processus adapté aux différentes spécificités du (des) territoire(s), pour favoriser un plus large partage et une inscription dans le temps du projet Un PLU intercommunal nécessite une vision partagée qu’il faut construire à plusieurs, en tenant compte des spécificités de chaque territoire, sans pour autant « se refermer » sur ces spécificités. Le PLU intercommunal impose, de par son échelle, un profond changement des approches par rapport aux PLU communaux, et ce changement nécessite de relever certains défis. Parmi ceux-ci, citons : - Le partage d’une culture commune du territoire intercommunal « Travailler » l’urbanisme à une échelle plus pertinente et plus cohérente, celle de l’intercommunalité, passe par l’acceptation de dépasser les limites communales au profit de la mise en commun des enjeux respectifs de chaque commune (consacré dans la loi Grenelle II). Un travail pédagogique préparatoire est parfois nécessaire avant de débuter les travaux d’élaboration d’un PLU intercommunal. Lorsque les intercommunalités sont « jeunes », il arrive que la culture commune du territoire reste à construire. Socle nécessaire à l’élaboration d’un PLUi, le partage de la culture commune est un préalable important. Exemple : communauté de communes des Monts de Flandre – Plaine de la Lys, communauté de communes du canton de Prayssas.
- Le croisement des échelles Même si le PLU est élaboré à l’échelle de l’intercommunalité, il se doit de croiser différentes échelles : échelle communale et échelle intercommunale. En effet, un PLU intercommunal s’élabore à partir de politiques publiques définies à l’échelon intercommunal qu’il faut mettre en œuvre à l’échelon local, celui de la commune. Pour accompagner ce processus et permettre une meilleure intégration, il semble parfois utile de mettre en place des instances de réflexion à une échelle intermédiaire, comme des secteurs ou des territoires de projets… - La mise en place de nouveaux systèmes de gouvernance L’échelle du PLU intercommunal, la nécessité de travail et de croisement de différentes échelles (intercommunalité, intermédiaires, commune) appelle la mise en place de nouvelles instances de travail, réinterrogeant la gouvernance du projet. Exemple : communauté urbaine du grand Lyon, communauté urbaine de Bordeaux. Les fiches de cas présentées ci-après ne sont que des illustrations. Elles n’ont valeur que d’exemples.
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Communauté de communes des Monts de Flandre – plaine de la Lys « D’un diagnostic de territoire partagé à la rédaction d’un cahier des charges de consultation pour l’élaboration d’un PLUi : une démarche préalable à l’élaboration du PLUi » Présentation 7 communes. Poids démographique : 32 868 habitants (en 2008). Superficie : 126 27 km2. Date de création : 30 décembre 1992. Localisation Dans le département du Nord, entre Lille et Dunkerque (six communes dans le Nord, une commune dans le Pas-de-Calais). Siège de la communauté de communes : Bailleul. PLUi : approuvé le 30 juin 2009.
© Agur, d’après extrait BDcarto® © IGN 2011.
Contexte La décision de transférer à la communauté de communes la compétence d’élaboration des documents d’urbanisme est prise par les élus des communes membres en 1999. Les élus des plus petites communes ne se sentaient pas armés pour se lancer dans la révision de leur POS. Le contexte législatif de la future relative à la loi Solidarité et renouvellement urbain et la profonde modification du document d’urbanisme local ont renforcé la volonté d’élaborer un document unique, un PLU intercommunal, basé sur un projet de territoire. Enjeux du territoire Située aux portes de l’agglomération lilloise, le desserrement de cette dernière entraîne un risque de périurbanisation non maîtrisé que les élus refusent au profit d’un développement urbain et démographique
maîtrisé, sans perte de l’identité rurale et de ses spécificités. Ces enjeux de territoire sont partagés par les élus depuis la mise en œuvre de la démarche « Contrat de développement rural » puis celle du Pays. Méthode Dès la prise de la décision d’élaborer un PLUi, les élus ont souhaité s’approprier cette démarche, refusant « le collage d’un produit PLU » d’un bureau d’études sur leur territoire. La décision fut prise de travailler à la rédaction d’un cahier des charges de consultation de bureaux d’études, en collaboration notamment avec le conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) du Nord. Les objectifs de ce cahier des charges étaient multiples : - permettre la consultation d’équipes pluridisciplinaires composées des corps de métiers suivants : architecte,
urbaniste, paysagiste, juriste et spécialiste de la communication ; - partager un diagnostic de territoire ; - élaborer le PADD et les orientations d’aménagement. Pour ce dernier objectif, une commission d’urbanisme informelle a été créée, associant élus communautaires, élus communaux, techniciens mais également des personnes publiques associées. Durant un an et demi, cette équipe a participé à une cinquantaine de réunions, des parcours de découverte des communes, un « tour-bus » intercommunal et des ateliers de travail. Cette démarche a abouti à… : • un diagnostic de territoire partagé mettant en évidence : - la position charnière du territoire dans le département, entre terre et mer ; - la position d’entre-deux du territoire (entre Dunkerque et Lille), dépendant de la métropole lilloise ; - un territoire entre ville et campagne, caractérisé par une mixité rurale. … mais également à : • l’identification des thèmes de réflexion et de projet à étudier dans le cadre du PLUi. Ces thèmes de réflexion et de projet étaient au nombre de quatre : - maîtriser les flux ; - organiser un bassin de vie, vivant partout et pour tous ; - jouer la complémentarité monts/plaine ; - construire une identité culturelle et un mode d’habiter. Environ dix-huit mois ont été consacrés à cette première phase préalable au lancement du PLUi.
Clés de la réussite Une habitude ancienne de travail en commun sur le développement du territoire. Une mobilisation intense des élus, techniciens et partenaires. Le temps, gage de durabilité et de pérennité.
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Communauté de communes du canton de Prayssas « L’appropriation du paysage : une démarche préalable à l’élaboration du PLUi » Présentation 10 communes. 4 676 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 2002. Localisation Dans le département du Lot-et-Garonne, entre Villeneuve-sur-Lot, Aiguillon et Agen. Siège de la communauté de communes : Prayssas. PLUi : approuvé le 6 septembre 2009.
Source : CERTU
Contexte Une évolution non maîtrisée des paysages due notamment à : - une augmentation du nombre de permis de construire entre 2002 et 2007 traduisant une forte pression urbaine ; - une mutation et une perspective d’avenir de l’activité agricole entraînant des mutations foncières d’opportunité. Enjeux du territoire Un risque de périurbanisation et son corollaire, la banalisation et la dégradation des paysages. La préservation des paysages et du cadre de vie.
Méthode Les enjeux de territoire auxquels la communauté de communes était confrontée ont directement posé la question du projet de territoire, sur un territoire institutionnel sans histoire commune. Avec l’assistance des partenaires institutionnels de l’aménagement, la communauté de communes du canton de Prayssas a choisi, dans un premier temps, de réaliser une étude sur le paysage et l’urbanisme. Une phrase résume la situation de cette communauté de communes et les attentes vis-à-vis de cette étude : « Si nous ne savons pas où nous allons, sachons au moins d’où l’on vient. » À partir d’un constat partagé relatif à l’inventaire des richesses, des erreurs et des faiblesses du territoire, le paysage a été perçu et est devenu « le dénominateur commun » des dix communes de la communauté. Des objectifs en faveur du paysage ont été identifiés : - préserver les vallées ; - maîtriser les effets de silhouette ;
- ne pas construire sur les glacis ; - ne plus miter le paysage ; - réhabiliter plutôt que construire ; - organiser le foncier constructible ; - qualifier l’implantation des constructions. Cette étude a ainsi permis de fédérer les dix communes de l’EPCI autour d’une culture partagée de leur paysage, en un peu plus d’un an et demi. Et le PLUi est apparu comme l’outil adéquat pour traduire ces objectifs. Son élaboration a été lancée en octobre 2006. Trois ans plus tard, il était approuvé. Clés de la réussite Une volonté et le courage d’une équipe politique. Une culture de projet développée autour du paysage et de ses valeurs. Une connaissance du territoire et une vision prospective partagée.
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Communauté urbaine du Grand Lyon « Interactivite des échelles pour un projet de territoire co-construit » Présentation 58 communes. 1 266 096 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1969. Localisation Dans la région Rhône-Alpes et le département du Rhône. Siège de la communauté urbaine : Lyon. PLU : adopté le 11 juillet 2005 (hors Givors et Grigny, qui ont intégré la communauté urbaine en 2007, et Lissieu, en 2011).
Source : agence d’urbanisme de Lyon
La réalisation du PLU communautaire s’appuie sur une expérience ancienne, construite peu à peu et sans cesse renouvelée depuis 40 ans. Elle s’inscrit aujourd’hui dans l’échelle élargie d’une métropole en construction dont l’enjeu est, dans un contexte européen et international, de partager et de traiter à bonne échelle les compétences sur les enjeux stratégiques de l’économie, des transports, de l’aménagement du territoire et des grands événements culturels. Le PLU intercommunal de 2005 a concrétisé une démarche initiée dans le POS de 2001 : la construction d’un projet de territoire et la mise en place d’un outil d’encadrement à l’échelle de l’agglomération.
L’enjeu est double : - intégrer les nouveaux enjeux urbains et les nouvelles valeurs de la société, en particulier celles liées au développement durable ; - réaliser un document de planification véritablement intercommunal prenant en compte les objectifs des politiques publiques d’agglomération (au travers des modes d’occupation du sol et des formes urbaines) et permettant une mise en cohérence du droit des sols (de compétence communale) à l’échelle de l’ensemble des communes membres.
Un principe politique affirmé de complémentarité et d’interactivité des échelles d’agglomération et des échelles communales L’élaboration du PLU intercommunal a été gouvernée par un principe fortement affirmé de complémentarité entre les différentes échelles de projet, pour construire un document de planification à la fois intercommunal et respectueux des identités locales. Ce principe s’est traduit par : - la définition d’un « projet urbain global » ayant pour objectif de mettre en cohérence et de territorialiser les politiques publiques et d’inscrire les projets opérationnels d’agglomération. Dans le même temps, la construction du projet de territoire et sa traduction spatiale se sont appuyées, tout au long du processus, sur les projets propres des communes dans leurs dimensions de projet politique communal et de projets opérationnels ; - la mise en place d’une collaboration active entre le Grand Lyon et les communes, depuis les réflexions préparatoires jusqu’à l’approbation, en passant par l’organisation de la concertation avec les habitants. Une co-construction du projet de territoire à l’échelle d’agglomération, plutôt qu’un principe de subsidiarité entre agglomération et communes L’élaboration du PLU du Grand Lyon s’est fondée sur la définition d’un « référentiel partagé », socle d’un projet communautaire. Il a permis de préciser l’inscription spatiale des politiques publiques communautaires concernant l’habitat, le développement économique, les dimensions environnementales, les déplacements… et de partager les choix d’organisation et de qualité urbaines. Ce socle commun, préfigurant le PADD d’agglomération, a été construit à partir des réflexions des groupes de travail politique thématiques et réglementaires associant le Grand Lyon et les communes, dans un processus de co-construction.
Il comprend à la fois : - des objectifs du projet de territoire durable à l’échelle communautaire, définis à partir des trois grandes orientations : • « développer la ville dans le respect de son environnement, pour une agglomération qui respecte les équilibres entre les espaces naturels et urbains, préserve les ressources et tienne compte des risques naturels » ; • « renforcer la cohésion et la mixité sociale, pour une agglomération attractive et économe de son espace qui réponde aux besoins de tous ses habitants et organise un cadre de vie de qualité » ; • « favoriser le développement des activités économiques pour une agglomération européenne dynamique qui développe son économie en synergie avec l’urbanisation » ; - des orientations pour définir l’organisation urbaine et les formes urbaines (et ainsi orienter la construction du droit des sols) à l’échelle de l’agglomération. Ce socle commun d’un projet de territoire a ensuite permis de territorialiser finement les politiques publiques d’agglomération à l’échelle de chaque commune. Il est le résultat des groupes de travail politiques, préparés, en amont, par des groupes techniques qui associaient le Grand Lyon, l’agence d’urbanisme et les communes. Une collaboration rapprochée entre le Grand Lyon et chaque commune pour la déclinaison communale Plusieurs séances de travail entre les élus et techniciens de chaque commune, les techniciens du Grand Lyon et de l’agence d’urbanisme ont été nécessaires pour décliner les orientations du PADD d’agglomération sur le territoire de celle-ci et définir :
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- les « principes d’évolution » à l’échelle communale (prenant en compte les spécificités et les projets locaux… et vice versa, permettant d’inscrire le projet politique communal dans le projet d’agglomération) ; - les outils d’encadrement réglementaire à retenir pour chaque territoire. Des groupes de travail politiques pluricommunaux, rassemblant les communes par « bassins de vie », ont validé collectivement les applications territoriales des communes et jalonné l’instruction des arbitrages lors des divergences entre communes et le Grand Lyon, préparant l’arbitrage définitif par l’exécutif communautaire. Élargir la gouvernance pour nourrir le projet et les outils d’encadrement : une association élargie avec la société civile La concertation avec la société civile a été développée au-delà des obligations légales, sur l’ensemble du processus de révision. Ont été mis en place : - des groupes de travail spécifiques : • avec les associations de protection de l’environnement et les associations d’habitants, • avec les organisations professionnelles, comme les professionnels de la construction (des promoteurs, aménageurs, lotisseurs, constructeurs, architectes, géomètres), les commerçants, les industriels, les artisans… Ils ont notamment travaillé sur les formes urbaines et les règles d’urbanisme en découlant, et sur le retour en zones naturelles de zones classées à urbaniser. - une concertation préalable « grand public », prenant la forme : • du « journal du PLU » Le « journal » de la concertation préalable a présenté les deux échelles de projet. Il est composé d’une partie générale présentant les problématiques et les orientations d’urbanisme à l’échelle d’agglomération, complété et précisé par une partie spécifique à chaque commune, appelée « zoom ».
• de réunions publiques Ont ainsi été organisées une réunion publique par commune (ou arrondissement pour la ville de Lyon), animé par un binôme politique Grand Lyon/ commune, soit au total soixante-cinq réunions. Ces réunions abordaient, elles aussi, les deux niveaux de présentation et de débat : les objectifs et orientations d’agglomération et la présentation du projet de PADD à l’échelle du Grand Lyon et les déclinaisons à l’échelle de chaque commune et de ses quartiers. La formalisation du projet de territoire : le PADD inscrit, dans sa forme, l’interaction entre les deux niveaux politiques de la vision stratégique d’échelle d’agglomération et de la déclinaison territoriale à l’échelle « concrète » des communes. Cette formalisation a permis de gérer les orientations de développement et d’aménagement depuis la vision stratégique large sur le grand territoire, échelle pertinente pour la mise en œuvre des politiques communautaires, jusqu’à la concrétisation à l’échelle locale des communes, quartiers et même îlots et parcelles, qui est l’échelle fine de la définition du droit des sols… et aussi l’échelle de référence de la vie au quotidien des habitants. Des évolutions du processus et de la formalisation du projet de territoire dans la révision qui débute : représenter le(s) projet(s) de territoire à toutes les échelles ? La révision du PLU qui s’engage réinterroge, au vu de l’expérience passée et du recul sur le PLU actuel, le processus de construction et de formalisation du projet de territoire à venir à inscrire dans le PADD. Des nouvelles pistes de travail sont évoquées, en particulier l’activation d’une échelle intermédiaire, politique aussi bien que géographique, entre agglomération et commune : celle de l’échelle des « bassins de vie », pour mieux articuler l’échelle d’agglomération et l’échelle communale.
Les enjeux sont pluriels : - trouver la bonne échelle, géographique mais aussi de débat politique, qui permette, entre orientations stratégiques et aménagement à l’échelle fine, de concrétiser les orientations communautaires en termes d’aménagement pluricommunal. Cela permettrait notamment de mieux traiter des territoires de « confins » entre les communes, dont certains concentrent aujourd’hui des enjeux urbains importants, notamment leur capacité d’évolution au regard d’une excellente desserte par les transports en commun, existants ou en projet ;
Le PADD à l’échelle d’agglomération…
- exprimer et représenter spatialement le projet de territoire à toutes les échelles, depuis l’échelle communale (l’échelle locale, qui jusqu’à présent a été l’échelle « d’atterrissage » et de « dessin » des politiques communautaires), jusqu’à la cartographie à l’échelle « globale » du projet de territoire d’agglomération, via l’échelle intermédiaire des « bassins de vie ». Ce « dessin » du projet de territoire aux différentes échelles a été préfiguré dans une démarche informelle du Grand Lyon : les « projets de développement territoriaux ». Ils s’appuient sur une échelle de débat politique intermédiaire de « bassins de vie » : les conférences des maires.
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Renforcer et valoriser la trame verte de l’agglomération pour des usages diversifiés
Structurer le développement urbain de l’agglomération en s’appuyant sur les centralités existantes ou en projet
… est décliné à l’échelle de chaque commune
Source : Grand Lyon
Favoriser le développement des activités économiques
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Patrick CLANCY, directeur de la Planification au Grand Lyon de 1992 à 2011 Source : Agence urbanisme Lyon
Les conditions indispensables pour réussir un PLU intercommunal
Pour que cette volonté politique soit lisible, il est indispensable que s’exprime publiquement un cadre de référence ou projet d’agglomération qui constituera la charte de bonne conduite urbanistique que chacun accepte de suivre dans sa réflexion à l’échelle de sa commune mais aussi du grand territoire d’aggloméra-
tion et de ses composantes (bassin de vie, entité spécifique, etc.). Ce cadre général permet d’acter pas à pas les accords ou désaccords dans une démarche didactique faisant cheminer l’ensemble des réflexions qui, de loin ou de près, concourent à l’élaboration de politiques de planification urbaine. Le troisième principe est celui de la subsidiarité. Il est indispensable de ne pas prétendre que tout doit se décider à l’échelle communautaire mais que les équipes municipales gardent leur responsabilité dans l’élaboration des projets communaux à partir du moment où ceux-ci respectent les grands principes du cadre de référence et concourent à l’avancée du projet d’ensemble. Il s’agit là d’une démarche qui garantit un fonctionnement démocratique de l’intercommunalité, laissant une place réelle au débat et à la concertation locale et facilitant l’équilibre des pouvoirs entre le niveau communal et intercommunal. La bonne gestion de ce principe de subsidiarité est une garantie de l’efficacité de l’action de la sphère technique dans son action quotidienne auprès des élus.
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Avant tout une volonté politique forte et active de mettre en œuvre une politique du développement urbain communautaire. C’est-à-dire une vision solidaire du développement de l’agglomération. Sans cette détermination à modifier le regard et les comportements politiques, rien n’est possible sauf quelques gesticulations technocratiques. Cette volonté politique doit être portée au niveau de l’exécutif communautaire pour que les élus en charge de cette politique puissent assurer leur rôle auprès des équipes municipales avec toute l’autorité politique voulue. C’est ce portage politique qui donne sa légitimité à l’action quotidienne des services auprès des élus communaux, des partenaires publics et privés et plus largement auprès de la société civile.
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Communauté urbaine de Bordeaux « Établir un processus de co-construction d’un véritable projet partagé qui intègre l’ensemble des échelles du territoire communautaire » Présentation 27 communes. 706 840 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1968. Localisation Dans la région Aquitaine et le département de la Gironde. Siège de la communauté urbaine : Bordeaux. PLUi : approuvé le 21 juillet 2006.
Limites de la communauté urbaine de Bordeaux Infrastructures autoroutières
Trois échelles de territoire en partage pour un véritable projet urbain d’agglomération Même si les vingt-sept communes qui composent la communauté urbaine de Bordeaux (une des premières communautés urbaines de France) se sont ancrées depuis plus d’une génération dans une culture partagée de l’appréhension globale du territoire, l’échelle de la commune reste l’espace privilégié de l’action publique. Force est de constater que l’aménagement des quartiers et le droit des sols ont été et demeurent implicitement considérés comme un espace réservé en priorité aux maires et à l’administration communale. La communauté urbaine, elle, était traditionnellement en charge de gérer « plutôt » les grands dossiers transversaux et fondateurs de la planification urbaine.
Pour autant, l’échelle du territoire communautaire global porte une vraie légitimité et a trouvé progressivement sa pertinence, dans les orientations stratégiques données au développement, à l’aménagement et à l’équipement de tous les territoires. Ainsi, lorsque la question de l’élaboration du plan local de l’urbanisme s’est posée du point de vue des méthodes de management politique du projet, s’est rapidement imposé un effort d’innovation pour construire un véritable projet partagé déclinable aux différentes échelles du territoire communautaire, en développant simultanément trois espaces de conception du projet pour le PLU.
- Le premier espace, l’espace communal Dès le lancement de la révision du PLU, chaque commune a ainsi été invitée à établir, sous sa propre maîtrise d’ouvrage, un projet de territoire précisant sa propre vision de l’avenir de ses quartiers, de son développement économique, de son paysage urbain, de son cadre de vie. De ces vingt-sept contributions communales, les points de convergences et de divergences des stratégies locales ont été progressivement mis en évidence. - Le deuxième espace, le territoire communautaire De manière concomitante, sur la grande échelle du territoire communautaire, une réflexion, menée par des groupes d’experts thématiques et territoriaux, a réaffirmé la richesse et la complexité d’un territoire : la très forte diversité des paysages urbains bâtis et non bâtis ainsi que celle des biotopes naturels, qui vont des landes aux marais en passant par les coteaux de la rive droite. Mais elle a surtout mis en avant les risques d’une certaine banalisation que ferait peser un règlement d’urbanisme se voulant trop englobant.
Les principes retenus pour fixer ce découpage sont les suivants : − un nombre limité de secteurs pour assurer un bon fonctionnement et garantir une plus grande rationalité dans l’organisation du groupe de travail ; − une entité homogène pour les tissus urbains centraux de l’agglomération, à l’intérieur des boulevards ; − un regroupement pour retrouver des affinités de territoires, sur la base de critères soit morphologiques, soit fonctionnels, soit physiques ; − une recherche de cohérence entre les réflexions des projets de territoires ou des stratégies de développement communes ; − un appui sur les solidarités territoriales constituées ; − une combinaison d’enjeux communs et de problématiques convergentes.
Les sept secteurs de cohérence territoriale, porteurs d’une nouvelle gouvernance infracommunautaire
- Le dernier espace, les sept secteurs de cohérence Ces secteurs regroupent trois à cinq communes ou parties de communes, définis en fonction de leur « cohérence territoriale ». Il s’agit d’entités géographiques infra ou supra communales se reconnaissant comme liées par des problématiques communes et des enjeux communs, largement appuyés sur les traits les plus marquants de la géographie locale (coupure du fleuve, schéma urbain radio-concentrique) et sur des caractéristiques morphologiques analogues.
Source : A’Urba.
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Cette échelle intermédiaire est une véritable innovation dans le management territorial de la communauté urbaine de Bordeaux. Elle révèle des territoires de projet qui effacent les limites administratives et portent une nouvelle gouvernance infracommunautaire. Le projet de PLU s’est construit progressivement à partir de ces trois espaces de conception, de manière partagée, et en dépassant de fait les logiques de périmètres administratifs. Cette nouvelle méthode de gouvernance infracommunautaire qui révèle des territoires de cohérence de projets offre progressivement de nouvelles opportunités sur d’autres projets transversaux et prolonge des méthodes de travail, transcendant les échelles institutionnelles classiques. Une vision d’avenir construite sur un dialogue territorial L’élaboration du PLU a demandé 4 ans de travaux collectifs, de débats thématiques et territoriaux, d’efforts soutenus de concertation, de sensibilisation, de pédagogie et d’explication du projet, d’expression des fondamentaux communautaires. Elle s’est appuyée sur deux types d’ateliers : - Les ateliers thématiques Lieu de débat et de réflexion, instances d’approfondissement et de validation, les ateliers thématiques associent les partenaires locaux, les acteurs institutionnels et les représentants des milieux professionnels et de la société civile. Citons pour exemple : les services de l’État, les chambres consulaires, le syndicat mixte du SCoT, la région Aquitaine, le conseil général de la Gironde, les ordres professionnels, les syndicats professionnels, les associations agréées. Ils constituent un volet essentiel du dispositif d’association des personnes publiques et d’échanges avec les milieux professionnels, ce dès le démarrage du processus d’élaboration.
Quatre ateliers thématiques ont été institués autour des problématiques que le PLU intercommunal doit prendre en compte : - stratégies de développement, renouvellement urbain, habitat et morphologie urbaine, urbanisme, architecture, patrimoine, espace public ; - mobilités urbaines et déplacements, voirie, transports et stationnement ; - développement économique, activités, commerces, mixité urbaine ; - environnement, développement durable, gestion des risques naturels et technologiques, écologie urbaine, gestion des ressources, de l’eau, de l’énergie et des déchets, équipements communautaires. Ils ont contribué à la mise au point du PADD et à affiner les propositions réglementaires et qualitatives du projet de PLU. - Les ateliers territoriaux Instance de débat, les sept ateliers territoriaux, « calqués » sur le périmètre des secteurs de cohérence, sont chargés de traduire précisément sur chaque territoire la mise en œuvre des politiques communautaires, d’assurer la cohérence des intentions de développement local entre elles et avec les orientations communautaires dégagées par les travaux des ateliers thématiques, d’identifier les sites de projet. Ils ont également contribué à préciser les grandes orientations de zonage et de règlement sur les territoires concernés. Chaque atelier, placé sous la présidence d’un élu communautaire, est composé d’élus locaux, des services municipaux des communes ainsi que des référents de la communauté urbaine de Bordeaux et de l’agence d’urbanisme de Bordeaux, l’A’Urba. Ces sept ateliers de secteur, véritables ateliers d’urbanisme, ont porté des heures de débats, concertation, forums, rencontres, échanges et ont associé les principaux acteurs et professionnels de l’urbain, prescripteurs, instructeurs, concepteurs de la production urbaine.
Ce dispositif de travail organisé autour des ateliers thématiques et territoriaux, a présenté un quadruple avantage : - impliquer les élus dès l’engagement du processus d’élaboration du PLUi et renforcer le portage du PLU au moment de sa mise en œuvre opérationnelle ; - tenir compte des logiques de fonctionnement et des spécificités des territoires, tout en recherchant une plus grande cohérence des objectifs de développement de la communauté urbaine ; - réunir les élus locaux, tout au long du processus d’élaboration, afin qu’ils débattent sur les stratégies globales de développement et leur implication sur leur territoire propre ; - enfin, d’alléger les instances de pilotage officielles pour qu’elles n’interviennent que sur les grands arbitrages communautaires, en permettant aux instances de travail d’avoir des discussions de fond bien en amont. Une vision partagée des enjeux supra communaux : un document support au débat des territoires La communauté urbaine de Bordeaux a mis à disposition des communes les orientations communautaires stratégiques sous la forme d’une synthèse des politiques communautaires, conçue comme un document support au débat des territoires. Ce « porter à connaissance », mis à jour régulièrement, a constitué la base de référence et d’accompagnement pour la formalisation des projets de territoire par les communes. À partir de cette synthèse des orientations communautaires stratégiques, chaque commune a défini son projet de territoire autour de : - l’identification et la quantification des perspectives d’évolution de la commune, en cohérence avec le cadre de référence communautaire,
- la formalisation des ambitions communales visant à développer et équiper la commune, renouveler certains secteurs, préserver la qualité des éléments existants de qualité, bâtis ou non bâtis qui façonnent l’identité de la ville, - la localisation par quartiers ou par secteurs des actions prioritaires et les opérations concrètes à mettre en œuvre.
Exemple de projet de territoire sur le secteur nord-ouest de l’agglomération
Source : A’Urba.
Mobiliser les professionnels, les maîtres d’ouvrage, les partenaires institutionnels Une fois définies les grandes options formelles et réglementaires inscrites dans une logique de recomposition de la ville sur elle-même, s’appuyant sur la variété des formes urbaines et paysagères d’un territoire parmi les plus vastes à l’échelle d’un PLU, il s’agissait, dans la phase finale d’élaboration du PLU, de mobiliser les professionnels, les maîtres d’ouvrage et les partenaires
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institutionnels, bordelais et extérieurs, autour de l’enjeu de la qualité urbaine et de la création d’une « envie de ville » (suffisamment forte pour inverser la tendance à l’étalement urbain et à l’habitat pavillonnaire en grande périphérie). Deux séminaires sur la qualité urbaine associant maîtres d’ouvrage, maîtres d’œuvre, architectes, paysagistes, auteurs du document d’urbanisme, etc. ont été organisés afin de : - débattre entre experts techniciens avant que les derniers arbitrages politiques ne soient définis ; - faciliter l’appropriation de cette démarche par les praticiens et les techniciens d’une nouvelle démarche de production de la ville, passant d’un urbanisme purement réglementaire à un urbanisme de projet. En complément de ces séminaires, conférences et débats, des ateliers PLU ont été organisés. Citons par exemple le « 6e débat sur la ville » qui a fait l’objet d’une publication.
Crédit : Sysdau.
Sans perdre de vue que le PLUi n’est que l’un des outils (sans doute partiel et imparfait mais obligatoire) mis à la disposition des collectivités territoriales pour promouvoir le modèle urbain auquel elles aspirent, il importe de saisir l’opportunité de cette élaboration pour impulser ou favoriser de nouvelles tendances aux formes du développement urbain de l’agglomération. En premier lieu, la question du contenant spatial est à résoudre. Le PLUi doit explicitement déterminer les règles de l’extension géographique de l’agglomération à ses franges et favoriser une recomposition de l’agglomération sur elle-même : il s’agit de reconquérir les formes et rapprocher les fonctions urbaines en vue d’atteindre une véritable mixité et d’optimiser les aménités urbaines. En second lieu, la question du contenu urbain doit être abordée selon les spécificités territoriales géographiques ou morphologiques du territoire, en s’appuyant sur quatre idées-forces : - une trame urbaine maillée et continue, compacte et aérée qui renforce l’usage des transports collectifs et des autres modes non motorisés ; - un tissu urbain diversifié qui maintienne ou favorise le lien social ; - un développement économique multiforme mieux inséré dans le tissu urbain ; - une armature paysagère qui respecte les équilibres écologiques et qui préserve les grandes entités naturelles de l’agglomération dans un souci d’usage plus collectif.
En conséquence, l’élaboration du PLUi doit être l’occasion de disposer d’un outil global pour l’ensemble du territoire, en vue de garantir pour 10 ans les grandes orientations qui traduisent les enjeux communautaires, tout en tenant compte des spécificités et des politiques des communes membres dès lors qu’elles ne présentent pas de risque de remise en cause des intérêts collectifs. La communauté urbaine de Bordeaux a ainsi mis au point, avec les communes qui la composent, un processus partagé de dialogue et de concertation avec la population, avec les services de l’État et les chambres consulaires. Mais pour aller plus loin afin de renforcer le réalisme et l’adéquation économique du plan d’urbanisme, il est tout autant nécessaire d’organiser une concertation et un enrichissement technique du projet avec les milieux professionnels et économiques : architectes, urbanistes, aménageurs, promoteurs et opérateurs de logements publics et privés, professionnels de l’immobilier et agents économiques. En conclusion, le plan local d’urbanisme doit être le creuset de la transformation territoriale et sociale. Il apparaît en effet nécessaire de concrétiser les intentions de changement par un document de planification clair et pédagogique afin de donner la visibilité nécessaire aux actions programmées, programmables et probables, tout en laissant la possibilité d’accueillir l’imprévisible et le souhaitable.
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Serge Lamaison, vice-président de la communauté urbaine de Bordeaux, en charge de l’aménagement et de l’urbanisme, lors de l’approbation du PLU de la CUB
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3. L’intégration des politiques publiques dans le PLUi : un cadre privilégié de cohérence pour traiter à la bonne échelle des questions de mobilités, d’habitat et d’environnement, et de leur traduction sur le(s) territoire(s) Le PLU intercommunal apparaît aujourd’hui comme un cadre privilégié de mise en cohérence et des politiques publiques sectorielles. Le PLUi apporte donc une vision plus large et plus prospective du projet urbain, qui implique, dans la logique d’imbrication des différentes échelles de mise en œuvre des projets qu’il traduit, de concevoir ce document de planification en tant que cadre de programmation opérationnel ; ce qui nécessite une prise en compte, très tôt dans son processus d’élaboration, des questions liées à la qualité urbaine et à l’accompagnement de l’émergence des nouveaux territoires de projets, particulièrement s’ils ont une dimension intercommunale. Sa construction doit, pour ce faire, s’inscrire pleinement dans une logique d’itérativité entre les politiques publiques et le projet de territoire, dans le cadre d’un principe « d’élaboration conjointe », qui constitue une manière plus réactive et mieux intégrée pour traduire, à la bonne échelle, le projet politique sur le territoire. D’ailleurs, l’émergence d’une dimension programmatique du PLUi, qui dans l’esprit du Grenelle intégrera demain les questions liées à l’habitat, aux déplacements et aux problématiques environnementales dans leur sens large (gestion économe des sols, protection de la biodiversité…) vient conforter, au travers d’un élargissement significatif des thématiques prises en compte par le PLUi, sa fonction de cadre de cohérence privilégié pour la mise en œuvre d’une véritable politique d’urbanisme.
Les exemples de Marseille et de Toulouse, bien que n’ayant pas aujourd’hui de PLUi approuvé, sont porteurs d’une démarche d’intégration des politiques publiques, préfigurant le travail qui doit être accompli dans le cadre d’un PLUi. Ils constituent une dynamique préalable et nécessaire sur des territoires qui s’acheminent vers l’élaboration d’un PLUi. L’exemple du Grand Poitiers fait figure de pionnier : un des premiers PLU intégrant les dispositions du PLH avant l’obligation imposée par la loi dite « Grenelle II ». Les fiches de cas présentées ci-après ne sont que des illustrations. Elles n’ont valeur que d’exemples.
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Marseille Provence Métropole La mise en cohérence des politiques publiques comme dynamique préalable à l’élaboration d’un PLUi Présentation 18 communes. 1 039 739 habitants (en 2008, dont ville-centre : 851 420 habitants). Date de création : 7 juillet 2000. Localisation Dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur et le département des Bouches-du-Rhône. Siège de la communauté urbaine : Marseille.
La création de la communauté urbaine Marseille Provence Métropole a pour objectif de construire, sur l’aire métropolitaine, une communauté capable de relever les défis d’une grande métropole et de répondre aux grands enjeux internationaux. Le projet d’agglomération, approuvé en juin 2004, a lancé les premières bases du développement de Marseille Provence Métropole. Il est bâti autour de trois axes stratégiques : accroître l’attractivité du territoire, améliorer la vie quotidienne et valoriser l’environnement. Il a été traduit au travers de différentes politiques communautaires, parmi lesquelles : - le logement, avec le programme local de l’habitat (PLH) adopté en juin 2006 et mis en conformité en 2010 ; - les déplacements, au travers du plan de déplacements urbains (PDU) approuvé en février 2006, actuellement en révision ; - le littoral, avec le schéma des vocations littorales (SVL), document de référence adopté en février 2007 ;
- le développement économique, pour lequel des orientations stratégiques ont été approuvées en décembre 2007. Mais c’est le schéma de cohérence territoriale (SCoT), en cours d’élaboration à l’échelle de la communauté urbaine, qui assurera la mise en cohérence de ces politiques sectorielles et les traduira dans un projet d’ensemble à plus long terme, intégrant d’autres problématiques, notamment celles de l’environnement et de l’organisation spatiale du territoire. C’est donc bien le SCoT qui constituera le socle et la consécration de cette vision communautaire de l’aménagement du territoire, de ce projet partagé de territoire. Depuis la création de la communauté urbaine, la compétence PLU appartient, de droit, à Marseille Provence Métropole qui l’exerce en partenariat et en interaction avec les communes respectives. Et même si les PLU sont réalisés à une échelle communale, ils comportent une « introduction communautaire » qui
permet de formaliser les liens entre communes et communauté urbaine et de témoigner de l’ancrage du territoire communal dans le territoire communautaire. De plus, un règlement de référence a été réalisé à l’échelle de Marseille Provence Métropole et sert d’ores et déjà de base aux règlements des différents PLU communaux afin de leur garantir une meilleure cohérence et homogénéité.
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Ainsi, même si un PLU intercommunal, au sens de la loi « Grenelle II », n’est pas encore en vigueur une démarche, une vision et une réflexion intercommunales existent déjà et seront consacrées prochainement dans un SCoT. À noter également que le projet de SCoT est conduit à l’échelle du bassin de vie, échelle intermédiaire essentielle qui servira éventuellement à l’élaboration d’un PLU intercommunal.
Pascal Marchand, directeur général adjoint Développement durable et Attractivité du territoire - Marseille Provence Métropole
La méthode d’appropriation progressive et l’association soutenue ont permis de stabiliser les fondamentaux en déclinant une approche sectorielle par bassins de vie, croisée de dimensions thématiques. C’est donc avec une certaine sérénité et une volonté politique affichée d’aboutir à un projet pour le territoire que s’ouvre l’élaboration du PLU intercommunal. Il n’y a pas de défi à proprement parler à relever mais plus un objectif à atteindre : celui de construire un projet partagé. Si les modalités d’élaboration sont éprouvées par les nombreuses démarches et procédures menées par les services communautaires avec les communes, notamment le projet de SCoT, mais aussi le PLH, le PDU, les PLU, les ZAC… celles de la gestion future restent plus complexes à trouver. En effet, il apparaît important d’introduire une forme de souplesse pour accompagner, mettre en œuvre les projets inscrits dans l’outil de planification qu’est le PLU, au service d’une plus grande action commune mais aussi une plus grande déclinaison opératoire des politiques publiques.
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Marseille Provence Métropole est une communauté urbaine encore jeune, où la question de la gestion des documents d’urbanisme a été dès l’origine au cœur du débat. Aujourd’hui encore, les communes restent très impliquées dans l’élaboration de leur PLU. C’est un projet communal dans un environnement communautaire, mais où l’environnement communautaire est de plus en plus présent. La préparation du cadre du PLU intercommunal est d’ores et déjà engagée au travers de la démarche SCoT actuellement en cours et dont le périmètre correspond à celui de l’intercommunalité. Dans la dynamique du PLH approuvé en 2006, les élus et techniciens ont appris à travailler ensemble, à partager les enjeux du territoire et à acquérir un socle commun. C’est un véritable travail de proximité et la déclinaison spatiale qui font avancer les projets communs. Le diagnostic est posé. Les enjeux sont identifiés. Les forces et faiblesses connues.
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Communauté Urbaine du Grand Toulouse Présentation 37 communes depuis le 1er janvier 2011 (élargissement récent – 25 communes antérieurement). Date de création : 1er janvier 2009. 707 300 habitants (en 2008, dont ville-centre 446 300 habitants). Localisation Dans la région Midi-Pyrénées et le département de la Haute-Garonne. Siège de la communauté urbaine : Toulouse.
Le projet urbain de Toulouse Métropole / la Fabrique : un projet urbain en cohérence avec les politiques publiques (Extrait de « La Fabrique – Toulouse Métropole – le projet urbain – avril 2011 »)
Un projet urbain en phase avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Le projet urbain se positionne à l’interface entre les politiques publiques et les outils de planification, au premier rang desquels figure le ScoT. (N.D.L.R. : SCoT à ce jour arrêté le 9 juillet 2010.) Le SCoT de la grande agglomération toulousaine concerne 117 communes, soit un territoire bien plus vaste que celui du Grand Toulouse, et constitue le cadre de référence en matière d’organisation de l’espace, de l’habitat, des déplacements, de l’environnement ou encore des implantations commerciales.
Le SCoT fixe de grandes orientations, notamment : - la préservation d’espaces agricoles ou naturels, et la constitution d’un réseau « vert et bleu » ; - l’articulation entre urbanisme et transports ; - le renforcement des polarités et l’intensification de l’offre urbaine ; - la qualité de l’offre de logements ; - la cohésion sociale. Le projet urbain du Grand Toulouse fait siennes ces grandes orientations, d’autant plus que le SCoT pose aussi la responsabilité du « cœur d’agglomération » au regard des autres territoires et souligne les obligations à tenir pour assumer son rôle de capitale régionale.
Un projet urbain en amont du plan local d’urbanisme communautaire Le Grand Toulouse élabore son projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui lui permettra à terme de se doter d’un PLU intercommunal. C’est la
première étape pour mettre en œuvre un urbanisme communautaire. Le projet urbain alimente le volet communautaire du PADD, document cadre qui détermine les orientations générales de développement, d’aménagement, d’urbanisme et d’équipement du territoire de la communauté urbaine.
Un projet urbain au cœur des politiques thématiques Les politiques publiques, ensemble d’actions coordonnées, ont pour mission d’améliorer les conditions de vie des habitants, notamment en matière de transports (plan de déplacements urbains – N.D.L.R. : dont le projet de révision a été arrêté le 24 janvier 2011), de logement (programme local de l’habitat – N.D.L.R. : 2010-2015) et de solidarité (politique de la ville). En associant le citoyen au processus de production et de transformation de l’espace urbain, l’ambition du Grand Toulouse et de faire la ville pour et avec les habitants. C’est dans cet état d’esprit que le projet urbain prend en compte et soutient ces politiques.
Une démarche innovante portée par la Fabrique Initiée dès 2009 par la ville de Toulouse, « la Fabrique » est une démarche de concertation et de co-élaboration qui permet de penser ensemble la métropole en mobilisant les talents, les savoir-faire et les différentes expressions des acteurs de la ville. Élargie au Grand Toulouse, la Fabrique s’est enrichie d’ateliers territoriaux qui ont permis d’identifier les dynamiques, les atouts et les valeurs identitaires de la communauté urbaine, aujourd’hui forte de trente-sept communes.
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Claude Raynal, président délégué de la communauté urbaine du Grand Toulouse, président de l’agence d’urbanisme (AUAT)
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Le PLU intercommunal… un processus qui se « Fabrique » Au 1er janvier 2009, la communauté d’agglomération du Grand Toulouse s’est transformée en communauté urbaine. Après une première étape d’organisation technique et administrative, la communauté urbaine a très vite mis en œuvre sa compétence de maîtrise d’ouvrage des PLU des communes membres. Aujourd’hui, sa volonté est d’aller plus loin, et de s’orienter progressivement vers un PLU intégré, qui s’appuie sur un véritable projet collectif.
collective, engagé dans un premier temps à l’échelle de la ville-centre, et, très rapidement, étendu à l’ensemble du territoire de la communauté urbaine. Méthode innovante pour un apprentissage collectif du « faire ensemble », la Fabrique a facilité une coconstruction du projet, en s’appuyant largement sur les compétences locales et nationales, au travers d’une concertation approfondie. Elle permet en conséquence aujourd’hui de disposer d’un matériau légitime pour poser les bases d’un projet d’envergure et durable.
Pourtant, le Grand Toulouse n’aborde pas le PLU intercommunal avec les acquits d’une intercommunalité ancienne. Une phase de construction et d’appropriation de la vision partagée du territoire communautaire étant nécessaire pour parvenir à cet objectif.
L’AUAT, fortement engagée aux côtés des services de la ville de Toulouse et du Grand Toulouse, en mobilisant ses capacités d’ingénierie et d’animation tout au long du processus, a activement contribué à la conception et à la mise en œuvre du dispositif, ainsi qu’à la formalisation du projet final.
Si plusieurs exercices de politiques publiques (SCoT, PLH, PDU…) ont progressivement favorisé l’émergence d’une réflexion commune, il était cependant fondamental de ne pas brûler les étapes, en prenant le temps de consolider la représentation communautaire de l’avenir de notre métropole, fondée sur des lignes de force exprimées par tous. Le principe de construction conjointe d’un véritable projet de territoire, à l’interface entre la vision politique et l’acte de planification, constitue un préalable essentiel à l’élaboration d’un PLUi. Le travail mené dans le cadre de la « Fabrique » est la traduction concrète du processus de construction
La possibilité nous est désormais offerte de franchir un nouveau cap, et de créer, au travers de l’élaboration d’un PLU intercommunal intégré et prospectif, les conditions favorables à une organisation harmonieuse et maîtrisée de notre territoire. Nous poserons ainsi un cadre de cohérence majeur pour le développement à venir du Grand Toulouse, dans la suite logique des grandes orientations d’aménagement d’ores et déjà posées par le SCoT, et dans un esprit « Grenelle » affirmé…
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Communauté d’agglomération du Grand Poitiers « Un PLU intercommunal anticipant la mise en œuvre du Grenelle » Présentation 12 communes. 135 794 habitants (en 2008). Date de création : 2 décembre 1999 (à partir d’un district créé le 28 septembre 1965). Localisation Préfecture de la région Poitou-Charentes et du département de la Vienne, entre Tours et Limoges. Siège de la communauté d’agglomération : Poitiers. PLUi : approuvé le 1er avril 2011. Source : ©TNT Grand Poitiers 2010
La révision du PLUi lancée en 2008 a abouti à l’approbation, à l’unanimité, le 1er avril 2011, d’un PLUi Grenelle « avant l’heure ». La procédure de révision du PLUi a été engagée en même temps que celles du PLH, du PDU, du schéma commercial et du schéma d’assainissement. Il va en résulter, de la volonté des élus, un PLU intercommunal intégrant notamment le PLH, la trame verte et bleue et des dispositions relatives aux performances énergétiques des nouvelles constructions ; anticipant l’obligation imposée par Grenelle II, à partir du 13 janvier 2011. Les motivations des élus du Grand Poitiers sont les suivantes : gagner en cohérence et aboutir à un projet plus efficient, notamment en matière de dynamisme du territoire. Cette anticipation du Grenelle II dans le PLUi du Grand Poitiers est d’ailleurs inscrite dans la partie « Justification » du rapport de présentation en ces termes, notamment :
« (…) les objectifs du Grenelle visant à l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments et à l’instauration de la trame verte et de la trame bleue, sont à prendre en compte au sein du PLU au titre de la loi Grenelle I et en vue de la loi Grenelle II. » L’intégration du PLH dans le PLUi du Grand Poitiers La mise en révision conjointe du PLU intercommunal et du PLH de la communauté d’agglomération du Grand Poitiers avait pour objectif de gagner en cohérence. Pour cela, les élus ont fait le choix de définir les nouveaux objectifs en matière d’habitat sur une période commune de mise en œuvre ; le PLH 2010-2015 constituant la feuille de route de l’élaboration du PLUi. Ainsi, le projet de territoire du PLUi a pour base les nouveaux objectifs quantitatifs du PLH : - une production de logements estimée à 1 000 logements/an ;
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- une répartition des logements produits établie comme suit : 30 % pour le desserrement et 60 % pour la population nouvelle ; - une répartition géographique des logements produits : 550 logements/an à Poitiers et 450 logements/an dans les autres communes de la communauté d’agglomération ; - une répartition spatiale des logements attendus orientée vers le renouvellement urbain et les pôles de proximité. Concrètement, les élus communautaires ont fait le choix de l’intégration des objectifs cadres du PLH selon la répartition suivante : - le diagnostic du PLUi reprend le diagnostic élaboré pour le PLH 2010-2015, notamment le scénario de développement démographique dont découlent la délimitation et l’affectation des différentes zones du PLU (en particulier les zones d’extension, de renouvellement urbain) ; - le PADD du PLUi comprend des dispositions imposant : • la prise en compte des objectifs de mixité dans les projets, • la détermination d’un minimum de logements sociaux pour les opérations les plus importantes en fonction notamment de la proximité d’un pôle de centralité et de la desserte par les transports en commun ; - le règlement rappelant les obligations relatives à la réalisation de logements sociaux ; - les orientations d’aménagement territoriales par commune et par quartier pour Poitiers reprennent les orientations définies par le PLH pour chacune des communes et chacun des quartiers de Poitiers. En ce sens, « elles apportent des informations (quantitatives) quant à la répartition des besoins en logements sociaux sur chaque territoire et au rythme de construction attendu sur chaque commune » ainsi que la qualité urbaine attendue.
La trame verte et bleue Le projet de PLUi porte les valeurs fondamentales de la collectivité du Grand Poitiers, et en particulier deux sont relatives à la biodiversité : - un patrimoine naturel et urbain qu’il faut préserver, mettre en valeur et développer sous la forme d’un réseau écologique. Cette dynamique fait l’objet d’une approche ancienne (lancée en 1995) et appelée parc naturel urbain qui visait l’aménagement et la gestion naturels de sites ouverts au public ; - un futur durable reposant sur un urbanisme à haut rendement vis-à-vis de la protection des ressources et des milieux (terre, eau et air), la préservation de la biodiversité, la limitation des déchets et des consommations énergétiques et le développement des énergies renouvelables. L’intégration de ces valeurs s’est traduite, à la demande des élus, de la façon suivante : - L’énonciation d’enjeux spécifiques dans le PADD : • favoriser un urbanisme de haut rendement vis-àvis des ressources naturelles (protection des eaux, des sites et paysages, préservation et développement de la biodiversité, maintien d’une bonne qualité d’air et des milieux en général) ; • mettre en valeur l’infrastructure naturelle que constitue la trame verte et bleue en tant qu’écosystème ; • créer des corridors écologiques pour rétablir les liaisons naturelles fonctionnelles et connecter ces cœurs de nature sur le territoire ; • favoriser et réintroduire une nature « ordinaire » dans les territoires urbains ; • renforcer les « sentiers nature » pour permettre à la population de s’approprier des espaces de respiration, de loisir et de découverte. - La création d’une orientation d’aménagement thématique intitulée : « Orientation d’aménagement paysage et biodiversité ».
Cette orientation d’aménagement thématique comprend de nombreuses recommandations qui visent à protéger les écosystèmes, les espaces verts, les milieux, les sites et paysages naturels ou urbains, telles que notamment : • l’inscription des projets au regard des trames vertes et bleues ; Les projets devront préciser l’état écologique des éléments de la trame verte et bleue, les conditions de réalisation d’un réseau écologique futur et l’interface souhaitable entre l’espace public et privé en termes de continuité végétale. • les conditions d’expression de la nature en ville et du maillage urbain en faveur de la biodiversité… Elle recommande d’apporter une diversité d’espèces végétales de floraison, de végétaliser les murs et toitures, d’envisager des secteurs de faible niveau d’entretien pouvant jouer le rôle de refuge, de potentiel de diversité… Cette orientation d’aménagement thématique est complémentaire des orientations d’aménagement territoriales par commune et par quartier de Poitiers. - Des obligations réglementaires à l’article 13 du règlement du PLUi qui comprend notamment, quelle que soit la zone, les dispositions suivantes : • l’obligation de planter (avec des espèces variées), conformément à « l’Orientation d’aménagement paysage et biodiversité », les espaces non bâtis qui ne sont pas nécessaires au stationnement et aux accès des véhicules, à la circulation piétonne et aux aires de jeux ; • la part que doivent représenter les espaces plantés et végétalisés, les espaces verts, les jardins cultivés, les allées réservées aux piétons et cyclistes…) en fonction de la situation du projet par rapport à la trame verte définie dans le document graphique ; • la prise en compte des terrasses végétalisées dans le calcul des espaces naturels pour 25 % de leur
superficie si elles sont inaccessibles et pour 50 % si elles sont accessibles ; • la perméabilité des systèmes de clôture pour permettre le passage des petits mammifères (hérissons, écureuils…). La performance énergétique des constructions nouvelles Contexte Le Grenelle II a fixé la date d’entrée en vigueur de la RT 2012 le 1er juillet 2011 pour les bâtiments publics et privés du secteur tertiaire et le 1er janvier 2013 pour les bâtiments résidentiels. À compter ces deux dates, les nouvelles constructions devront présenter une consommation d’énergie primaire inférieure à 50 kWh/m²/an pour être considérées comme des « bâtiments basse consommation » (BBC). Motivations Les élus de Grand Poitiers ont souhaité anticiper cette nouvelle disposition réglementaire pour deux motifs : - le contexte particulier du Grand Poitiers (avec un « cluster » écohabitat actif en termes de sensibilisation et de formation des acteurs, des bailleurs sociaux et quelques promoteurs permettait d’anticiper l’échéance pour entraîner les derniers acteurs dans la construction durable ; - une volonté d’adapter les prescriptions au bâti : imposer le label « bâtiment de basse consommation » (BBC) dans le neuf, mais dans l’ancien préserver le caractère patrimonial de certains bâtiments. Méthode L’intégration des dispositions réglementaires en matière de consommation énergétique des nouvelles constructions s’est traduite à deux niveaux dans le PLUi du Grand Poitiers :
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- les orientations d’aménagement territoriales par commune et par quartier de Poitiers ; - le règlement. Ainsi les orientations d’aménagement territoriales par commune et par quartier de Poitiers précisent, dans un chapitre intitulé « Qualité urbaine », que : « Dans tous les cas, les opérations de renouvellement du tissu urbain existant doivent respecter les objectifs suivants : - Une efficacité énergétique au moins au niveau du label BBC et privilégiant le recours aux énergies renouvelables et un bon éclairage naturel des pièces de vie. L’objectif est d’arriver dès 2015 à la généralisation de la norme BEPAS (bâtiments passifs). (…) » Les orientations d’aménagement rénovation du patrimoine intègrent un chapitre qui traite de l’amélioration de l’efficacité énergétique pour le patrimoine ancien. Il montre comment adapter une stratégie de rénovation énergétique compatible avec le caractère patrimonial du bâti ancien et les moyens financiers de ses propriétaires. Le règlement dans son article 1 (occupation et utilisation du sol interdites) interdit dans les zones urbaine (U) et à urbaniser (AU) à vocation résidentielle : « Toute construction nouvelle comportant des logements dont l’efficacité énergétique serait inférieure à la norme BBC (bâtiment de basse consommation, soit une consommation normalisée inférieure à 50 kWhEP/m²/an) ».
Communauté urbaine du Grand Lyon « Un PLUi qui s’est adapté à « l’évolutivité » des politiques publiques » Présentation 58 communes. 1 266 096 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1969. Localisation Dans la région Rhône-Alpes et le département du Rhône. Siège de la communauté urbaine : Lyon. PLU : approuvé le 11 juillet 2005 (hors Givors et Grigny, qui ont intégré la communauté urbaine en 2007, et Lissieu, en 2011).
Source : agence d’urbanisme de Lyon
Le PLUi et les politiques publiques : un exercice qui s’inscrit dans un temps qui n’est plus linéaire Les politiques publiques à prendre en compte dans l’élaboration d’un PLUi sont de plus en plus nombreuses, avec chacune leur propre rythme de mise en œuvre. La réalisation du PLUi ne peut plus se concevoir de manière linéaire : « du haut » (le SCoT, les politiques publiques) vers « le bas » (le PLUi), aboutissant à un PLUi « fini » après la réalisation des documents qui lui sont supérieurs. Aujourd’hui, l’exercice du PLUi demande à être beaucoup plus dynamique :
- pour prendre en compte mais aussi, en retour, nourrir de manière interactive les politiques publiques, et notamment leur territorialisation. Ainsi, le PLU intercommunal du Grand Lyon (approuvé en 2005) les a prises en considération dans leur « état du moment ». Et la vision depuis le territoire exprimée dans le PLU intercommunal a aussi été essentielle pour enrichir la « territorialisation » des orientations des politiques publiques et leur croisement concret sur le terrain. - pour interagir avec le ScoT. De manière analogue aux politiques publiques, le SCoT de l’agglomération lyonnaise, lancé en 2002, n’est pas « parti de rien ». Il a pris en compte dans sa réflexion les éléments de territoire et de projet posés par les travaux
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du PLUi. Et inversement, le PLUi approuvé en 2005, et réalisé au début de l’élaboration du SCoT, s’est imprégné bien évidemment des réflexions en cours du SCoT, même s’il devait être formellement compatible avec le schéma directeur en vigueur. L’intégration des politiques publiques dans le PLUi a été réalisée aux deux échelles d’agglomération et de chaque commune Au niveau de l’agglomération Le projet d’aménagement et de développement durable d’agglomération a intégré les orientations des nombreuses politiques publiques d’agglomération, inscrites dans différents documents thématiques, tel que programme local de l’habitat, plan des déplacements urbains, mais aussi charte de l’écologie urbaine, schéma d’urbanisme commercial, schéma de développement économique… Cette intégration s’est traduite sous la forme d’une « charte d’objectifs » composée de trois grandes orientations, déclinées en actions : - développer la ville dans le respect de son environnement naturel ;
Renforcer et valoriser la trame verte de l’agglomération pour des usages diversifiés
- renforcer la cohésion et la mixité sociale ; - favoriser le développement des activités économiques. Le PADD d’agglomération, puis l’encadrement par le droit des sols (règlement et orientations d’aménagement), ont défini les modalités territoriales de leur mise en œuvre sous la forme des orientations générales d’aménagement et de développement, socle du PLUi. Au niveau communal Le PADD, élaboré à l’échelle de chaque commune, a décliné et territorialisé concrètement les objectifs du PADD d’agglomération. C’est à cette échelle que les différentes politiques publiques d’agglomération et leurs mises en œuvre spatiales ont été croisées avec les projets d’aménagements des communes et de l’agglomération, et mises en cohérence sur le territoire pour les transcrire en termes d’aménagement de l’espace. La territorialisation des objectifs sectoriels, parfois difficilement conciliables entre eux, a parfois (souvent) nécessité des arbitrages. Citons pour exemple : l’implantation d’activités économiques au regard de sites qui présentent aussi de forts enjeux environnementaux.
Le PADD se décline aux échelles de l’agglomération et de chaque commune
Structurer le développement urbain de l’agglomération en s’appuyant sur les centralités existantes ou en projet
Favoriser le développement des activités économiques
Source : Grand Lyon.
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La territorialisation des politiques publiques croise directement les choix de l’organisation urbaine et de l’aménagement, des formes de la ville et ainsi de la qualité urbaine Les orientations de développement urbain, qui intègrent la traduction spatiale des différentes politiques publiques, doivent aujourd’hui, pour être pertinentes au regard des besoins et de la demande des habitants, être volontaristes sur la composition d’un cadre de vie de qualité. Il doit être perçu par ses habitants comme beau et agréable à vivre, permettant un accès aux commerces, services et aux équipements, la présence d’espaces publics, une animation sociale… Par ailleurs, le développement durable de l’agglomération se pose aujourd’hui à partir d’une ville largement constituée. Cette ville existante, richesse culturelle et sociale mais aussi prosaïquement matérielle, en évolution et transformation permanente, est LE support pour la ville de demain, et ce dans une perspective de « moindre gaspillage de l’espace naturel ». C’est pourquoi, la réalisation d’un développement urbain de qualité est aujourd’hui inséparable d’une plus grande prise en considération du patrimoine urbain, héritage reçu et à transmettre, porteur d’histoire(s) et d’identité(s) diversifiées, vecteur de lien social. C’est à partir de la reconnaissance de cet héritage que peut se définir une évolution des quartiers et communes de l’agglomération dans laquelle la création contemporaine, qu’il faut promouvoir, prendra du sens par les liens qu’elle saura tisser avec ce patrimoine. Pour concilier ces impératifs, le PLUi du Grand Lyon s’est attaché à promouvoir un développement urbain qui s’appuie sur les orientations d’aménagement suivantes : - promouvoir des formes urbaines diversifiées et économes d’espace ; - favoriser un développement urbain attentif au caractère des quartiers et au patrimoine bâti ; - renforcer la mixité des fonctions urbaines.
Intégrer, toujours davantage, l’aménagement opérationnel et la planification du PLUi pour un projet de territoire cohérent Au lancement de la prochaine révision du PLU intercommunal, un premier bilan de l’élaboration du PLUi en vigueur a fait apparaître de nécessaires évolutions concernant la mise en relation du PLUi avec d’autres modalités d’interventions des collectivités, notamment avec la programmation des actions opérationnelles. Lors de la précédente révision, la programmation opérationnelle avait été faite « à rebours ». En effet, le PLUi avait pris en compte les actions et projets urbains déjà programmés, sans (ap)porter de réflexion prospective sur la programmation des actions opérationnelles pouvant découler des orientations stratégiques du PADD. Forte de ce constat, la prochaine révision s’appuiera sur une démarche informelle que le Grand Lyon a menée entre 2006 et 2009 : les projets de développement territorial dont l’objectif est de mieux intégrer planification et aménagement opérationnel. En effet les « projets de développement territorial » ont : - à partir de l’inventaire précis de l’ensemble des projets d’aménagement et d’urbanisme (en cours, à l’étude ou en idée), mis en perspective ces projets, entre eux et au regard des politiques d’agglomération ; - identifié des territoires de projets, potentiellement porteurs d’enjeux forts et susceptibles de constituer des sites de projets opérationnels pour les années à venir ; - défini des orientations stratégiques, les « axes de projet », dégageant les traits majeurs de l’action publique (engagée et possible) sur les territoires pour le(s) mandat(s) suivant(s). Cette réflexion a alimenté le choix des priorités d’investissement et la programmation pluriannuelle des investissements du Grand Lyon. Et surtout, elle alimentera le projet de PADD du PLUi en cours de révision.
Communauté urbaine de Bordeaux « Lier planification et opérationnalité pour une nouvelle stratégie de production de l’urbain » Présentation 27 communes. 706 840 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1968. Localisation Dans la région Aquitaine et le département de la Gironde. Siège de la communauté urbaine : Bordeaux. PLUi : adopté le 21 juillet 2006.
Limites de la communauté urbaine de Bordeaux Infrastructures autoroutières
Une ville différenciée valorisant ses diversités urbaines et paysagères, une ville dense et intense
Source : A’Urba.
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Avec le plan local d’urbanisme communautaire, la communauté urbaine de Bordeaux se dote d’un cadre privilégié de cohérence entre les grandes politiques publiques locales, projets de territoires et projets urbains qu’elle souhaite mettre en œuvre. À l’appui des documents cadre qui fixent l’avenir de ses territoires, SCoT, PDU, PLH, charte d’urbanisme commercial, etc. le PLUi constitue un véritable plan programme puisqu’il identifie et hiérarchise les projets en cours et à venir, qu’il s’agisse des grands projets communautaires d’équipements ou d’aménagement, de la programmation des sites d’activités économiques mais aussi des projets de préservation et de valorisation des grands espaces naturels. Prenant acte de cette double approche, à la fois prospective sur le moyen terme et concrète sur le court terme, ce document de planification précise et explicite les différents volets des stratégies communautaires dans leur ensemble en illustrant localement, par sites de projets, la traduction sur le terrain des actions conduites et encadrées par la communauté urbaine de Bordeaux. Une nouvelle stratégie de production de l’urbain autour de la qualité urbaine À partir de l’histoire urbaine de la ville considérée comme un héritage à valoriser, transformer et transmettre, une nouvelle stratégie de production de l’urbain a été définie autour de trois priorités : - une ville dense et intense ; - une ville différenciée valorisant ses diversités urbaines et paysagères ; - une ville composée et lisible. Du point de vue de la méthode, cette stratégie s’est construite par étapes : - partir d’une lecture territoriale de la ville comme base de la définition d’une stratégie spatiale ;
- fonder une nouvelle manière de concevoir le projet de territoire, plus réactive, dynamique et intégrée : le plan régulateur ; - établir entre PADD et règlement un document de référence : le référentiel de qualité urbaine ; - faire émerger de nouveaux territoires de projets intercommunaux ; - concevoir le PLUi comme un outil de programmation opérationnelle pour une ville en projets. Une lecture territoriale de la ville comme base de la définition d’une stratégie spatiale L’analyse spatiale de l’agglomération bordelaise réalisée à l’occasion de la réalisation du PLU a permis de révéler les spécificités des typologies bâties, notamment d’identifier : - quatre entités géographiques au sein desquelles la ville habitée s’est développée au cours des siècles : le site central, les territoires des quartiers, les territoires périphériques et les territoires périurbains, dont les arrangements multiples forment des paysages urbains d’une grande diversité ; - sept types de morphologie urbaine. Ces morphologies urbaines se démarquent les unes des autres par effet combinatoire entre les typologies de bâti spécifiques à chacun de ces tissus, les espaces publics de différentes natures et formes qui organisent les bâtiments en ensembles urbains, l’assemblage parcellaire et les différents types d’emprises spatiales du bâti sur le sol urbain. Elles ont été le support de travail pour révéler progressivement les grands principes du nouveau règlement PLU. Cette diversité bâtie est considérée comme un facteur d’attractivité et comme un atout pour l’avenir car elle offre des cadres de vie multiples aux habitants présents et futurs. Elle a été le socle de la définition de la stratégie spatiale dont l’objectif est d’assurer un développement respectant la qualité de vie dans ces « territoires de la ville habitée ».
Les quatre territoires de la ville habitée LE PROCESSUS D’ÉLABORATION DU PLU INTERCOMMUNAL
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Les différents tissus urbains sur les 7 secteurs du PLU
Source A’Urba
Une nouvelle manière de concevoir le projet de territoire, plus réactive, dynamique, intégrée : le plan régulateur Une des innovations apportées au projet de PLU est l’élaboration d’un plan régulateur, à partir des projets de territoire des communes. L’idée a été de croiser l’analyse de la ville existante et la réflexion sur les densités urbaines actuelles et futures avec la vision politique stratégique que représente le PADD. Fondateur d’un exercice de planification renouvelée, il traduit la cohérence des actions et des intentions énoncées sur l’ensemble du territoire en les mettant en perspective dans une vision d’agglomération. Il propose ainsi une vision projetée et partagée de l’aménagement, de l’évolution des territoires communautaires et de l’organisation de la ville à moyen terme, dans une traduction de l’ensemble des enjeux intercommunaux ou d’agglomération. Document de référence essentiel à la compréhension du projet de ville, il sert ainsi de support à l’élaboration du plan d’affectation des sols et accompagne l’élaboration du règlement. Intégrant les principes de recentrage, de densification et de diversité urbaine figurant au PADD, il s’efforce de combiner les enjeux de qualité urbaine et ceux d’une organisation plus rationnelle et plus durable du territoire. Le plan régulateur se développe en trois volets : - le plan programme des projets urbains ; - le plan de composition des espaces publics majeurs ; - le plan d’évolution des formes urbaines.
Premier volet, le plan programme des projets urbains Il concerne les pleins de la ville, c’est-à-dire les formes construites de la ville existante et future, celles de la « ville en projets » : les grands territoires de renouvellement urbain et de reconquête des anciennes friches industrielles et les grands sites fondateurs du projet communautaire (le centre-ville, les sites d’intérêt métropolitain d’activité, le campus, ainsi que les centres-villes de la deuxième couronne). Deuxième volet, le plan de composition des espaces publics majeurs Il est le plan des vides ou celui de « la ville composée », qui pose ainsi la question de la prise en compte et de la préservation de la présence des espaces naturels qui représentent près de 50 % du territoire. En effet, l’urbanisme réglementaire se préoccupe essentiellement des volumes et caractéristiques du construit, mais très peu des vides que constituent les grands espaces publics, la grande trame de voiries, les carrefours, les places, les parcs urbains, les parcs naturels. Destiné à préciser l’armature de l’organisation urbaine, ce plan s’attache à préciser les orientations tout autant en termes de compléments du réseau de voiries que d’actions de qualification du paysage ou de partage de la rue. Il offre un cadre d’intervention des collectivités sur les espaces ouverts, qu’il s’agisse des espaces publics à requalifier ou à créer ou encore des espaces verts et des espaces naturels, des parcs urbains ou jardins publics, des continuités paysagères ou végétales.
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Le plan programme des projets urbains du plan régulateur
Le plan de composition des espaces publics majeurs du plan régulateur
Source A’Urba
Troisième volet du plan régulateur, le plan d’évolution des formes urbaines Ce plan d’évolution des formes urbaines est le plan de « la ville proposée ». Il est l’illustration de la traduction des enjeux de densification et d’optimisation de la surface bâtie, à la recherche d’une ville plus compacte, tout en respectant la diversité territoriale et la morphologie des tissus urbains, notamment dans les centralités périphériques. Hauteurs, emprises au sol, densités bâties peuvent ainsi évoluer en respectant les principes de composition de la forme existante : échoppes, maisons de ville, centralités, pavillons, hameaux. Ces différentes approches ont
conduit à déterminer ainsi cinq grandes classes de zonage pour encadrer l’évolution de la ville existante : les tissus urbains de centralité (UC), les tissus urbains continus médians (UM), les tissus urbains de formes diversifiées (UD), les tissus urbains pavillonnaires (UP) et les tissus urbains de hameaux (UH). S’y ajoutent les zones d’activités et de grands services urbains ainsi que les zones naturelles avec pour orientation forte du PLU de contenir l’urbanisation et de garder, conformément aux objectifs du développement durable, les ressources naturelles nécessaires à son équilibre.
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Le plan d’évolution des formes urbaines du plan régulateur
Un document de référence entre PADD et règlement : le référentiel de qualité urbaine
L’émergence de nouveaux territoires de projets intercommunaux
Pour mettre en œuvre ce nouveau projet de territoire et éviter une banalisation du paysage par l’application d’un règlement trop restrictif, un document intermédiaire entre PADD et règlement est établi. Il s’agit du référentiel de qualité urbaine. Ce document fixe et détaille, par types de tissus urbains, les objectifs principaux d’évolution urbaine.
Dans le souci de transcrire concrètement dans le PLU communautaire, la ville en projet, la ville recomposée, la ville renouvelée, l’outil des orientations d’aménagement, mis à disposition par la loi SRU, a été largement utilisé avec pour objectif de promouvoir un développement urbain de qualité et d’assurer la cohérence des initiatives privées avec les objectifs affichés au PADD. Elles sont dès le départ, conçues comme de véritables outils de négociation avec les opérateurs publics et privés.
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Ces orientations d’aménagement sont organisées selon les grandes politiques communautaires : sites de centralités, centres-villes et centres-bourgs, sites de restructuration et de renouvellement urbain, sites d’intermodalités et de déplacements, sites économiques d’intérêt métropolitain, sites d’extension urbaine, écosites et grands parcs urbains. Au total, elles couvrent soixante sites de projet, cinquante sites d’extension urbaine, soixante sites d’équipements à caractère naturel.
Elles indiquent, soit de manière graphique, soit sous forme littérale, des principes de composition urbaine et de maillages, des principes de dessertes, de traitement des espaces publics et des emprises naturelles, des principes d’organisation, d’affectations, de vocations et typologies, de composition des îlots, d’orientations programmatiques, d’orientations paysagères, etc. Ces orientations d’aménagement constituent un outil parfaitement complémentaire aux dispositions du règlement écrit et graphique.
Exemple d’orientation d’aménagement sur le campus universitaire
Source A’Urba
Concevoir le PLUi comme un outil de programmation opérationnelle pour une ville en projets En ciblant 150 sites de projet pour mettre en œuvre les objectifs de production de logements et d’accueil des activités économiques, le PLUi propose un dispositif opérationnel de pilotage de projets. Cette démarche, sur tous les territoires stratégiques, suppose un investissement affirmé en matière d’aide à la programmation urbaine, sous la forme d’études urbaines.
Elles ont permis d’anticiper la définition programmatique « Habitat », en cohérence avec la territorialisation des objectifs du programme local de l’habitat, d’évaluer la constructibilité, de fixer les conditions d’aménagement et d’équipement et de planifier l’ouverture à l’urbanisation et d’intégrer progressivement la qualité architecturale et environnementale. Elles alimentent directement les orientations d’aménagement sur les sites de projet et les modifications du règlement du PLUi.
Exemple d’études de programmation urbaine et réglementaire
Source A’Urba
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Conclusion L’élaboration du PLU dans un cadre communautaire s’opère dans un permanent respect d’équilibres particuliers. Sur bien des aspects, ceux-ci sont spécifiques à ce PLUi : équilibre politique dans la relation communes/ communauté, équilibre territorial entre les enjeux locaux et la cohérence à l’échelle du bassin de vie, équilibre dans la combinaison sphère technique/sphère politique qu’un large périmètre de communauté peut rendre plus délicat, équilibre entre l’agence d’urbanisme et la communauté dont le renforcement technique peut inviter à redessiner les missions respectives… Toutes ces subtilités particulières ne sont pas restées sous silence dans le cadre des travaux préparatoires du « Grenelle de l’Environnement. » Elles sont même à l’origine d’un certain nombre de dispositions de la loi ENE relative à ce PLU intercommunal. C’est avant tout du bon fonctionnement du couple commune/communauté que dépendent la facilité de réalisation et la qualité du PLU intercommunal. Ce dernier ne peut être l’addition des volontés municipales et la simple compilation des documents communaux. Il ne peut pas non plus être élaboré par une communauté qui l’imposerait à ses membres en se métamorphosant en « supracommunalité ». Chaque commune doit être en mesure de s’approprier la démarche collective et de se mobiliser à toutes les étapes de la procédure (et non pas seulement sur les aspects cartographiques et réglementaires qui sont malheureusement parfois les seuls sur lesquels l’attention se focalise). Cet impératif de co-construction du document a guidé les réflexions du « Grenelle » sur au moins deux aspects majeurs.
En premier lieu, le PLU doit, selon la loi ENE, être élaboré sur l’ensemble du périmètre de la communauté compétente même si des plans de secteur peuvent être établis à l’échelle des territoires de projet infracommunautaires. En deuxième lieu, la loi ENE privilégie la co-construction du PLUi entre communauté et communes en donnant la possibilité à la municipalité d’exprimer un avis négatif sur les dispositions la concernant directement. Dans ce cas, le projet de PLUi arrêté est de nouveau soumis à l’approbation du conseil communautaire qui doit alors le voter avec une majorité des deux tiers. L’AdCF a observé que dans les faits les cas de tensions politiques notables entre les maires et le président de la communauté sont marginaux. Une très large majorité de communautés (72 % selon enquête 2008) indique même que l’exercice de la compétence PLU a nettement renforcé l’esprit communautaire. La facilité de pilotage d’un PLUi est naturellement dépendante de l’ancienneté de la communauté, de l’habitude du travail en commun et de la confiance de chacun des élus dans les réalisations intercommunales. À ce titre, le renforcement technique des communautés urbaines ou d’agglomération appelle à une évolution des processus de décision en matière de planification urbaine et d’élaboration de projets dans lequel s’inscrivent les agences d’urbanisme. Les limites des traditionnelles missions d’assistance maître d’ouvrage et/ou maîtrise d’œuvre peuvent être bousculées dans le cadre du PLUi. C’est au travers d’un nouveau cadre de dialogue et d’intervention que doit pouvoir être construit le « tandem territorial » que constituent la communauté et son agence.
Élaboré dans un cadre intercommunal, le PLU est conforté dans son objectif de mise en cohérence des politiques publiques. Le « Grenelle » l’appelle d’ailleurs à intégrer en son sein les documents sectoriels liés aux déplacements (PDU) et à la politique locale de l’habitat (PLH). Cette transversalité appelle une gouvernance particulière entre « décloisonnement » et élargissement du cercle des acteurs. Le décloisonnement des services de la communauté (habitat, transports, développement économique, l’environnement…) est un enjeu fort pour faire du PLUi l’élément central de la politique communautaire tout comme le décloisonnement entre services municipaux d’urbanisme lorsqu’ils existent et services communautaires. La construction du PLU à l’échelle intercommunale appelle l’entrée de nouveaux acteurs de la fabrique de la ville dès l’amont afin de garantir leur participation active à la réflexion et à sa mise en œuvre future.
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Introduction Le PLUi élaboré, sa mise en œuvre nécessite non seulement d’avoir fixé un cap au préalable mais aussi de définir un encadrement qualitatif du projet de territoire couplé à un ou plusieurs dispositifs d’accompagnement. En matière de cap à fixer, les exemples développés mettent l’accent sur la qualité urbaine. Le cadre législatif et réglementaire – régi par le règlement écrit et graphique les orientations d’aménagement du PLUi – est au service de ce cap ou d’un projet politique défini à l’échelle de la communauté. La mise en œuvre de cet outil de planification conduit à inventer un dispositif d’accompagnement, de valorisation, de suivi qui soit garant du sens du projet.
1. La cible : de la vision stratégique à l’application de la règle : entre dess(e)in et prescription, comment concilier la traduction du sens du projet et son encadrement réglementaire Dès l’engagement de la démarche d’élaboration d’un PLU intercommunal, un cap est à fixer en terme d’objectif à atteindre en matière de cohérence territoriale et de qualité urbaine, pour se décliner ensuite dans l’ensemble des outils mis en œuvre. Porter cet objectif tout au long du processus garantit en quelque sorte la mise du règlement au service d’un projet politique, et l’appareillage réglementaire n’intervient qu’une fois ce cap fixé. Porter la qualité urbaine à toutes les échelles du territoire, entre règlement, programmation et mise en œuvre du projet. Avant d’être un cadre réglementaire et opératoire, le PLU intercommunal doit porter une ambition pour l’agglomération et concrétiser un projet communautaire dont la mise en œuvre s’inscrit sur l’ensemble des territoires et dans de constantes priorités : - une volonté d’efficacité, celle d’économiser l’espace, les sols, les ressources vitales ; - une exigence de consolidation du projet communautaire qui conjugue la volonté des maires et celle des élus communautaires ; - un effort collectif constant qui doit porter la qualité urbaine, environnementale et architecturale à toutes les échelles du territoire, en veillant à la qualité des programmes, des espaces produits et des choix d’aménagement.
Ces approches conduisent à proposer un nouveau cadre d’aide à la décision pour accompagner les maîtres d’ouvrage et les collectivités dans la programmation des projets, la préparation des opérations complexes d’aménagement et de restructuration urbaine, les modes de faire et les processus opérationnels basés sur de nouveaux partenariats public/privé. Une volonté forte permet l’élaboration d’un véritable plan local d’urbanisme intercommunal. Ensuite, dans la phase de mise en œuvre opérationnelle, la même volonté doit accompagner le processus pour préserver la cohérence du projet, apporter les ajustements indispensables à son évolution et porter la qualité urbaine à toutes les échelles du territoire. Les exemples suivants illustrent ces propos sans en constituer une liste exhaustive.
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Communauté urbaine du Grand Lyon Présentation 58 communes. 1 266 096 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1969 Localisation Dans la région Rhône-Alpes et le département du Rhône. Siège de la communauté urbaine : Lyon. PLUi : adopté le 11 juillet 2005 (hors Givors et Grigny, qui ont intégré la communauté urbaine en 2007, et Lissieu, en 2011).
Source : agence d’urbanisme de Lyon
Avant la définition de la règle, les objectifs de la qualité urbaine sont à définir et partager ‰ Vers une notion de la qualité urbaine de plus en plus globale ? Le PLUi actuel du Grand Lyon identifie, comme enjeu majeur conditionnant la réussite du renouvellement urbain, « la qualité de la ville, du quartier à l’agglomération ». Il sous-tend une notion de qualité urbaine en quelque sorte « globale », car rapprochant, dans le sens du développement durable, différents aspects, jusqu’ici séparés. La notion de qualité urbaine est ainsi élargie, dépassant les seules références de l’« esthétique » et de l’« embellissement » pour les resituer au sens plus vaste du cadre de vie et de la réponse sociale « intégrée » qui croise aussi :
- les préoccupations environnementales (dans la révision du PLUi qui démarre s’ajouteront les préoccupations de la limitation des gaz à effets et de la maîtrise de la consommation d’énergie, de l’adaptation climatique, de la biodiversité et de la nature en ville) ; - le « déjà-là » des quartiers existants et les éléments du patrimoine, reposant ainsi la question des « tensions » entre le regard patrimonial et l’évolution contemporaine de la ville. Au-delà des traces laissées par le bâti, c’est aussi la question de la mémoire, des points de repères, des usages pour les habitants, et donc des identités urbaines en évolution qui sont en jeu et ont à s’inscrire dans les dynamiques de projet de territoire avec une approche qui ne soit ni celle de la table rase ni celle de la ville musée ou de la ville pastiche mais celle d’une ville porteuse de mémoire(s) et d’identités qui donnent sens à la création contemporaine ;
- l’attractivité des quartiers en matière de services et d’équipements, et de leur accessibilité, notamment par les transports en commun ; - la réponse aux besoins de tous les habitants, notamment en termes de logements mais aussi d’accueil des activités économiques. Cet élargissement de la notion de qualité urbaine globale amène à réfléchir aux processus d’échanges et de négociation entre les acteurs publics et privés : comment faire consensus autour du projet, pour que la qualité environnementale, le patrimoine, la qualité architecturale ne soient pas vus comme seulement des contraintes mais aussi comme un objectif accepté de contribution à la qualité urbaine tout court ? ‰ Les objectifs de qualité urbaine sont déclinés dans les différentes orientations générales du PADD du PLUi en vigueur Dès le diagnostic du territoire, transcrit dans le rapport de présentation, le PLUi du Grand Lyon met en avant certaines qualités physiques de son (ses) territoires(s) et de ses tissus urbains, sur la base desquels s’est fondée l’évolution qualitative du/des territoire(s), bien sûr dans les secteurs de grands projets d’agglomération et de grands tènements bien desservis par les transports en communs, mais aussi dans les nombreux secteurs du développement « en diffus » des différentes communes de l’agglomération : - une agglomération qui, en 2000 ans d’histoire, se pose aujourd’hui comme largement constituée, mais recèle cependant, à l’intérieur des secteurs urbanisés, des ressources foncières importantes, à bien utiliser ; - une géographie contrastée, fondement de la richesse des paysages et cadre pour le développement de la ville ; - la trame verte d’agglomération qui constitue un patrimoine écologique, paysager et d’usage social, structurant par sa continuité d’espaces à dominante végétale, formant réseau jusqu’au cœur de la ville dense, et qui doit être préservée, voire développée ;
- la diversité des tissus urbains de l’agglomération, véritable richesse pour le développement de l’agglomération, avec, à côté du patrimoine exceptionnel largement reconnu et protégé, un patrimoine ou plutôt des patrimoines « ordinaires », socle potentiel d’un développement urbain contemporain de qualité. Pour le PLUi, ces patrimoines ordinaires, points de repères d’un cadre de vie à l’échelle humaine, méritent d’être reconnus comme témoins de l’histoire/des histoires de l’agglomération, à partir desquels peuvent se développer, sources possibles de lien social, des identités territoriales et des appartenances du quotidien, en construction et renouvellement permanent et dans lesquelles la création architecturale a une grande place. Dans cette perspective, le PADD d’agglomération oriente son intervention autour de trois axes complémentaires, qui seront ensuite territorialisés finement à l’échelle de chaque commune : - limiter les espaces dédiés à terme à l’urbanisation et ce, en faveur de la trame verte d’agglomération ; - recentrer le développement urbain sur les secteurs déjà dévolus à l’urbanisation et privilégier le renouvellement de la ville sur elle-même ; - aménager un cadre de vie de qualité : « Il ne s’agit pas de raisonner uniquement en termes de densification, au risque de répéter certaines erreurs du passé. L’approche d’une gestion plus économe de l’espace de l’agglomération doit s’accompagner d’une recherche qualitative afin de “mieux construire” et de répondre à la demande des habitants d’une meilleure qualité de vie, d’un cadre de vie attractif, dans un plus grand respect des paysages et des sites naturels ». Des orientations prévalent sur toute l’agglomération en s’adaptant aux territoires : - favoriser les conditions de production d’une offre d’habitat suffisante, diversifiée et abordable en promouvant des formes urbaines diversifiées, économes d’espace, et adaptées aux caractères des quartiers dans lesquels elles s’insèrent ;
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- améliorer l’attractivité des quartiers en cours de déqualification par des actions sur le cadre de vie et l’accessibilité (amélioration des liaisons avec les centres de communes ou les centres de quartiers, espaces publics, équipements, végétalisation…) ; - favoriser la réhabilitation des friches urbaines, d’une part en accompagnant les grands projets urbains situés sur les secteurs de vaste superficie du centre et de l’est de l’agglomération, d’autre part en facilitant la reconversion des autres secteurs ; - favoriser un développement urbain attentif au caractère des quartiers et au patrimoine bâti et paysager. Le PLUi inscrit la dimension du patrimoine bâti à travers les deux orientations suivantes : • concilier le développement des quartiers, aux formes urbaines et aux identités multiples avec la préservation de leurs caractéristiques patrimoniales et favoriser
la « diffusion » de ces références, sous des formes contemporaines, dans les projets d’aménagement, • prendre en considération les ensembles urbains et les éléments bâtis d’intérêt patrimonial local porteurs, par ses formes urbaines et architecturales, par les identités qu’il véhicule, par la mémoire qu’il transmet, d’une vraie richesse pour le lien social et la qualité du cadre de vie ; - renforcer la mixité des fonctions urbaines. Le PLUi s’attache aussi à conforter l’armature commerciale permettant un service de proximité et à faciliter l’implantation des activités tertiaires et de production dans les tissus urbains « ordinaires », tout particulièrement dans les centres de communes, lieux traditionnels de la mixité des fonctions, une autre forme de qualité urbaine.
Les objectifs de qualité urbaine sont déclinés dans les différentes orientations générales du PADD du PLUi en vigueur
Source : Grand Lyon
Croiser les approches de la qualité urbaine et de l’« intensification » des territoires urbains en partant des spécificités des sites : une question pleine d’acuité pour la révision du PLUi qui s’engage Le PLU intercommunal aborde de multiples thèmes relatifs aux différentes politiques publiques, que la loi Grenelle élargit encore ou renouvelle, avec notamment : - la maîtrise de l’énergie et l’adaptation climatique avec leurs impacts sur la mobilité et les formes urbaines, ce qui induit les réflexions sur une place plus grande faite aux transports collectifs et aux modes doux, et sur la ville de la proximité pour les services quotidiens ; - la valorisation des espaces naturels et agricoles avec des questions actualisées autour de l’agriculture périurbaine et/ou biologique, les corridors écologiques, mais aussi la place de la « nature en ville » ; - la place du patrimoine bâti et paysager, comme véritable élément de projet pour la construction en continu de la ville et pas seulement comme objet figé à protéger. Un thème est récurrent et transversal : celui de la densité urbaine, dans un souci renouvelé d’optimisation des espaces urbains et des déplacements. Mais ce thème de l’« intensification urbaine », et d’autant plus qu’elle se pose sur un territoire communautaire, n’a pas de réponse universelle. Pour chaque territoire, voire chaque quartier, il faudra trouver sa propre réponse. L’« intensification » urbaine doit être abordée avec le souci corollaire de la qualité du cadre de vie : des quartiers où l’on est bien, où l’on a envie de vivre, des quartiers de la vie au quotidien et des usages. La qualité urbaine, c’est aussi l’adaptation au contexte territorial spécifique : l’échelle urbaine du lieu, le « déjàlà » et les questions du site, du patrimoine bâti, des paysages, des respirations, des liens avec la « nature en ville »… Les problématiques liées de densité/qualité urbaine/formes urbaines seront ainsi plus que jamais
d’actualité dans la révision du PLU, mettant en convergence les multiples entrées du patrimoine, de la qualité environnementale, les rapports au végétal et à la nature, avec une approche spécifique de chaque territoire et de chaque quartier. Les études en cours, notamment sous la forme expérimentale de premiers « schémas de référence », sur des communes ou des secteurs intercommunaux (souvent des secteurs de limites communales, avec des tissus de constitution récente, très hétérogènes, peu structurés, qui juxtaposent de manière hasardeuse des formes bâties et des activités diverses, mais en pleine dynamique et très attractifs au regard de leur accessibilité en transports en commun dans lesquels la question de la qualité urbaine se pose de manière bien différente des tissus historiques), ont ainsi adapté la double approche de la densité et de la qualité dans le projet de développement territorial de manière spécifique à chaque secteur au regard : - des équilibres possibles à l’échelle de l’« écosystème urbain » dans lequel, par exemple, une « portion » de paysage urbain au bâti plus bas et plus végétal donne de la respiration à la « portion » voisine plus compacifiée qui, elle, peut posséder un niveau de services et d’équipement plus important, au service de l’ensemble. L’idée directrice : pour une ville agréable, c’est la performance globale qui est à considérer. - de l’« intégration » des problématiques, plutôt que de l’approche « mille-feuilles » à partir de l’approche territoriale du lieu, qui permet de corréler la question des densités avec les différentes approches qui font la qualité urbaine comme patrimoine, qualité environnementale, espaces de respirations, fonctionnement urbain, services et équipements, besoins en termes d’habitat, développement commercial et économique…
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croiser les approches de qualité urbaine et de l’« intensification » des territoires urbains en partant des spécificités des sites : une question pleine d’acuité pour la révision du PLUi qui s’engage.
Source : Agence d’urbanisme
La densité est à conjuguer au pluriel en fonction des territoires. Elle est à concilier avec la qualité urbaine selon les différents angles des services, de l’accessibilité, de l’existant et du patrimoine, de la composition architecturale, de la présence du végétal.
Points forts ‰ Définition et partage des objectifs de qualité urbaine avant la définition des règles. ‰ Déclinaison de ces objectifs dans le PADD. ‰ Croisement des approches de la qualité urbaine et de l’« intensification » des territoires urbains dans le cadre de la révision du PLUi en cours.
Communauté urbaine de Bordeaux Présentation 27 communes. 706 840 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1968. Localisation Dans la région Aquitaine et le département de la Gironde. Siège de la communauté urbaine : Bordeaux. PLUi : approuvé le 21 juillet 2006.
Limites de la communauté urbaine de Bordeaux Infrastructures autoroutières
Établir un référentiel de qualité urbaine avant l’écriture réglementaire Dans le cadre de l’exercice réglementaire du PLU, le débat avec les élus et les partenaires pose l’interrogation centrale sur les formes urbaines à développer sur les territoires de l’agglomération bordelaise. La recherche de formes urbaines futures doit permettre de répondre aux grandes orientations fixées par le projet d’aménagement et de développement durable : - préservation de la pluralité des territoires et des paysages ; - diversité des modes d’habiter et des types de logements ; - équilibre entre économie d’espace et offre de jardins publics et privés ;
- maintien du lien social pour toutes les catégories de population ; - mixité des fonctions urbaines. Afin d’éviter de « tomber » trop rapidement dans une écriture réglementaire trop normée et éloignée des véritables objectifs d’évolution morphologique des tissus urbains existants, et surtout trop spécifique à chaque commune, un exercice préalable prenant la forme d’un référentiel de qualité urbaine a été réalisé et discuté avec les élus. Ce document, largement illustré et établi à partir d’exemples concrets, a permis d’accorder tous les élus sur les principes à retenir pour fonder l’écriture réglementaire.
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Dans un premier temps, ont été menées des réflexions sur les caractéristiques et les enjeux morphologiques de chacun des grands types de tissus qui composent l’agglomération : tissu historique dense, tissus d’échoppes et de maisons de villes, tissus mixtes d’habitat pavillonnaire et de petits collectifs, centralités : centres-villes et centres-bourgs, tissus pavillonnaires, ensembles collectifs. Puis, de manière concrète sur la base d’exemples, les principes réglementaires à fixer pour le futur règlement du PLUi ont été posés, discutés, amendés, validés, sur chacune des six catégories de tissus et de situations urbaines et portant principalement sur : - les modes d’organisation du bâti (les implantations, les prospects…) ;
Extraits du référentiel de qualité urbaine
Source : A’Urba.
- les gabarits souhaitables, traitement de l’interface public-privé ; - la gestion du stationnement ; - le traitement des espaces verts privatifs ou collectifs ; etc. Enfin des analyses complémentaires et globales sur l’ensemble du territoire communautaire ont enrichi ces premiers principes dans le cadre de réunions de travail avec les services techniques des communes. Par exemple, pour le tissu historique dense, caractérisé par un paysage minéral, une unité architecturale et une valeur patrimoniale forte, les principes posés sont le respect de l’îlot fermé ou bien le respect du caractère et de la composition du bâti existant.
Autre exemple, dans les tissus à dominante d’échoppes et de maisons de ville, les principes retenus sont de renforcer les contours de l’îlot ou d’implanter les bâtiments les plus hauts le long des voies principales, de gérer le stationnement en RDC des bâtiments ou en sous-sol.
Extraits du référentiel de qualité urbaine
Source : A’Urba.
Points forts ‰ Un règlement, des orientations d’aménagement au service d’un référentiel de qualité urbaine concerté et débattu avec les élus. ‰ Un outil réglementaire pour maîtriser et réguler l’action privée en faveur des objectifs du projet urbain.
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Michel Labardin, vice président de la communauté urbaine de Bordeaux, en charge de la ville de demain et de la révision du PLU communautaire Vers une refondation doctrinale de l’outil réglementaire
La révision du PLU communautaire engagée par la communauté urbaine de Bordeaux est l’occasion d’une remise à plat fondamentale du rôle, du contenu et de la forme d’un document d’urbanisme réglementaire aussi stratégique conduisant ainsi à une refondation indispensable sur la base de projets urbains. Cette refondation requiert une nouvelle doctrine plus contemporaine. Le point clé de cette doctrine est la notion de projet d’ensemble pour l’agglomération, sur lequel l’urbanisme réglementaire doit pouvoir s’appuyer, précisant ses objectifs comme ses actions et politiques à mettre en œuvre. Par ailleurs, de très nombreux acteurs économiques et sociaux, publics ou privés sont parties prenantes de cette évolution et sont ainsi à la fois les moteurs et les sujets de cette dynamique urbaine. Dans ce contexte, l’établissement de règles du jeu précises et traduites dans un document d’urbanisme prend toute son importance, tout en connaissant des limites. Ces règles du jeu permettent à la puissance publique de maîtriser et de réguler l’action privée en faveur des objectifs du projet urbain. Leurs limites viennent de ce que tout ne peut être réglé par le réglementaire, l’expérience l’a montré : des éléments aussi importants que l’évolution du marché immobilier, le contexte économique général, les courants d’opinion par la volonté des élus eux-mêmes. Il convient donc de replacer ce futur document d’urbanisme dans la panoplie des moyens de mise en œuvre du projet urbain, panoplie dont chaque élément joue un rôle particulier. Ce sont la démarche pédagogique, la concertation, les échanges de points de vue, sans enlever le rôle de régulateur, d’arbitre et de décideur des élus, qui permettent de garantir que le contenu et les objectifs seront compris et partagés.
Sur le contenu, la référence à un projet urbain d’ensemble suppose qu’au-delà de la cohérence, la compatibilité diront certains, avec les orientations et décisions déjà prises au niveau du SCoT, du plan de déplacements urbains, du programme local de l’habitat, qui vont former ensemble et de manière intégrée le futur PLU 3.0, on soit capable de préciser ce qu’elles signifient à un niveau opérationnel. Les questions comme la limitation de l’étalement urbain dans une démographie dynamique, le recentrage, la densification et la compacité aussi bien en logements qu’en commerces, la mixité urbaine sociale ou fonctionnelle, la protection des espaces naturels, le développement d’une trame verte, la priorité aux transports actifs, collectifs, au fret ferroviaire, sont en effet autant de thèmes qu’il faut traduire en objectifs opérationnels avant même de déterminer le contenu du futur PLU, en terme de zonage, de règlement, de protection, de réservation foncière, etc. Cela nécessite aussi que le partage entre l’intervention publique directe et l’encadrement par la réglementation de l’intervention privée soit bien établi, d’autant plus que, dans le document d’urbanisme, une partie des éléments de l’action publique, en matière de ZAC par exemple, y est directement intégrée. C’est là aussi que le croisement entre les logiques thématiques et les logiques géographiques territoriales doit être pris en compte. En effet, il sera nécessaire à la fois de maintenir sur l’ensemble de l’agglomération certaines orientations communautaires et de prendre en compte les réalités des territoires, leur diversité et les aspirations différentes des habitants dont les modes de vie ou les projets de vie peuvent varier considérablement.
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communauté urbaine Brest métropole Océane
Présentation Nb de communes : 8 sur un territoire de 220 km². Nb habitants : 208 386 habitants. Date de création : 1974. Localisation Région Bretagne, département du Finistère. Siège : Brest. Approbation : 7 juillet 2006. PLUi : approuvé le 7 juillet 2006 mis en révision le 22 octobre 2010 Source : Brest métropole océane, atelier d'études urbaines
Avant la définition de la règle, les objectifs de la qualité urbaine sont à définir.
l’image de la ville et la localisation géographique périphérique apparaissent parfois comme des handicaps.
‰ Vers une notion de la qualité urbaine de plus en plus globale ?
‰ Les objectifs de qualité urbaine sont déclinés dans les différentes orientations générales du PADD du PLU en vigueur.
La qualité urbaine fait partie des trois grandes options politiques de Brest Métropole Océane, avec l’équilibre et l’excellence. En effet, le PLU actuel vient à un moment de consolidation de la croissance de la ville et de son agglomération, en facilitant la réalisation d’une armature équilibrée de services et d’équipements répondant aux besoins de proximité, aux enjeux de l’agglomération et aux ambitions de la métropole. Cette armature se voit renforcée par un réseau hiérarchisé et performant de déplacements avec l’inscription de la première ligne de tramway dans la bande active des emplois. La métropole a la chance de disposer d’une trame verte et bleue reliant terre et mer et facilitant l’insertion de la nature dans la ville qui nourrit une conception élargie de la qualité urbaine, conditions de l’attractivité. Cet enjeu paraît d’autant plus stratégique pour Brest dans un contexte de compétitivité territoriale où
Afin de mettre la qualité urbaine au cœur de l’ambition communautaire, le PADD met l’accent sur trois grands thèmes. 1. Organiser la production de logements en quantité suffisante et en qualité. L’agglomération souffre d’un manque de diversité de l’habitat qui nécessite une réponse multiforme et réaliste. Il s’agit donc moins de « lutter » contre l’étalement urbain que de marquer une inflexion, un signal vers une répartition plus équitable et plus adaptée à la demande (accueil des plus démunis, vieillissement de la population, évolution des mentalités vers un mode de vie plus urbain, maintien des catégories sociales dites « intermédiaires »). En conjuguant extension urbaine et renouvellement urbain, la collectivité assume les
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objectifs de diversification de l’offre résidentielle et de solidarité sociale à travers l’habitat et le logement.
La trame verte et bleue est une armature naturelle en termes d’aménagement.
D’où une répartition tripartite : un tiers en renouvellement urbain, un tiers en nouveaux quartiers, un tiers en extensions maîtrisées.
Elle répond à plusieurs objectifs, notamment : - assurer le maintien des corridors écologiques infra (dans la communauté urbaine) et inter (en lien avec les territoires voisins) ; - assurer ou créer des liens et des espaces tampons avec la campagne et la ville ; - intégrer les projets d’aménagement pour permettre une continuité des milieux, des espaces et des cheminements ; - protéger et mettre en valeur le littoral.
La priorité est donnée aux projets qui s’appuient sur une utilisation économe de l’espace. 2. Mettre en valeur le patrimoine bâti La communauté urbaine ne possède pas un patrimoine historique de référence, rare, ancien, puisque le centreville de Brest et les alentours ont été détruits pendant la seconde guerre mondiale. Cependant, des éléments bâtis et des tissus urbains spécifiques confèrent une identité au territoire. Trois documents figurent dans le PLU actuel et offrent l’occasion de connaître, de préserver et de valoriser ce patrimoine : zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), inventaire recensant les principaux bâtiments à fort intérêt patrimonial ou architectural sur l’ensemble du territoire, un cahier de recommandations architecturales spécifique à une commune. Au-delà de l’architecture, le PADD met l’accent sur la prise en compte du paysage urbain et notamment de l’espace public (espace de circulation et d’expression de la vie urbaine) dans les opérations d’urbanisme (renouvellement urbain, nouveau quartier, extension urbaine, travaux liés au développement du réseau structurant de transports publics…). 3. Mettre en valeur la trame verte et bleue En lien direct avec la bordure littorale et le réseau hydrographique, la trame verte et bleue est un ensemble spatial qui offre l’occasion de mener une politique d’écologie urbaine à l’échelle du pays de Brest et de promouvoir des usages et des pratiques diversifiées.
Le PLUi insiste sur deux objectifs spécifiques de la trame verte et bleue. • La participation à un système de parcs et d’espaces publics Dans le tissu urbain, en général, la trame verte et bleue perd sa dimension naturelle. Il faut donc lui substituer des parcs et jardins, des voies et des allées, et faire en sorte que ces espaces publics facilitent la perméabilité du tissu urbain aux déplacements lents et donnent accès aux espaces de campagne et aux espaces naturels en frange de ville. • Le rôle de l’agriculture dans la gestion des espaces. Le maintien de l’agriculture sur la communauté urbaine résulte d’une double exigence déjà exprimée dans l’approche thématique développement du PADD : pérenniser l’agriculture en tant qu’activité économique et considérer la zone agricole comme épaulant la trame verte et bleue. ‰ Croiser les approches de la qualité urbaine et de « l’intensification » des territoires urbains en partant de la spécificité des sites : une question pleine d’acuité pour la révision du PLU qui s’engage.
Le PLU en cours de révision prend en compte les évolutions liées au Grenelle II de l’Environnement : il s’agit d’un PLU « facteur 4 » symbolisé par : - l’articulation des quatre outils de programmation et de réglementation de la collectivité : le plan local d’urbanisme, le programme local de l’habitat, le plan de déplacement urbain, le plan climat énergie territorial ; - la désignation de l’engagement écologique qui consiste à diviser par quatre les émissions à effet de serre en 40 ans. C’est dans cette optique que quatre grandes questions devront être approfondies : • Formes urbaines et densité S’agissant du renouvellement urbain, un enjeu majeur du PLU, les études en cours vont permettre de préciser les principales caractéristiques des formes urbaines de l’agglomération brestoise sur des ensembles comportant îlots, rues, places et silhouettes urbaines. On voit s’ébaucher une différenciation des secteurs selon les axes du tramway, la structuration des grands axes urbains, les centralités existantes ou émergentes. Les grandes strates de construction sont porteuses de contraintes en matière de performance énergétique. Une problématique complexe lie formes urbaines, densité, qualité d’ambiance, desserte et accessibilité, notamment en transports en commun, et la relation à la trame verte et bleue. Une approche réaliste propre à chaque tissu urbain en fonction de sa place dans l’organisation multipolaire de l’agglomération, de son accès à la trame verte et bleue, des valeurs d’usage et de sa place dans le réseau des déplacements devrait favoriser des projets architecturaux innovants et économes en espace bien insérés dans la ville. • Articulation déplacements – urbanisme – habitat La question de la mobilité durable déjà ébauchée dans le précédent PLUi doit trouver une actualisation plus
ferme au moment où se renforcent les exigences en matière de réduction des gaz à effet de serre. Une meilleure intégration et une meilleure organisation des déplacements à l’échelle du territoire de vie et d’emploi peuvent contribuer aussi aux objectifs du plan climat. • Le partage de l’espace entre activité économique et activité agricole Une réflexion est en cours avec la chambre d’agriculture (37 % du territoire est en zone agricole) et la chambre de commerce et d’industrie, afin d’analyser et de mieux appréhender les besoins des exploitations agricoles ainsi que les besoins des entreprises (logistique, artisanat, tertiaire…). Les pistes du renouvellement urbain des zones d’activités économiques sont explorées. Le respect de l’environnement et, notamment, du rôle actif que devrait jouer la trame verte et bleue deviennent dans ce domaine un enjeu primordial. • La trame verte et bleue : de la théorie à la pratique La trame verte et bleue de l’agglomération brestoise, si elle existe, ne joue pas encore de rôle significatif dans la vie quotidienne des habitants, notamment dans le tissu urbain dense. En tant qu’infrastructure naturelle, elle manque parfois d’épaisseur et de continuité, alors que sa biodiversité globale est satisfaisante. C’est dans cette double approche que les études en cours recherchent les modalités pratiques pour la rendre accessible et lisible, en la renforçant, voire en la créant.
Les exemples de Bordeaux, Lyon, Brest démontrent la nécessité de définir un cap dont la mise en œuvre nécessite un encadrement qualitatif du projet territorial communautaire.
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Points forts ‰ Définition des objectifs de qualité urbaine avant l’écriture de la règle : organiser la production de logements en quantité suffisante, mettre en valeur le patrimoine bâti, élaboration d’une trame verte et bleue. ‰ Révision du PLUi en cours pour devenir un PLUi articulé avec le programme local de l’habitat, le plan de déplacement urbain, le plan climat énergie territorial.
2. L’encadrement du projet : une boîte à outils qui répond aux diversités et aux spécificités des territoires, dans un souci de qualité urbaine L’encadrement du droit des sols par un PLU intercommunal regroupant un nombre souvent important de communes et donc de contextes et de tissus urbains bien différents, est souvent interrogé sur sa capacité à répondre de manière satisfaisante à la diversité des situations locales. Cette question a d’autant plus d’acuité que la préoccupation de qualité urbaine, qui passe par la perception de « l’échelle de détail », renvoie à une « finesse » de l’encadrement qui, au premier abord, peut paraître faire le grand écart avec l’échelle d’agglomération. Les agglomérations engagées dans l’exercice montrent que l’élaboration d’un outil d’encadrement unifié est tout à fait compatible avec le respect des spécificités des territoires locaux. La diversité des réponses met d’ailleurs en évidence des points récurrents : - l’encadrement est là pour « contractualiser », après discussions lors de l’élaboration du PLU, le projet d’aménagement du territoire aux différentes échelles, de l’agglomération aux projets urbains. Il devient un des outils de la « conduite de projet » de territoire. Il est aussi de plus en plus conçu pour laisser une part aux échanges lors de l’instruction du permis de construire ; - l’élaboration de la règle doit s’appuyer sur des analyses des formes et des fonctionnements urbains, qui recherchent les unités de cohérence territoriale et s’affranchissent des limites communales tout en s’appuyant sur les spécificités locales ; - l’encadrement est recherché dans une complémentarité entre le règlement et les orientations d’aménagement, pour trouver la souplesse pertinente lors de la mise en œuvre opérationnelle.
Flash Grenelle : Depuis la loi Grenelle 2, obligatoires et programmatiques, les OAP comportent des dispositions en matière d’aménagement, d’habitat, de transport et de déplacement. Ainsi l’ article L 123-1-4 du Code de l’urbanisme dispose que : « - En ce qui concerne l’habitat, les OAP définissent les objectifs et les principes d’une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l’accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d’une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements. Ces orientations tiennent lieu de programme local de l’habitat. - En ce qui concerne les transports et les déplacements, les orientations d’aménagement et de programmation définissent l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement. Ces orientations tiennent lieu de plan de déplacements urbains… Sauf si l’EPCI concerné n’est pas autorité compétente pour l’organisation des transports urbains. »
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Communauté urbaine du Grand Lyon Présentation 58 communes. 1 266 096 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1969 Localisation Dans la région Rhône-Alpes et le département du Rhône. Siège de la communauté urbaine : Lyon. PLUi : approuvé le 11 juillet 2005 (hors Givors et Grigny, qui ont intégré la communauté urbaine en 2007, et Lissieu, en 2011).
Source : agence d’urbanisme de Lyon
Une architecture réglementaire unique, conçue pour la diversité des contextes et la recherche d’un encadrement qualitatif, et qui laisse une part aux échanges avec les acteurs de la construction Les outils prescriptifs du PLUi du Grand Lyon sont conçus pour favoriser l’adaptation au contexte et la qualité urbaine « de détail », comme un emboîtement qui associe règles générales de zonage et règles « contextuelles » (règles particulières ou graphiques) avec : - une panoplie de zones qui s’adaptent aux grandes morphologies des tissus urbains de l’agglomération. Pour plus de finesse, ces zones se subdivisent en secteurs qui permettent de décliner les formes urbaines souhaitées en termes de densités et de hauteurs ; - dans chaque zone, des règles générales qui sont complétées par des règles particulières dites « qualitatives », pour adapter, pour un certain nombre de cas
préétablis, la règle générale aux situations locales particulières afin de favoriser la qualité urbaine avec la préoccupation constante de la « petite échelle » ; - des prescriptions graphiques sur les plans qui permettent en tant que de besoin de détailler finement les prescriptions relatives aux activités économiques, au patrimoine végétal et bâti, à l’implantation des constructions, aux hauteurs, aux densités, à l’encadrement de l’aménagement ; - un article 11, « aspect extérieur des constructions », dont l’écriture varie en fonction des zones. Vers une écriture plus qualitative de la règle : l’exemple de la zone URM du centre de l’agglomération Dans un contexte de secteurs urbains d’anciens faubourgs aux tissus « composites » en pleine mutation, les objectifs fixés par le PLUi sont de :
- permettre le renouvellement urbain des quartiers dans le respect de leur diversité ; - mettre en œuvre des formes urbaines qui « recollent les morceaux » d’un paysage urbain fragmenté ; - servir une exigence d’innovation et de qualité résidentielle. Les principes d’évolution ont été posés clairement : - construire un paysage urbain aéré, en renforçant la discontinuité du bâti tout en maintenant un principe d’alignement assoupli sur la voie et aussi, en ouvrant les cœurs d’îlots sur la rue (principes de césures, fractionnements, transparences…) ; - élargir la constructibilité en cœur d’îlot pour permettre l’implantation d’un habitat innovant et de qualité. Les règles ont été complètement redéfinies et affinées, particulièrement celles des articles concernant la forme urbaine (articles 6, 7, 8, 10, 11), au regard : - du traitement de la constructibilité qui distingue le paysage de rue et le cœur d’îlot ; - de l’organisation fine de la discontinuité sur la façade constructible, avec des règles qui s’appuient sur des schémas. Les orientations d’aménagement, utile complément du règlement, au service du projet d’urbanisme Outils créés par la loi SRU, les orientations d’aménagement sont de plus en plus utilisées sur le Grand Lyon : pour 170 orientations d’aménagement en 2005 à l’approbation du PLUi, on en compte 237 en 2010, suite aux différentes modifications et révisions simplifiées. Ce qui ne va pas sans poser la question d’un risque d’usage « inflationniste » des orientations d’aménagement : celles-ci, complémentaires au règlement, ne doivent pas remplacer abusivement les outils prescriptifs. Cependant les orientations d’aménagement sont vues aujourd’hui comme un outil bien utile car : - plus explicite et pédagogique que la règle, pour exprimer et expliquer les objectifs et orientations de la collectivité, avec un vocabulaire de projet ;
- incitatif et laissant peut-être une plus grande part de créativité et d’interprétation aux acteurs de la construction et de l’aménagement pour répondre aux objectifs de la collectivité, il permet aussi une marge de négociation entre la collectivité et les opérateurs ; - il permet d’aborder les notions de programmation, en termes de répartition des vocations des programmes ou en termes de phasage ; - outil à géométrie variable, avec divers degrés possibles dans la précision et le caractère plus ou moins souple ou impératif de l’écriture et du « dessin », l’écriture et le dessin de l’orientation d’aménagement doivent être adaptées au niveau de maturité des objectifs de la collectivité et de la capacité de celle-ci à les « tenir » dans le temps. L’encadrement par l’orientation d’aménagement peut aller ainsi d’un encadrement ciblé sur les quelques points essentiels pour la collectivité, jusqu’à un encadrement plus détaillé mais du coup plus contraignant et qui devra valoir dans la durée. Le Grand Lyon a mis en œuvre plusieurs sortes d’orientations d’aménagement : - Les orientations d’aménagement « classiques » pour encadrer l’aménagement d’un territoire avec plus ou moins de prescription. Exemple : centre de quartier, secteur d’extension à urbaniser (AU), îlot de centre-ville, entrée de ville… - Les orientations d’aménagement des périmètres d’intérêt patrimonial Les périmètres d’intérêt patrimonial s’inscrivent dans une approche nouvelle du patrimoine par le PLU, qui s’ouvre au « patrimoine ordinaire » et cherche à protéger la diversité des formes urbaines dans les secteurs où celle-ci est porteuse de valeur identitaire, en évitant la banalisation et le nivellement des paysages urbains. Dans ces secteurs, la collectivité souhaite sensibiliser toute intervention contemporaine au respect de l’identité des quartiers, pour promouvoir une stratification naturelle du paysage urbain tout en conciliant
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innovation, créativité et respect de la ville existante, dans une synthèse entre objectifs de qualité architecturale et urbaine et de mise en valeur patrimoniale. Les périmètres d’intérêt patrimonial et les orientations d’aménagement qui les accompagnent sont des outils souples d’information et de dialogue. Ils ont pour philosophie générale de signaler les secteurs porteurs d’enjeux et sensibles au regard de leur mutabilité, au sein desquels la collectivité sera particulièrement vigilante à l’évolution des tissus existants et à la qualité des projets eu égard à cette sensibilité. Ce dispositif permet de mobiliser les instructeurs le plus en amont possible du processus d’autorisation du droit des sols. Les orientations de ces périmètres constituent une « règle du jeu » annoncée aux porteurs de projet : - « Tout projet urbain devra s’appuyer sur la connaissance des caractéristiques du tissu existant (dont les grandes lignes sont définies dans l’orientation d’aménagement), et justifier des choix de leur prise en compte, voire de leur mise en valeur à travers un argumentaire précis de terrain. » - donner le temps à la collectivité d’engager un dispositif d’étude ou de cadrage dès qu’un projet est annoncé dans ce secteur (en amont du permis de construire) ; - susciter un dialogue de la collectivité avec les constructeurs, fondé non plus sur la seule règle, mais aussi sur une recherche qualitative et une culture partagée. L’orientation d’aménagement consolide la marge de négociation avec les concepteurs par rapport aux droits donnés par la règle
d’urbanisme ; son application peut aboutir à une pondération des droits donnés par la règle au regard du contexte urbain et patrimonial. Vers une écriture plus qualitative de la règle : l’exemple de la zone URM du centre de l’agglomération Morphologie de tissu urbain classé en URM.
Source : agence d’urbanisme
Les règles de la zone URM organisent le rythme des façades à l’échelle de la rue et favorisent les transparences visuelles sur les cœurs d’îlot. Elles s’appuient sur des schémas.
Source : Grand Lyon
Surface de vide = 15 % de la façade constructive.
En complément du règlement – prescriptif –, l’orientation d’aménagement peut préciser les principes d’aménagement et d’organisation du projet urbain.
Source : Grand Lyon
Deux exemples d’orientations d’aménagement (OA) illustrant deux niveaux de précision différente définis selon les éléments connus du projet urbain et de la maturité des objectifs de la collectivité.
Points forts ‰ OA de plus en plus utilisés (170 en 2005 à 237 en 2010). ‰ Outil souple de dialogue complémentaire du règlement écrit et graphique.
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Gilles Buna, 2e Adjoint au Maire de Lyon, délégué à l’urbanisme et à la qualité de la ville, Vice-président du Grand Lyon, Président de l'Agence d'urbanisme pour le développement de l'agglomération lyonnaise
Source : agence urbanisme Lyon
Lyon, ville site, accueille un patrimoine bâti de plus de 2 000 ans qui façonne notre quotidien et participe à la qualité de notre cadre de vie. Le classement du centre historique de la ville par l’Unesco au titre du patrimoine mondial de l’humanité identifie la richesse de cet ensemble constitué par la rencontre d’un site exceptionnel, donnant à voir et à être vu, et de son urbanisation. La construction lyonnaise contemporaine, en diffus ou dans le cadre d’opérations publiques, se développe dans ce contexte privilégié, renforçant ses fonctions de centralité. En se poursuivant, la fabrication de la ville doit être à même de répondre aux exigences toujours plus fortes des habitants quant à la qualité de leur cadre de vie, y compris dans un souci d’innovation et de créativité contemporaine.
Entre héritage et modernité, la conception d’un bâtiment dans la ville soulève ainsi un double défi pour les principaux acteurs de la construction, collectivités, promoteurs et architectes : - affirmer l’ambition de Lyon comme acteur de développement et de créativité à l’échelle d’une métropole européenne ; - valoriser son patrimoine architectural, urbain et paysager, sans renoncer à sa culture et à son objectif d’innovation.
Mais la qualité architecturale ne se décrète pas. Une ville et les élus qui ont l’honneur de la représenter peuvent impulser, construire le cadre pour que puisse émerger avec plus de facilité l’acte de création architecturale, mais l’architecture ne se réduira jamais à l’addition des réglementations. Il s’agit donc de construire un cadre partenarial. À cet effet, je rappellerai les termes de l’article 1er de la loi de 1977 sur l’architecture : « L’architecture est une expression de la culture. La création architecturale, la qualité des constructions, leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant, le respect des paysages naturels ou urbains ainsi que du patrimoine sont d’intérêt public. » C’est sur cet intérêt public qu’il faut travailler. Un intérêt public qui doit dépasser les modes, un intérêt public qui se veut respectueux de l’histoire urbaine de la cité, tout en promouvant la modernité. Un intérêt public qui, sans méconnaître les exigences économiques des métiers de la construction, puisse mettre en avant la créativité dans l’acte de construire et sache dépasser le poids des habitudes. Un intérêt public enfin qui s’appuie sur la richesse, la diversité des compétences qui sont nombreuses dans l’agglomération lyonnaise, tout en sachant s’ouvrir sur l’extérieur.
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Communauté urbaine de Bordeaux Présentation 27 communes. 706 840 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1968. Localisation Dans la région Aquitaine et le département de la Gironde. Siège de la communauté urbaine : Bordeaux. PLUi : approuvé le 21 juillet 2006.
Limites de la communauté urbaine de Bordeaux Infrastructures autoroutières
L’armature réglementaire dont s’est dotée la communauté urbaine, avec le plan local d’urbanisme, se veut le fer de lance d’une stratégie spatiale de la ville ordinaire continue, aérée et densifiée. Cependant l’abondance de la réglementation, liée à la complexité et à la diversité des situations urbaines d’une grande ville comme l’agglomération bordelaise, rend parfois délicat l’arbitrage en faveur de projets qui doivent optimiser une qualité urbaine attendue. Il est ainsi apparu aux usagers de la règle que celle-ci devait être accompagnée d’un outil qui soit un support de dialogue, de partage d’expériences et de connaissance sur des aménagements urbains considérés comme performants et spécifiques à la ville. Dans cette logique, la communauté urbaine de Bordeaux a décidé de compléter le règlement du PLUi par un guide de qualité urbaine et d’aménagement
durable. Celui-ci a pour fonction de valoriser les acquis de l’expérience et de la connaissance accumulée sur le terrain à ce jour et de proposer des exemples d’organisation de l’espace illustrant cette qualité attendue de la ville du quotidien. Il est destiné à servir de support de discussion dans la phase d’élaboration et de conception des projets, grâce à une approche pédagogique et illustrée selon les trois principaux niveaux d’organisation qui, par leur interaction, structurent l’espace de vie quotidien des habitants : le quartier et la ville, l’îlot et la rue, le cœur d’îlot et la parcelle. Ce guide répond au souhait exprimé par les communes et les services de la communauté urbaine de Bordeaux (CUB) de disposer d’un support d’aide à la promotion de la qualité urbaine dans le cadre de
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l’instruction ou du suivi des projets. Il organise un ensemble de questions, de cas et d’exemples rencontrés le plus couramment dans l’espace habité de l’agglomération bordelaise. Il propose des fiches thématiques présentant des dispositifs spatiaux qui ordonnent en réponses simples des logiques sectorielles. Ce document a fait l’objet d’une large concertation avec des professionnels de l’urbanisme, de l’aménagement et de la construction – services techniques, promoteurs, architectes, paysagistes... – afin de recueillir leur avis et de permettre une meilleure appropriation par le public concerné. Chaque niveau se décompose en deux volets successifs. Le premier volet, consacré à la composition urbaine, paysagère et/ou architecturale, s’adosse à un second volet qui précise, selon le niveau considéré, le traitement attendu des espaces publics et les conditions d’une qualité environnementale des opérations d’aménagement et de construction. Le guide de qualité urbaine et d’aménagement durable s’adresse à l’ensemble des partenaires concernés, techniciens municipaux et communautaires, professionnels de l’aménagement et de l’urbanisme, maîtres d’ouvrage et maîtres d’œuvre, élus, etc. Il s’adresse ainsi largement aux responsables de la mise en œuvre d’une ville durable. Ce document traduit, à travers de nombreux exemples, les enjeux et les objectifs de qualité urbaine tels qu’ils ont été exprimés par les orientations du PADD et les dispositions réglementaires. Il repose sur la prise en compte des trois composantes majeures de l’aménagement : - la composition urbaine, paysagère et architecturale ; - l’aménagement des espaces publics ; - les préconisations environnementales.
Chaque partie décline, à partir d’un ensemble de fiches thématiques, les solutions qualitatives à rechercher, au travers des différentes échelles sur l’urbain – le quartier, l’îlot, la parcelle. Dans ce guide, les orientations données en matière de développement durable ne sont pas considérées comme de nouvelles contraintes qui s’imposeraient. Elles dressent plutôt un bilan le plus exhaustif possible des nouveaux savoir-faire en matière de qualité environnementale des projets afin de constituer une culture collective, un capital commun, sur un sujet encore trop cantonné à des sphères techniques particulières. Diffuser largement ces savoirs, en développer l’expérimentation, améliorer leur performance, ajuster leurs conditions d’exécution, permet, au fur et à mesure de leur diffusion, de les sortir de leur statut d’exception pour les rendre à la fois familiers et financièrement abordables.
Points forts ‰ Élaboration d’un guide de qualité urbaine partagé avec tous les acteurs de l’urbanisme. ‰ Ce guide constitue un complément au règlement écrit et graphique pour répondre à des objectifs de qualité urbaine et d’aménagement durable.
Communauté d’agglomération du Grand Poitiers Vers une vision de projet ou la contractualisation autour des projets d’aménagement Présentation 12 communes. 135 794 habitants (en 2008). Date de création : 2 décembre 1999 (à partir d’un district créé le 28 septembre 1965). Localisation Préfecture de la région Poitou-Charentes et du département de la Vienne, entre Tours et Limoges. Siège de la communauté d’agglomération : Poitiers. PLUi : approuvé le 1er avril 2011. Source : ©TNT Grand Poitiers 2010
Le PLU du Grand Poitiers est doté de plusieurs outils qui assurent l’encadrement normatif du projet. En complément du règlement, la collectivité a défini trois catégories d’orientations d’aménagement intégrées dans le document « Orientations d’aménagement thématiques ».
les orientations thématiques Au nombre de trois, elles abordent les thèmes suivants : - paysage et biodiversité ; - rénovation du patrimoine ; - renouvellement urbain.
les orientations territoriales Elles couvrent l’ensemble du territoire des communes de l’agglomération. Pour la commune de Poitiers, elles couvrent chacun des quartiers de la commune. Ces orientations définissent le cadre de l’aménagement en fixant des objectifs quantitatifs et/ou qualitatifs autour de quatre thèmes : - identité du territoire (patrimoine bâti et naturel, agriculture et façades de l’agglomération) ; - attractivité du territoire (équipements majeurs, espaces économiques et commerciaux) ; - identité urbaine : pôle de proximité, espaces urbains liés aux proximités, autour du transport en commun en site propre (TSCP), secteurs d’extension urbaine, autres secteurs résidentiels et écarts ; - mixité sociale et urbaine, qualité de l’habitat.
L’orientation thématique « paysage et biodiversité » a pour objectif d’« énoncer les éléments pour lesquels une attention particulière doit être portée sur le paysage possible ou souhaitable et sur la diversité des milieux et des espèces présentes ». Elle s’applique sur l’ensemble du territoire de la communauté d’agglomération, aussi bien aux aménagements et occupations du sol qu’aux constructions ou rénovations. Elle énonce des recommandations complémentaires des orientations d’aménagement (OA) territoriales et par zone à urbaniser (AU).
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L’orientation thématique « rénovation du patrimoine » identifie le patrimoine bâti afin de le préserver et d’inciter à sa mise en valeur (en veillant à ne pas le dénaturer mais tout en lui trouvant des usages). À partir d’exemples (de constructions, d’époques et d’implantations différentes), cette orientation fait des préconisations relatives à l’amélioration des performances énergétiques, tout en garantissant le maintien des caractéristiques patrimoniales de ces constructions, et ce dans un souci lié à la prochaine mise en œuvre des normes fixées par le Grenelle en la matière. L’orientation thématique « renouvellement urbain » s’applique aux secteurs disposant déjà ou qui disposeront d’une offre en transports en commun de haut niveau ainsi qu’une offre de commerces et de services de proximité, identifiés comme pôles de centralité et espaces urbains liés aux pôles de proximité dans les OA territoriales par commune ou quartier. Elle vise l’intégration harmonieuse et fonctionnelle des projets dans leur environnement urbain immédiat en recherchant plus de densité, plus d’espaces collectifs de proximité, plus de nature en ville, plus de place aux piétons et aux cycles et une amélioration du fonctionnement urbain. Elle décline le concept d’intensité urbaine exprimé dans le PADD. Ces orientations thématiques s’apparentent à des cahiers de recommandations. les orientations particulières Elles s’appliquent aux zones AU ouvertes à l’urbanisation ; elles ont pour principaux objectifs : - le renforcement des pôles de proximité par un apport de population ; - l’organisation des déplacements doux de manière confortable. Elles précisent : la vocation de la zone (habitat, équipements publics, activités, mixte), les formes urbaines attendues (individuels, collectifs, groupés) et les capacités d’accueil (nombre de logements).
Ces orientations d’aménagement viennent compléter les principes généraux du PADD. Elles doivent guider la mise en œuvre des futures opérations d’aménagement et de constructions, notamment dans les domaines suivants : renforcement des itinéraires piétons et cyclistes, mixité des fonctions dès que possible, efficacité énergétique, protection de la ressource en eau (infiltration sur place), intégration d’espaces verts, prise en compte du patrimoine et du contexte urbain. Le Grand Poitiers a privilégié une vision de projet en construisant une logique de projet basée sur l’imbrication des trois types d’orientations selon le schéma suivant : - le territoire de projet OA territoriales (par commune ou par quartier) ; - la nature du projet OA thématiques « paysage et biodiversité », « renouvellement urbain », « rénovation du patrimoine » : ces orientations peuvent être considérées comme un cahier de recommandations architecturales ; - le contenu du projet OA particulières (par zones AU) et règlement. En déclinant cette vision de projet, c’est un cadre de contractualisation, d’organisation de la concertation autour des projets d’aménagement que le Grand Poitiers a souhaité mettre en place. Dans l’objectif de faciliter sa mise en œuvre opérationnelle, le PLUi est complété par des dispositifs d’accompagnement que le chapitre suivant se propose d’identifier. Ces dispositifs sont garants de la traduction opérationnelle du projet communautaire.
Points forts ‰ Élaboration et imbrication de trois types d’orientations : territoriales, thématiques, particulières. ‰ Elles constituent un cadre de contractualisation, d’organisation de la concertation autour des projets d’aménagement.
©Alain Montaufier
Le PLU intercommunal du Grand Poitiers a été adopté à l’unanimité par le conseil de Grand Poitiers le 1er avril 2011. Il a été conçu de manière différente par rapport aux précédents. La démarche de projet a pris le pas sur celle de la réglementation. Le nouveau PLU est d’abord une vision partagée du territoire que la règle vient préciser.
La vision partagée du développement du territoire a été transcrite dans les orientations d’aménagement par commune et quartier de Poitiers. Pour chacun de ces territoires, l’orientation d’aménagement précise et respecte les caractéristiques et spécificités, et les objectifs du développement. La reconnaissance des spécificités de chaque territoire a favorisé l’émergence de la vision partagée, où chaque territoire a sa propre place sans devoir s’effacer devant d’autres (plus grands, plus peuplés, plus urbains…). Les objectifs de développement retenus dans le PADD bouleversent les pratiques actuelles de l’aménagement. Citons par exemple : celui favorisant le renouvellement urbain (plutôt que l’extension urbaine systématique), et son complément celui visant à privilégier la rénovation du patrimoine, et enfin celui favorisant la nature en ville. Pour accompagner la réalisation de ces objectifs, le PLU a élaboré trois orientations d’aménagement spécifiques. Elles viennent expliquer comment mettre en œuvre ces trois objectifs forts du PADD, en donnant des éléments de réponse, et démontrer que cela est possible. Ainsi, le renouvellement urbain peut se faire
en augmentant la densité, à condition qu’en même temps on améliore l’intensité urbaine, qui mesure le sentiment que l’on a d’être pleinement dans un lieu urbain, accueillant, habité, vivant, animé. Enfin, la règle, par le règlement et les orientations d’aménagement par zone AU, vient encadrer les projets, véritable garde-fou pour garantir une unité territoriale. Avec ce nouveau PLU, nous avons voulu initier une méthode de conduite de projet. Le PLU devient un espace de discussion autour des projets : confronter en amont les projets émergents aux objectifs du PLU pour garantir son respect et sa mise en œuvre, puis éventuellement réajuster le projet, et enfin le confronter à la règle et ce qu’elle autorise. Pour initier cette nouvelle méthode de faire l’aménagement sur le Grand Poitiers, le PLU fait l’objet d’une large information. Il est présenté à tous les professionnels de l’aménagement : promoteurs, notaires, architectes… pour que chacun approprie sa philosophie, ce nouveau mode de faire et que la collaboration soit aussi plus grande le plus tôt possible. Dans l’objectif de faciliter sa mise en œuvre opérationnelle, le PLUi est complété par des dispositifs d’accompagnement que le chapitre suivant se propose d’identifier. Ces dispositifs sont garants de la traduction opérationnelle du projet communautaire.
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Bernard Cornu, vice-président de la communauté d’agglomération Grand Poitiers, rapporteur de la commission « Développement urbain »
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3. La mise en œuvre : quels dispositifs d’accompagnement et de négociation ?
Passée l’approbation du PLUi, la question de sa mise en œuvre devient prégnante. L’analyse de plusieurs PLUi conduit à identifier non seulement des actions de communication, d’information, de formation des acteurs de l’urbanisme sur les enjeux poursuivis par le projet communautaire mais aussi des actions plus spécifiques à chaque territoire communautaire.
Le PLUi de la communauté de communes des monts de Flandre met l’accent sur les études pré-opérationnelles concentrées sur les zones AU et de renouvellement urbain. Elles constituent un support de partage d’une culture de l’urbanisme opérationnel ainsi qu’un outil de négociation avec les opérateurs de l’aménagement sur les intangibles de l’aménagement.
Le PLUi de la communauté urbaine de Bordeaux a souhaité accompagner sa mise en œuvre dans une démarche qualité axée notamment sur les actions susmentionnées, la mise en place d’une expertise urbaine, l’élaboration d’un guide du PLUi et une organisation territoriale adaptée à la mise en œuvre du PLUi.
Quels que soient les dispositifs d’accompagnement choisis par les collectivités, les objectifs principaux visés sont le dialogue, la connaissance, la compréhension du projet afin notamment de faciliter l’instruction des autorisations d’urbanisme.
Quant au PLUi de la communauté urbaine de Lyon, celui-ci constitue un des outils de la chaîne de la qualité urbaine, notamment dans son lien avec le processus d’instruction des autorisations d’urbanisme.
Les fiches de cas suivantes détaillent cette mise en œuvre dont l’objectif principal est de privilégier le caractère opérationnel du projet communautaire.
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Communauté urbaine de Bordeaux Présentation 27 communes. 706 840 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1968. Localisation Dans la région Aquitaine et le département de la Gironde. Siège de la communauté urbaine : Bordeaux. PLUi : approuvé le 21 juillet 2006.
Limites de la communauté urbaine de Bordeaux Infrastructures autoroutières
Accompagner la mise en œuvre du PLU dans une démarche qualité Passer de l’esquisse préalable au projet urbain, du projet au programme et du programme à la mise en œuvre, cet enchaînement d’étapes et d’acteurs demande à la fois une cohérence dans la prise en compte permanente des enjeux globaux et locaux, et un souci constant de la prise en compte de la qualité urbaine. Dans ce contexte, le rôle de l’agence s’impose comme facilitateur du projet et garant de sa cohérence. Pour une mise en œuvre ambitieuse du PLU de la communauté urbaine de Bordeaux Dès l’approbation du PLU communautaire en janvier 2006, la communauté urbaine de Bordeaux et A’Urba ont souhaité accompagner la mise en œuvre du PLU dans
une démarche qualité. Une mobilisation importante s’est opérée en matière de conseil, de formation et de pédagogie du projet, sur l’expression des fondamentaux communautaires. Associant les principaux acteurs de l’urbain, à partir d’échanges, de véritables ateliers d’urbanisme et de formations de l’ensemble des prescripteurs, instructeurs, concepteurs de la production urbaine ont été mis en place. Des outils ont été conçus à destination des publics utilisateurs du PLU pour rendre le document d’urbanisme véritablement opérationnel et garantir sa mise en œuvre. Et cela, afin de garantir la cohérence de la démarche de projet, pour préserver la dimension communautaire du PLU et pour aider à la mise en œuvre opérationnelle du projet. Enfin, au-delà du document technique, ont été élaborés des supports pédagogiques permettant d’optimiser son appropriation.
La communication du PLU : exposition, formation, sensibilisation Dès l’approbation du PLU, l’agence d’urbanisme et les services communautaires se sont attachés à informer et former les futurs utilisateurs du PLU sur les enjeux de qualité urbaine et environnementale. L’accompagnement pédagogique du projet de PLU a donné lieu à de nombreux modules d’information et de formation à destination des services techniques et des professionnels concernés, promoteurs, architectes, notaires, géomètres, aménageurs… Organisation et mise en place de modules de formation adaptés aux futurs utilisateurs : services instructeurs des communes, de la CUB, de la direction départementale de l’équipement (DDE), de la préfecture, des services administratifs, élus, etc. Ces sessions, fondées sur l’analyse de cas concrets, ont permis d’engager un processus d’échanges sur l’application des dispositions réglementaires et d’établir une première plate-forme d’aide à l’instruction des permis de construire, garantissant une cohérence d’application du PLU à l’échelle communautaire. Mise en place d’actions d’information, de communication, de sensibilisation des futurs utilisateurs : - forum de présentation des axes de présentation des axes fondamentaux du PLU, de la composition du dossier, de la portée et de l’utilisation des pièces ; - expositions dans les communes pour l’information des administrés, professionnels et associations ; - réalisation de cartes communales en couleurs de synthèse du zonage PLU L’expertise urbaine Une mission de conseil est assurée, en parallèle, par A’Urba auprès des services communaux et des professionnels visant à un meilleur encadrement réglementaire des projets au regard des objectifs du projet d’aménagement et de développement durable. Un travail partenarial est mené sur la qualité des projets et leur adéquation avec
les grands principes fixés dans le PLU. L’accent est mis en particulier sur le renforcement de la diversité et de l’attractivité des quartiers, l’amélioration de la qualité urbaine et patrimoniale, l’affirmation des éléments naturels ou jardinés dans le paysage de la ville. Ces nombreux échanges ont également pour but d’appréhender les difficultés rencontrées et d’alimenter le processus de réflexion sur l’évolution des documents. L’application du PLU communautaire en tant que nouvel outil juridique nécessite, de la part des communes et des instructeurs, une bonne compréhension du dossier afin de pouvoir se l’approprier. C’est pourquoi est mis en place un outil pédagogique, à partir d’un support cédérom, le guide mode d’emploi du PLU. Conçu à destination des publics utilisateurs du PLU, cet outil interactif propose une aide à la compréhension et à la consultation du dossier. Il s’attache à présenter et expliquer les fondamentaux et les cadres communautaires du projet, facilite la compréhension du dossier et détaille les modalités d’utilisation du PLU. Il rappelle le rôle et la portée des différentes pièces qui composent le dossier du PLU, donne les clés de lecture du règlement et en complémentarité les orientations d’aménagement et aide à lire les différentes zones et leurs objectifs morphologiques. Enfin, il décrypte les prescriptions réglementaires graphiques et écrites. Il est organisé autour de trois approches complémentaires : - « Connaître le territoire », il s’agit là de la présentation du territoire de la CUB et des documents de cadrage ; - « Comprendre le projet », à propos de l’élaboration du projet du PLU et les dispositions qui en découlent ; - « Consulter le dossier », donnant le détail de la composition du dossier, l’utilisation et le rôle des différentes pièces. Des informations complémentaires quant à la consultation du dossier, l’instruction des permis de construire et les textes législatifs sont incluses dans le document.
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Cet outil largement diffusé auprès des communes et des services instructeurs, ainsi que des professionnels de l’aménagement et de la construction, facilite la consultation du dossier PLU. Une organisation territoriale adaptée à la mise en œuvre du PLU L’expérience de l’élaboration du PLU a démontré la pertinence d’une organisation territoriale des équipes techniques, à une échelle intermédiaire entre les communes et la communauté urbaine de Bordeaux (CUB), s’appuyant sur des référents territoriaux identifiés. Face aux nouveaux enjeux de la mise en œuvre du PLU et de politiques communautaires de l’agglomération, ce principe se renforce par la constitution au sein d’A’Urba de sept équipes composées chacune d’un référent territorial et d’un urbaniste architecte de secteur. Le référent territorial Il est le « correspondant permanent » des communes du secteur et des services de la CUB. À ce titre, il a une mission de veille active sur l’ensemble des thématiques du secteur, la mise en œuvre des projets territoriaux et sur l’application des dispositions programmatiques et qualitatives des documents cadre. Il assure le suivi et la cohérence des études ainsi que l’encadrement des procédures de modification ou de révision du PLU. Il peut également apporter une aide aux services des communes dans le choix des procédures ou des outils d’aménagement. L’urbaniste architecte Il exerce un rôle de conseil et de suivi sur la qualité des projets, dans le cadre des missions d’assistance contractualisées avec les communes, et auprès des services communautaires. Cette mission est ciblée sur les secteurs d’études prioritaires ou stratégiques et les projets qui représentent un enjeu à l’échelle du secteur. L’urbaniste architecte de secteur évalue la cohérence des projets avec les objectifs du PLU, les recommandations du guide de composition urbaine ou des chartes
paysagères le cas échéant. Il est aussi en capacité de répondre aux sollicitations des professionnels sur ces mêmes questions. Des ateliers permanents du PLU pour favoriser les échanges Il s’agit de pérenniser, renforcer et structurer les échanges entre les différents acteurs du PLU pour mobiliser en continu les ressources nécessaires à la recherche de solutions pour une meilleure mise en œuvre du PLU : créer un « vivier » d’acteurs diversifiés du PLU. L’idée de mettre en place ce dispositif d’échanges permanents sur le PLU est née de différentes contributions, notamment de recommandations des experts extérieurs, afin d’améliorer le partage et le portage de la culture urbaine, de favoriser les échanges de réflexion et d’expériences entre tous les acteurs, de traiter des problématiques transversales, de contribuer à l’élaboration des différentes évolutions du PLU en étant force de proposition dans chaque thématique.
Points forts ‰ Mise en place de modules de formation, d’informations. ‰ Mission d’expertise urbaine de l’agence d’urbanisme. ‰ Guide du mode d’emploi du PLUi. ‰ Organisation territoriale adaptée à la mise en œuvre du PLUi.
Communauté urbaine du Grand Lyon Présentation 58 communes. 1 266 096 habitants (en 2008). Date de création : 1er janvier 1969 Localisation Dans la région Rhône-Alpes et le département du Rhône. Siège de la communauté urbaine : Lyon. PLUi : adopté le 11 juillet 2005 (hors Givors et Grigny, qui ont intégré la communauté urbaine en 2007, et Lissieu, en 2011).
Source : agence d’urbanisme de Lyon
Des outils complémentaires pour la mise en œuvre du PLUi ‰ Des appuis du Grand Lyon aux communes pour l’instruction des droits du sol Dans le contexte de la planification du Grand Lyon, où la compétence d’élaboration du PLUi appartient à la communauté urbaine et la compétence des autorisations du droit des sols ressort de la compétence des communes, la collaboration entre les deux niveaux d’institution doit, dans un objectif de mise en œuvre réussie du PLUi, se poursuivre dans la phase d’application du PLUi. Cette collaboration se met en œuvre à travers plusieurs outils complémentaires, notamment par des appuis que le Grand Lyon met à disposition des communes pour affiner les orientations des collectivités :
- les architectes de secteurs référents pour le conseil aux communes sur les permis de construire ou d’aménager : ces professionnels architectes ou urbanistes, retenus dans le cadre d’un marché public du Grand Lyon, sont sollicités au cas par cas par les communes ou le Grand Lyon, notamment pour faire progresser la qualité architecturale et urbaine souhaitable de constructions ou d’opérations d’aménagement à enjeux en amont du permis ; - l’agence peut être sollicitée, pour la réalisation d’expertises de cadrage urbain complémentaires au PLUi, souvent à des échelles assez fines, sur des questions d’organisation urbaine, d’insertion urbaine aussi bien que dans l’environnement naturel, de patrimoine, de formes et de vocations urbaines… Ces expertises sont souvent réalisées par les référents territoriaux qui ont élaboré le PLUi, ce qui favorise une continuité des objectifs d’urbanisme.
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- l’atelier de composition urbaine, instance créée par le Grand Lyon, originale par son association de l’agence d’urbanisme et de professionnels privés « constructeurs », architectes, architectes du patrimoine ou paysagistes, peut également être saisi ; - les séminaires sur l’application de la règle réunissent les juristes du Grand Lyon et les services instructeurs des communes ou de l’État ; - le service juridique du Grand Lyon peut intervenir en appui des communes sur des points litigieux. ‰ La ville de Lyon : un exemple particulièrement abouti de complémentarité entre le PLUi et l’instruction du droit des sols La ville de Lyon a, en collaboration avec le Grand Lyon, mis en place un processus ambitieux de gestion de la qualité urbaine et architecturale dans le cadre des autorisations du droit des sols qui, entre héritage et modernité, sert deux idées fortes du projet lyonnais : - affirmer un développement à l’échelle d’une métropole européenne ; - valoriser son patrimoine, son identité, dans un souci d’innovation et de créativité contemporaine. Cette démarche globale est fondée sur : - une complémentarité entre les institutions : ville de Lyon, Grand Lyon, agence d’urbanisme ; - une ouverture dans le dialogue avec les professionnels de l’opérationnel, architectes, maîtres d’ouvrage publics et privés. Cette démarche globale s’appuie sur des outils complémentaires : - le plan local d’urbanisme et son encadrement réglementaire fin des formes urbaines ; - la commission d’examen préalable des permis de construire de la ville de Lyon appuyée sur l’architecte conseil, lieu d’échanges et de négociation entre
les collectivités (ville, Grand Lyon), l’agence d’urbanisme, les architectes et opérateurs. La commission préalable, cadre de négociations en amont du dépôt de permis de construire, est une instance technique de rencontre et de discussion autour des projets de construction, qui prépare la décision du maire. Elle rassemble, sous le pilotage du service de l’urbanisme appliqué de la ville et autour de l’architecte conseil, de nombreuses compétences : services instructeurs de la ville qui pré-instruisent le dossier, services du Grand Lyon, agence d’urbanisme, architecte des Bâtiments de France, paysagiste… Elle s’appuie sur le rôle clef de l’architecte conseil : l’expertise d’un praticien, reconnu pour sa compétence de maître d’œuvre, et non local, qui mène le débat avec les pétitionnaires pour faire progresser le projet dans le sens d’une meilleure qualité au sens de l’insertion urbaine et/ou de la qualité architecturale. Elle fonctionne sur deux séances d’examen préalable par mois. Elle est préparée, dans les cas les plus sensibles, par l’agence d’urbanisme qui émet un avis sur les enjeux d’insertion du projet au regard de son environnement et des enjeux urbains, pour nourrir l’intervention de l’architecte conseil. Elle peut se prolonger par des prestations complémentaires de l’agence d’urbanisme, comme l’écriture du cahier des charges pour une consultation d’architectes. - l’atelier de composition urbaine : un outil d’expertise réactif sur des questions pré-opérationnelles de composition urbaine et d’aménagement de l’espace. Il vise à une culture partagée entre les maîtres d’ouvrage et les maîtres d’œuvre dans le cadre d’une démarche de projet partagé. Ses secteurs d’intervention sont les sites à enjeux (pressions foncières et évolution non maîtrisée). Les expertises urbaines réalisées par cette instance originale sous maîtrise d’ouvrage Grand Lyon en
association étroite avec la commune concernée, sont pilotées par l’agence d’urbanisme et associent des experts privés « constructeurs », professionnels architectes, architectes du patrimoine, paysagistes. Cette instance d’aide à la décision politique s’inscrit en prolongement du PLUi pour proposer des préconisations en matière d’aménagement urbain, le plus souvent à l’échelle de l’îlot ou du quartier. Il intervient également : • en expertise d’études d’aménagement à réorienter, • en appui à la décision au niveau d’un projet urbain lors d’une consultation, cahier des charges de concours… Il permet également de capitaliser les études de l’agence d’urbanisme au service de l’expertise urbaine. - des actions de sensibilisation, de valorisation, de diffusion Sont à citer : la charte de la qualité architecturale et urbaine, 2004 ; le prix de l’architecture urbaine « Épris d’architecture », 2006 ; un récent ouvrage Lyon(s) : architecture(s) urbaine(s), 2010, qui montre les résultats observables sur le terrain. Construire la règle et dans le même temps, réfléchir aux processus d’application de la règle, ce chaînage étant le seul garant de la qualité Pour être efficace, le PLUi doit être vu aujourd’hui comme un élément dans une chaîne d’outils, d’actions et de processus qui construisent la ville, qui comprend aussi les actions et procédures foncières, les actions d’aménagement, les échanges préalables au permis de construire, et les actions d’accompagnements diverses. Cela pose en même temps la question des processus d’échanges et de négociation entre tous les acteurs qui font la ville, qu’ils soient publics ou privés.
En ce qui concerne plus particulièrement les liens entre le PLUi et les autorisations du droit des sols, si des processus sont d’ores et déjà en place pour gérer la qualité dans les permis de construire et d’aménager (commissions préalables des villes de Lyon et de Villeurbanne, présence d’architectes conseil du Grand Lyon auprès des communes, expertises urbaines complémentaires au PLUi à la demande, séminaires sur l’application du PLUi réunissant les instructeurs des communes ou de l’État…), le processus de PLUi qui démarre aura cependant, comme enjeu sans cesse renouvelé, de réfléchir pendant son élaboration, avec tous les acteurs du PLU et de l’instruction du droit des sols, au « chaînage » entre le PLUi et les processus nécessaires à la qualité urbaine, notamment au regard : - du rôle des orientations d’aménagement et de leurs modalités d’application lors des autorisations du droit des sols ; - du possible allégement de la règle au profit de la médiation à l’instruction des permis de construire ; - des processus d’acteurs à mettre en place avec les professionnels de la construction pour que la règle ne soit pas seulement contrainte mais aussi vue comme un objectif de contribution à la qualité urbaine dans un projet partagé ; - de la complémentarité entre règles du PLUi et droit des sols, notamment au regard de la marge de négociation aujourd’hui prise de plus en plus en compte dans l’écriture du PLUi ; - de la définition des limites entre le PLUi (règle et orientations d’aménagement) et la saisine d’expertises complémentaires lors de l’application du droit des sols, pour favoriser la qualité urbaine qui s’appuie sur le contexte du lieu.
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Des outils complémentaires pour la mise en œuvre du PLUi
Source : agence d’urbanisme
La commission d’examen préalable des permis de construire de la ville de Lyon. Dans les cas les plus sensibles, l’agence d’urbanisme émet un avis sur les enjeux d’insertion du projet au regard de son environnement et des enjeux urbains, pour nourrir l’intervention de l’architecte conseil.
L’atelier de composition urbaine. Illustration d’une expertise produite pour définir les orientations stratégiques de la collectivité sur le site de l’hôtel-Dieu.
Points forts ‰ Séminaires sur l’application du règlement. ‰ Appui juridique. ‰ Atelier de composition urbaine associant l’agence d’urbanisme et les acteurs de l’urbanisme. Il constitue un outil d’expertise réactif sur les questions pré-opérationnelles de composition urbaine et d’aménagement de l’espace. ‰ Outils de sensibilisation et de diffusion des orientations de la qualité urbaine et architecturale.
Communauté de communes des Monts de Flandre – plaine de la Lys Présentation 7 communes. Poids démographique : 38 868 habitants (en 2008). Superficie : 126 270 km2. Date de création : 30 décembre 1992. Localisation Dans le département du Nord, entre Lille et Dunkerque (six communes dans le Nord, une commune dans le Pas-de-Calais). Siège de la communauté de communes : Bailleul. PLUi : approuvé le 30 juin 2009.
© Agur, d’après extrait BDcarto® © IGN 2011.
Le service après-vente du PLUi : l’étude de définition Objectif de la démarche : doter les communes d’outils permettant la mise en œuvre opérationnelle du PLUi. Contexte Le PLUi approuvé en juin 2009 est entré dans une phase de mise en œuvre. L’instruction du droit des sols est assurée par l’État pour les cinq plus petites communes, la Communauté de Communes assure l’instruction pour les deux communes les plus grandes, dont l’État n’assure plus le service. Les élus, dans une démarche aboutie d’appropriation du projet de territoire, ont souhaité disposer d’outils spécifiques leur permettant d’évaluer la traduction opérationnelle de ce projet de territoire, afin de garantir le respect des objectifs communs.
Principe La communauté de communes a engagé trois équipes pluridisciplinaires composées d’architectes, de paysagistes, d’économistes, de juristes, d’écologues… qui vont travailler, pendant une année, sur les zones à urbaniser et de renouvellement urbain délimitées dans le PLUi. Les travaux produits seront des propositions concrètes d’aménagement, traductions opérationnelles des objectifs du PLUi, exprimés dans le PADD et les orientations d’aménagement, mais également du PLH de la communauté de communes (approuvé début 2010). La problématique de l’habitat est abordée à la fois sous l’angle des formes urbaines, des objectifs de mixité sociale, de production de logements… Sont associés à ces travaux non seulement les élus communautaires et communaux, mais également la
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direction départementale des Territoires et de la Mer (DDTM), le CAUE, l’EPF Nord-Pas-de-Calais, le syndicat mixte du SCoT de Flandre intérieure, le pays Cœur de Flandre, la chambre d’agriculture du Nord. Un seul scénario (pouvant mixer les propositions) sera retenu, devenant le fil conducteur de l’urbanisation future. Ces études pourront se décliner en fonction des sites et de la volonté des élus sous plusieurs formes : cahier des charges de cession de terrain, schéma directeur (avec phasage), stratégie foncière… Atouts Véritable pièce maîtresse de l’aménagement, ces études sont pour les élus : - un support de formation en permettant de partager une culture de l’urbanisme opérationnel ; - un outil de discussion/négociation avec les opérateurs de l’aménagement sur les intangibles de l’aménagement.
Points forts ‰ Une vision globale exprimée dans le PLUi précisée et rendue lisible par et pour tous. ‰ Des choix en matière de montage d’opérations éclaircis. ‰ Un financement par la communauté de communes.
Conclusion C’est en tant qu’autorité organisatrice de l’aménagement et du développement local durable que les communautés sont appelées, par le Grenelle notamment, à s’engager et à s’organiser sur le champ de la planification urbaine. Ce sont elles qui sont interpellées pour initier la fabrique d’agglomérations durables (voire « d’écocités », comme l’État le soulignait dans son appel à projet de 2009) dans lesquelles une mixité sociale et une mixité fonctionnelle s’organiseraient, un report modal au bénéfice des transports en commun et des circulations douces s’opérerait, les écoquartiers se développeraient, la nature en ville serait présente et les continuités écologiques seraient restaurées, le foncier serait consommé avec rationalité, l’empreinte écologique et l’impact climatique seraient limités, la densité ou l’intensité urbaine serait au cœur du projet, le développement commercial serait guidé par la réflexion urbanistique… Le PLUi doit servir cette évolution de la pensée urbaine, que certains territoires ont déjà pleinement engagée, comme le rappelle le présent chapitre. C’est par leurs capacités à mobiliser et à mutualiser les moyens des communautés et des agences d’urbanisme que sont par ailleurs attendues les réponses aux (nouvelles) préoccupations pointées par le Grenelle. Un renforcement de l’expertise est attendu dans le domaine de la biodiversité, de la fiscalité de l’urbanisme (sa récente modularité permet d’en faire un outil de mise en œuvre du PLU), de l’énergie… Cette ambition d’agglomération durable ne peut être révélée qu’au travers d’un urbanisme de projet et une planification dans laquelle le dessein politique guide plus nettement l’élaboration de la règle et l’ensemble des objectifs opérationnels. Le zonage, le règlement,
les orientations d’aménagement, les diverses protections, les réservations foncières inscrits au sein du PLUi doivent faire écho à l’expression politique qu’il revient au PADD de traduire. Dans le cadre du chantier « Urbanisme de projet » conduit en 2010-2011 par le secrétaire d’État au Logement Benoist Apparu, il a été souligné à maintes reprises que les règlements du PLU se révèlent souvent de nature à contrarier la réalisation de projets pourtant de qualité et pourtant souhaités par les décideurs publics. Leurs niveaux de précisions excessifs contraignent l’émergence de projets et n’offrent aucun espace de dialogue avec les pétitionnaires et porteurs de projets. Certains participants ont même suggéré que l’acronyme PLU puisse désigner désormais « projet local d’urbanisme ». Le dépassement des limites communales et l’approche transversale et intégrée de l’ensemble des enjeux territoriaux doivent permettre au PLU d’exprimer une nouvelle ambition urbaine. La règle est au service du projet. Le PLU dépasse la fonction de distribution de droit d’occupation du sol dans laquelle certains POS se cantonnaient. Les orientations d’aménagement sont valorisées et, à travers elles, les projets urbains. Il acquiert avec le Grenelle une dimension programmatique plus affirmée. S’il est certain que cette dimension programmatique ne peut avoir pour effet d’engager à l’excès le budget de la collectivité ou sa capacité à faire dans un document opposable aux tiers, cette évolution du PLUi offre aux communautés un outil d’un nouveau type combinant planification, mobilisation des acteurs et transversalité : c’est un document d’affirmation de leur projet urbain.
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Conclusion générale Le plan d’urbanisme intercommunal, intégrateur des politiques publiques locales Les années à venir vont être marquées par la mise en œuvre de deux réformes essentielles pour le développement local et l’aménagement du territoire : la réforme territoriale et le Grenelle de l’Environnement. La réforme territoriale va transformer le paysage des institutions locales, du niveau le plus fin, celui des communes, au niveau le plus large, celui des métropoles ou des pôles métropolitains. Mise en place dans les années 1960 et 1970 avec les districts et les communautés urbaines, l’intercommunalité de projet a réellement pris son envol avec la loi Chevènement de 1999 instituant les communautés de communes et les communautés d’agglomération. La France des 36 000 communes est devenue celle des 2 600 « communautés ». En 2011, 16 « communautés urbaines » (7,7 millions d’habitants), 191 « communautés d’agglomération » (23,4 millions d’habitants), 5 « syndicats d’agglomération nouvelle » (327 000 habitants) et environ 2 406 « communautés de communes » ( environ 27 millions d’habitants) occupent le territoire français… même si 1 600 communes –
et Paris est du nombre – restent encore à l’écart de ce mouvement d’intercommunalité… La loi de réforme territoriale de 2010 va apporter une dernière touche à cette recomposition territoriale. Dès 2012, toutes les communes devront obligatoirement faire partie d’un regroupement intercommunal. Demain, la règle sera l’intercommunalité et elle ne souffrira plus d’exception, sauf en région parisienne… Tirant logiquement les leçons de ce nouveau contexte, des parlementaires, soutenus par le gouvernement, ont tenté, lors de l’examen du projet de loi de réforme territoriale, de faire du plan local d’urbanisme intercommunal la règle générale et du plan communal l’exception. Ces tentatives n’ont pas abouti, seules les intercommunalités dotées de la compétence d’aménagement (environ 200 selon de récents comptages) sont aujourd’hui obligées d’établir des PLU intercommunaux. Cet échec provisoire n’a cependant pas que des inconvénients car la carte intercommunale s’est jusqu’ici construite sur la base du volontariat et des affinités, et elle est loin d’être stabilisée.
Un travail engagé en 2011 par les services de l’État et une commission départementale spéciale pour élargir et pérenniser ce découpage territorial. Il est sans doute le préalable à la généralisation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux. Les lois du Grenelle de l’Environnement votées en 2008 et 2010 ont « changé la donne » vis-à-vis de la manière dont sont conçues, préparées et mises en œuvre les politiques de développement local. Avec le Grenelle, les maîtres mots deviennent « intégration » et « transversalité ». Les politiques locales doivent aujourd’hui avoir une dimension « globale » dans le double sens du terme, celui des interactions entre les décisions locales et les équilibres généraux de la planète, et celui de l’interdépendance des politiques sectorielles dans un projet intégrateur. Le plan d’urbanisme intercommunal sera, au plan local, l’outil privilégié de cette intégration. En problématisant le développement local à l’échelle des territoires de projet que sont les communautés et
en y combinant les politiques de déplacements, d’habitat, d’environnement et d’urbanisme, le PLU intercommunal apporte une solution efficace aux difficultés nées de l’éclatement territorial et de la dispersion des compétences. Il renforce la cohérence des politiques publiques et il va marquer une avancée considérable par rapport aux PLU communaux. Le présent rapport en donne quelques exemples tant au niveau des méthodes d’élaboration que des solutions techniques proposées. Techniquement pluridisciplinaires et institutionnellement partenariales, les agences d’urbanisme ont une « culture » tout à fait en phase avec ce nouveau contexte : un savoir-faire et une vision prospective « étayés » par une forte capacité d’ingénierie, au service du et des territoires.
147
Bibliographie Communauté urbaine du Grand Toulouse, agence d’urbanisme et d’aménagement du territoire Toulouse aire urbaine. « La fabrique – Toulouse Métropole – Le projet urbain ». Avril 2011, 162 pages. CHAUMIER Thierry, agence d’urbanisme et d’aménagement du territoire Toulouse aire urbaine. « PLU communautaire – Premiers éléments de “benchmarking” ». 2010, 65 pages. POTELON Yvana, université de Rennes 2, Certu. « Plans locaux d’urbanisme intercommunaux : les implications d’une maîtrise d’ouvrage communautaire ». Juin 2009, 147 pages. SCHMIT Philippe, étude AdCF. « Les communautés et l’urbanisme ». Octobre 2008, 44 pages. CAUE du Nord. « CC des Monts de Flandre – Plaine de la Lys – Vers un PLU intercommunal, guide pour un projet partagé ». Carnet de route, octobre 2005, 12 pages. CITADIA. « Communauté de communes de Sor et Agout – Projet d’aménagement et développement durable ». Deuxième version, octobre 2010, 54 pages. Communauté de communes des Monts de Châlus. Mots de Châlus. Journal d’information n° 1, décembre 2008.
MILLASSEAU Philippe (architecte urbaniste). « L’intercommunalité préalable à un urbanisme raisonné, le PLUi du canton de Prayssas ». Actes des journées d’études « Urbanisme raisonnée en milieu rural, de nouveaux modes d’habiter à inventer », CAUE 47, pages 102 à 105. VARIN Jean-Luc. « Plan local d’urbanisme intercommunal : une communauté pionnière ». Lettre d’info du site internet de « Mairie conseil », lundi 13 septembre 2010, 1 page. Grand Rodez « Les Cahiers du PLU ». Septembre 2004, 4 pages. Agence d’urbanisme et de développement de la région de Saint-Omer, communauté de communes du canton de Fauquembergues. « Réflexions sur l’opportunité d’élaborer un plan local d’urbanisme intercommunal ». 18 mars 2009, 12 pages.
Sites internet Établissements publics de coopération intercommunale : communauté urbaine Dunkerque Grand Littoral : www.dunkerquegrandlittoral.org communauté de communes du canton de Fauquembergues : www.cccfauquembergues.fr communauté d’agglomération du Grand Rodez : www.grand-rodez.com
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communauté de communes des monts de Châlus : www.montsdechalus.fr communauté de communes du Pays de Livarot : www.paysdelivarot.fr/cdc/accueil communauté de communes de Sor et d’Agout : www.communautesoragout.fr communauté de communes de la Thiérache d’Aumale : www.thierache-aumale.fr communauté de communes des Monts de Flandre – Plaine de la Lys : www.mfpl.net communauté de communes du canton de Prayssas : www.cc-cantonprayssas.fr communauté urbaine de Lyon : www.grandlyon.com communauté urbaine de Bordeaux : www.lacub.fr communauté urbaine de Marseille : www.marseille-provence.com communauté d’agglomération de Toulouse : www.grandtoulouse.org communauté d’agglomération Grand Poitiers : www.grandpoitiers.fr communauté urbaine de Brest : www.brest.fr
Agences d’urbanisme : agence d’urbanisme de la région Flandre-Dunkerque : www.agur-dunkerque.org agence d’urbanisme pour le développement de l’agglomération lyonnaise : www.urbalyon.org agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise : www.agam.org agence d’urbanisme et d’aménagement du territoire Toulouse aire urbaine : www.auat-toulouse.org agence d’urbanisme Bordeaux Métropole Aquitaine : www.aurba.com agence de développement et d’urbanisme du Pays de Brest : www.adeupa-brest.fr
Partenaires de la publication : Fédération nationale des agences d’urbanisme : www.fnau.org Certu : www.certu.fr
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Table de matières
PREMIÈRE PARTIE
Avant-propos
3
Introduction générale
5
Avertissement
7
Sommaire
9
Analyse comparative de PLU intercommunaux… pour un premier tour d’horizon et de pratiques…
12
Introduction
14
1. Premiers éléments de cadrage juridique
15
1.1 Avec la LOF : des POS par essence communaux
15
1.2 Avec la loi SRU : des PLU par principe à l’échelle communale
15
1.3 Avec la loi Grenelle II : renversement de principe et consécration des PLU intercommunaux
17
2. État des lieux des PLUi en France aujourd’hui : de la juxtaposition à l’intégration
19
2.1 Approche qualitative 2.1.1 Quelle couverture du territoire ? 2.1.2 Quelle structure ? 2.1.3 De la juxtaposition à l’intégration
3. Constats et premiers « ingrédients » pour une intégration communautaire du PLU 3.1 Une richesse d’expériences en réponse à une pluralité de motivations 3.1.1 Un développement progressif d’une vision communautaire qui s’appuie sur une pratique de travail ancienne 3.1.2 Un véritable projet de territoire qui se construit à l’échelle communautaire 3.1.3 Le PLUi : un outil de construction et de mise en œuvre du SCoT 3.1.4 Un outil de développement du territoire
3.2 Un projet collectif à décliner aux différentes échelles de territoire 3.2.1 L’expression d’une vision communautaire… 3.2.2 … à décliner à différentes échelles pour en faciliter son ancrage territorial
3.3 Une architecture particulière : entre intégration intercommunale et ancrage territorial 3.3.1 Le PADD, un document cadre pour porter la vision communautaire 3.3.2 Les orientations d’aménagement pour faciliter les déclinaisons sectorielles et thématiques 3.3.3 Une harmonisation du corpus réglementaire pour renforcer le niveau d’intégration du PLUi
19 19 21
23 23 23 23 24 27
27 27 28
30 30 32 33
150
3.3.4 Un développement de « passerelles qualitatives » entre le règlement et la gestion du droit des sols
3.4 Une gestion complexe du suivi et de l’évolution du document d’urbanisme 3.4.1 Des PLU intercommunaux en perpétuelle évolution 3.4.2 Une vigilance particulière face à un risque contentieux accru
3.5 La concertation : un acte « incontournable » et complexe pour le partage et l’appropriation du projet 3.5.1 La concertation à plusieurs niveaux, et sous des formes plurielles 3.5.2 Des pratiques diverses mais des outils classiques
DEUXIÈME PARTIE
36
37 37 37
38 38 40
Conclusion
43
Le processus d’élaboration du PLU intercommunal
46
Introduction
48
1. Les motivations à l’élaboration d’un PLUi : un engagement fort des territoires pour passer de l’envie à la réalisation 1.1 Communauté urbaine de Dunkerque Parole d’acteur de Michel DELEBARRE (Dunkerque)
1.2 Communauté de communes du canton de Fauquembergues Parole d’acteur d’Alain MEQUIGNON (Fauquembergues)
49 50 51
52 54
1.3 Communauté d’agglomération du Grand Rodez
55
1.4 Communauté de communes de Monts de Châlus
56
1.5 Communauté de communes du Pays de Livarot
57
1.6 Communauté de communes de Sor et de l’Agout
58
1.7 Communauté de communes de la Thiérache d’Aumale
59
2. Les modes opératoires de l’élaboration d’un PLUi : privilégier un processus adapté aux différentes spécificités du (des) territoire(s), pour favoriser un plus large partage et une inscription dans le temps du projet
61
2.1 Communauté de communes des Monts de Flandre – Plaine de la Lys
62
2.2 Communauté de communes du canton de Prayssas
64
2.3 Communauté urbaine du Grand Lyon
66
Parole d’acteur de Patrick CLANCY (Lyon)
2.4 Communauté urbaine de Bordeaux Parole d’acteur de Serge LAMAISON (Bordeaux)
3. L’intégration des politiques publiques dans le PLUi : un cadre privilégié de cohérence pour traiter à la bonne échelle des questions de mobilités, d’habitat et d’environnement, et de leur traduction sur le(s) territoire(s) 3.1 Communauté urbaine de Marseille Parole d’acteur de Pascal MARCHAND (Marseille)
3.2 Communauté urbaine du Grand Toulouse Parole d’acteur de Claude RAYNAL (Toulouse)
71
72 77
79 80 81
82 84
3.3 Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
85
3.4 Communauté urbaine du Grand Lyon
89
3.5 Communauté urbaine de Bordeaux
93
Conclusion
102
151
TROISIÈME PARTIE
De l’élaboration à la mise en œuvre du PLUi : méthodes et outils
104
Introduction
106
1. La cible : un cap à fixer dès l’engagement de la démarche
107
1.1 Communauté urbaine du Grand Lyon
108
1.2 Communauté urbaine de Bordeaux
113
Parole d’acteur : Michel LABARDIN (vice-président de la CU de Bordeaux)
1.3 Communauté urbaine de Brest Métropole Océane
2. L’encadrement qualitatif du projet de territoire : une complémentarité à établir entre le règlement et les orientations d’aménagement pour promouvoir un encadrement autant qualitatif que juridique 2.1 Communauté urbaine du Grand Lyon
114
117
121 122
Parole d’acteur : Gilles Buna (2e Adjoint au Maire de Lyon)
126
2.2 Communauté urbaine de Bordeaux 2.3 Communauté d’agglomération du Grand Poitiers
127 129
Parole d’acteurs : Bernard CORNU, vice-président de la CA du Grand Poitiers, rapporteur de la commission développement urbain
3. La mise en œuvre : nécessité d’inventer un dispositif de valorisation, d’accompagnement et de suivi qui soit garant du sens du projet
131
3.1 Communauté urbaine de Bordeaux
133 134
3.2 Communauté urbaine du Grand Lyon
137
3.3 Communauté de communes Mont de Flandres – Plaine de Lys
141
Conclusion
143
Conclusion générale
145
Bibliographie
147
Table des matières
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Intercommunal local urban development plans feedback, future avenues to be pursued Intercommunal local urban development plans are very much on the agenda. Several provisions of the "Grenelle 2" law will revolutionize the methods and practices of urban planning. One of the most noteworthy of these is the encouragement to develop Local Development Plans (Plans Locaux d’Urbanisme - PLU) at intercommunal level. Up until now "restricted" only to towns that were either competent by right, such as urban communities, or on a voluntary basis, as is the case for some urban areas or districts, the intercommunal local urban development plan (Plan local d’urbanisme intercommunal - PLUI) has, by virtue of the Grenelle II law, become a recognized and encouraged principle. The law also specifies that the PLUI should incorporate, where available, local housing programmes (Programmes locaux de l’habitat - PLH) and urban transport plans (Plans de déplacements urbains - PDU), thus becoming the preferred tools for assuring consistency in regional public policy. The intercommunal PLU "revolution" does not lie in extending it over a wider geographical area, because the PLUs of some large municipalities do already cover a large area. It is far more to do with the fact that it brings information together (three documents in one) and also, of course, because of its requirement for intercommunality. This "revolution" has led the FNAU (French National Federation of Urban Planning Agencies), in partnership with the CERTU and with the ADCF, to mobilize the resources of its network of expertise to identify, share and capitalize on best practices in urban planning between municipalities. This work is the result. It analyzes, in all their geographical, cultural or territorial diversity, the experiences of PLUIs before the Grenelle law and offers a guide and reference to help build the PLUIs of tomorrow. Educational and activist in its scope, it opens the door for widespread use of these new integrating planning documents.
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Planes locales de urbanismo mancomunales experiencias y pistas para mañana El Plan local de urbanismo mancomunal está al orden del día. Varias disposiciones de la Ley «Grenelle 2» van a revolucionar los métodos y las prácticas de la planificación urbana. Entre ellos figura, por ejemplo, la incitación a la elaboración de Planes Locales de Urbanismo (PLU) a escala mancomunal. Hasta ahora «reservado» sólo a las comunidades que tenían la competencia de pleno derecho, como las comunidades urbanas, o bien voluntariamente, como algunas comunidades de aglomeración o mancomunidades, el Plan local de urbanismo mancomunal (PLUI) se convierte, mediante la ley Grenelle II, en un principio reconocido y fomentado. La ley precisa también que los PLUI deben integrar, cuando existen, los Programas locales del hábitat (PLH) y los Planes de desplazamientos urbanos (PDU), convirtiéndose así en los instrumentos privilegiados de la armonización de las políticas públicas territoriales. La «revolución» del PLU mancomunal no reside en su ampliación geográfica, ya que los PLU de algunos grandes municipios cubrían ya un territorio muy extenso. Está bastante más en su carácter integrador (tres documentos en uno) y, por supuesto, en su exigencia de mancomunidad. Esta «revolución» llevó a la FNAU (Federación Nacional francesa de Agencias de Urbanismo), en partenariado con el CERTU y la ADCF (Asamblea de municipios de Francia), a movilizar los medios de expertos de su red para inventariar, mutualizar y capitalizar las mejores prácticas en materia de planificación urbana mancomunal. Esta obra es fruto de ello. Analiza, en su diversidad geográfica, cultural o territorial, las experiencias de los PLUI de antes del Grenelle y propone una guía y referencias para la construcción de los PLUI de mañana. Pedagógica y militante, abre la vía a la generalización de estos nuevos documentos de urbanismo integradores.
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© CERTU - 2011 Service technique placé sous l’autorité du ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement, le centre d’Études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques a pour mission de faire progresser les connaissances et les savoir-faire dans tous les domaines liés aux questions urbaines. Partenaire des collectivités locales et des professionnels publics et privés, il est le lieu de référence où se développent les professionnalismes au service de la cité. Toute reproduction intégrale ou partielle, faite sans le consentement du CERTU est illicite (loi du 11 mars 1957). Cette reproduction par quelque procédé que ce soit, constituerait une contrefaçon sanctionnée par les articles 425 et suivants du Code pénal.
Coordination : Service éditions Certu (P. Marchandl) Impression : Jouve - tél. 01 44 76 54 40 Mise en page : Laurent Mathieu - tél. 06 13 41 04 53 Achevé d’imprimer : Janvier 2012 Dépôt légal : 1er trimestre 2012 ISBN : 978-2-11-099591-9 ISSN : 0247-1159 Prix : 30 €
Cet ouvrage a été imprimé sur du papier issu de forêts gérées durablement (norme PEFC) et fabriqué proprement (norme ECF). L'imprimerie Jouve est une installation classée pour la protection de l'environnement et respecte les directives européennes en vigueur relatives à l'utilisation d'encres végétales, le recyclage des rognures de papier, le traitement des déchets dangereux par des filières agrées et la réduction des émissions de COV.
Cet ouvrage est en vente au Certu Bureau de vente : 9, rue Juliette Récamier 69456 Lyon Cedex 06 - France Tél. : 04 72 74 59 59 Fax : 04 72 74 57 80 Internet : http://www.certu.fr
Améliorer la prise en compte de l’environnement dans les PLU Fiches pratiques (+ cédérom)
2008
Fiches «Décryptage Grenelle»
2010 En téléchargement sur www.certu.fr/catalogue
C
ette collection regroupe des ouvrages qui livrent de l’information sur un sujet de manière plus ou moins exhaustive. Il peut s’agir d’études sur une technique ou une politique nouvelle en émergence, d’une question (dans le champ de compétences du Certu) qui fait l’objet d’analyses et qui mérite d’être mise à disposition du public, de connaissances capitalisées à travers des colloques, des séminaires ou d’autres manifestations. Ces ouvrages s’adressent à des professionnels ou à tout public cherchant des informations documentées sur un sujet. Ces ouvrages n’ont pas de caractère méthodologique bien que des analyses de techniques en émergence puissent alimenter les savoirs professionnels. Dans ce cas, les pistes présentées n’ont pas été validées par l’expérience et ne peuvent donc pas être considérées comme des recommandations à appliquer sans discernement. Le Certu publie également les collections Références et Essentiel.
Grande Arche,
sur les réseaux,
Paroi Sud
les transports,
92055 Paris La Défense
l’urbanisme et
Cedex
publiques
Téléphone : +33 (0)1 40 81 21 22 Télécopie :
L Certu - Fnau
247
les constructions
+33 (0)1 40 81 16 30
Fiches «Démarche SCoT-Grenelle»
2011 En téléchargement sur www.certu.fr/catalogue
centre d’Études
Dossiers
2011
Certu
Certu
e groupe « Aménagement et Urbanisme », au sein du département Urbanisme du Certu, contribue à la diffusion des pratiques des professionnels dans les domaines de la planification, des métiers de l’aménagement, des politiques foncières et de la concertation. Il intervient aussi bien au travers de publications, de colloques que de formations ou d’animation de réseaux.
Plans locaux d’urbanisme intercommunaux Retours d’expériences, des pistes pour demain
Plans locaux d’urbanisme intercommunaux Retours d’expériences, des pistes pour demain
L
e Plan local d’urbanisme intercommunal est à l’ordre du jour. Plusieurs dispositions de la Loi « Grenelle 2 » vont révolutionner les méthodes et les pratiques de la planification urbaine. Parmi celles-ci figure notamment l’encouragement à l’élaboration de Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) à l’échelle intercommunale. Jusqu’ici « réservé » aux seules communautés qui en avaient la compétence soit de plein droit, comme les communautés urbaines, soit volontairement, comme certaines communautés d’agglomération ou communautés de communes, le Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) devient par la loi Grenelle II un principe reconnu et encouragé. La loi précise aussi que les PLUI doivent intégrer, lorsqu’ils existent, les Programmes locaux de l’habitat (PLH) et les Plans de déplacements urbains (PDU), devenant ainsi les instruments privilégiés de la mise en cohérence des politiques publiques territoriales. La « révolution » du PLU intercommunal ne réside pas dans son élargissement géographique car les PLU de certaines grandes communes couvraient déjà un très vaste territoire. Elle est bien davantage dans son caractère intégrateur (trois documents en un seul) et bien sûr dans son exigence d’intercommunalité. Cette « révolution » a amené la FNAU, en partenariat avec le CERTU, à mobiliser les moyens d’expertise de son réseau pour recenser, mutualiser et capitaliser les meilleures pratiques en matière de planification urbaine intercommunale. Cet ouvrage en est le fruit. Il analyse, dans leur diversité géographique, culturelle ou territoriale, les expériences des PLUI de l’avant Grenelle et il propose un guide et des références pour la construction des PLUI de demain. Pédagogique et militant, il ouvre la voie à la généralisation de ces nouveaux documents d’urbanisme intégrateurs.
Retours d’expériences, des pistes pour demain
L’aménagement commercial dans les SCoT
247 dossiers
Direction générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature
Plans locaux d’urbanisme intercommunaux
SUR LE MÊME THÈME
Direction générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature
English summary at the end of the work. Ver la síntesis en español al final del libro.
www.certu.fr Prix : 30 euros ISSN : 0247-1159 ISBN : 978-2-11-099591-9
FEDERATION NATIONALE DES AGENCES D'URBANISME
Illustration de couverture : Laurent Mathieu Cartes et photos de gauche à droite : Grand Lyon ; © Laurent Mignaux - MEDDTL ; © TNT Grand Poitiers 2010 ; © Samuel Montigaud - MEDDTL ; DGSP SIG CARENE, ADDRN - 12/2006 (Source BD Carto®- © IGN Paris 2006 - Licence n°7656).
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2008
Fiches «Décryptage Grenelle»
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ette collection regroupe des ouvrages qui livrent de l’information sur un sujet de manière plus ou moins exhaustive. Il peut s’agir d’études sur une technique ou une politique nouvelle en émergence, d’une question (dans le champ de compétences du Certu) qui fait l’objet d’analyses et qui mérite d’être mise à disposition du public, de connaissances capitalisées à travers des colloques, des séminaires ou d’autres manifestations. Ces ouvrages s’adressent à des professionnels ou à tout public cherchant des informations documentées sur un sujet. Ces ouvrages n’ont pas de caractère méthodologique bien que des analyses de techniques en émergence puissent alimenter les savoirs professionnels. Dans ce cas, les pistes présentées n’ont pas été validées par l’expérience et ne peuvent donc pas être considérées comme des recommandations à appliquer sans discernement. Le Certu publie également les collections Références et Essentiel.
Grande Arche,
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publiques
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Plans locaux d’urbanisme intercommunaux Retours d’expériences, des pistes pour demain
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L
e Plan local d’urbanisme intercommunal est à l’ordre du jour. Plusieurs dispositions de la Loi « Grenelle 2 » vont révolutionner les méthodes et les pratiques de la planification urbaine. Parmi celles-ci figure notamment l’encouragement à l’élaboration de Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) à l’échelle intercommunale. Jusqu’ici « réservé » aux seules communautés qui en avaient la compétence soit de plein droit, comme les communautés urbaines, soit volontairement, comme certaines communautés d’agglomération ou communautés de communes, le Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) devient par la loi Grenelle II un principe reconnu et encouragé. La loi précise aussi que les PLUI doivent intégrer, lorsqu’ils existent, les Programmes locaux de l’habitat (PLH) et les Plans de déplacements urbains (PDU), devenant ainsi les instruments privilégiés de la mise en cohérence des politiques publiques territoriales. La « révolution » du PLU intercommunal ne réside pas dans son élargissement géographique car les PLU de certaines grandes communes couvraient déjà un très vaste territoire. Elle est bien davantage dans son caractère intégrateur (trois documents en un seul) et bien sûr dans son exigence d’intercommunalité. Cette « révolution » a amené la FNAU, en partenariat avec le CERTU, à mobiliser les moyens d’expertise de son réseau pour recenser, mutualiser et capitaliser les meilleures pratiques en matière de planification urbaine intercommunale. Cet ouvrage en est le fruit. Il analyse, dans leur diversité géographique, culturelle ou territoriale, les expériences des PLUI de l’avant Grenelle et il propose un guide et des références pour la construction des PLUI de demain. Pédagogique et militant, il ouvre la voie à la généralisation de ces nouveaux documents d’urbanisme intégrateurs.
Retours d’expériences, des pistes pour demain
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Plans locaux d’urbanisme intercommunaux
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FEDERATION NATIONALE DES AGENCES D'URBANISME
Illustration de couverture : Laurent Mathieu Cartes et photos de gauche à droite : Grand Lyon ; © Laurent Mignaux - MEDDTL ; © TNT Grand Poitiers 2010 ; © Samuel Montigaud - MEDDTL ; DGSP SIG CARENE, ADDRN - 12/2006 (Source BD Carto®- © IGN Paris 2006 - Licence n°7656).
