SYNTHÈSE ANALYTIQUE
LA LUTTE POUR LES DROITS FONCIERS Réduire les inégalités de traitement entre les communautés et les entreprises
LAURA NOTESS, PETER G. VEIT, ILIANA MONTERROSO, ANDIKO, EMMANUEL SULLE, ANNE M. LARSON, ANNE-SOPHIE GINDROZ, JULIA QUAEDVLIEG ET ANDREW WILLIAMS
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AVANT-PROPOS Une nouvelle ruée sur les ressources foncières gagne en intensité dans le monde en voie de développement. La demande globale en ressources naturelles, qu’il s’agisse de minerais, de bois, de pétrole ou de terres agricoles fertiles, monte en flèche avec le rebond des marchés financiers suite à la récession de 2008 et maintenant que la croissance économique augmente les niveaux de vie de millions de personnes. Pour faire face à la demande, les entreprises étendent rapidement leurs opérations en Afrique, en Asie et en Amérique latine —régions riches en ressources —, empiétant souvent sur les terres que les peuples autochtones et les communautés rurales possèdent depuis de nombreuses générations. Forcées à céder leur place à ces investisseurs, ces communautés sont en train de perdre leurs terres à une vitesse alarmante. Les peuples autochtones et les communautés rurales se hâtent à présent de protéger leurs droits fonciers avant que des entreprises ne viennent frapper à leur porte. Bien qu’elles possèdent collectivement plus de la moitié des terres au monde, ces communautés n’en sont légalement propriétaires que de 10 pour cent, et une proportion encore plus faible de ces terres est enregistrée au cadastre et fait l’objet de titres de propriété. Les régimes fonciers coutumiers qui protégeaient autrefois les terres détenues collectivement s’affaiblissent, et ceux qui perdent leurs terres perdent tout : leurs revenus, leurs maisons, leur héritage culturel et bien plus encore. Cependant, comme le montre ce rapport, les peuples autochtones et les communautés rurales font face à une bataille ardue pour enregistrer et documenter leurs droits fonciers. Ce rapport constitue l’un des premiers examens globaux complets à se pencher sur la manière dont les communautés et les entreprises obtiennent des droits fonciers officiels. Il révèle les obstacles très différents auxquels chacun fait face ; des disparités qui donnent aux investisseurs un avantage distinctif. Pour préserver leurs droits fonciers, ces communautés sacrifient des années, parfois des décennies, à se démêler de processus gouvernementaux complexes et onéreux. Tandis que ces procédures traînent, des entreprises acquièrent des droits à long terme sur de vastes étendues de terres communautaires non recensées. Des investisseurs soutenus par des avocats perspicaces et des connexions politiques profondes se faufilent rapidement entre des exigences complexes, collaborent avec des gouvernements pour obtenir des droits fonciers en moins de 30 jours et, dans certains cas, commencent à défricher les terres avant d’en avoir obtenu les droits.
Ce terrain de jeu injuste menace la subsistance des 2,5 milliards de personnes qui dépendent de terres détenues collectivement et pose également de graves risques pour l’environnement. Trop souvent, les investisseurs qui obtiennent des droits fonciers sur des terres communautaires épuisent les ressources naturelles d’une communauté puis passent à la suivante. Ils déplacent les peuples autochtones et les communautés rurales, qui ont pour la plupart géré de manière durable leurs terres, les forêts qui les entourent et les rivières avoisinantes. Comme l’a montré une recherche préalable du World Resources Institute (WRI) dans le bassin amazonien, il n’est pas étonnant que les taux de déforestation sur les terres autochtones dont les droits sont garantis représentent moins de la moitié de ceux qui sont hors de ces terres. Au fur et à mesure que la course pour les terres s’intensifie, les gouvernements, les entreprises et les organismes de société civile doivent multiplier leurs efforts pour sauvegarder les droits fonciers des peuples autochtones et des communautés locales. Ce rapport montre comment la création de procédures plus justes et plus accessibles pour l’enregistrement et le recensement les terres détenues collectivement, et le suivi de leur mise en œuvre peuvent commencer à aplanir ce terrain de jeu. Ce rapport recommande aussi de fournir aux communautés un ensemble de droits plus complet, parmi lesquels celui d’exprimer leur consentement libre, préalable et éclairé sur tout développement sur leurs terres. Il est tout autant crucial d’établir des ressources dédiées pour faciliter une médiation transparente des conflits de frontières et pour résoudre les plaintes de tiers concurrents qui surgissent lors des processus d’officialisation des terres. Ces recommandations seront utiles aux agences foncières publiques, aux communautés qui recherchent la reconnaissance de leurs droits, aux entreprises qui souhaitent opérer de manière éthique, et aux organismes non gouvernementaux qui font pression pour obtenir une réforme légale et réglementaire. Les enjeux sont énormes. Réduire les inégalités dans les procédures impliquant les communautés et les entreprises pour l’acquisition de droits fonciers officiels peut aider à protéger les droits de nos meilleurs gardiens de l’environnement, les peuples et les communautés autochtones qui gèrent la moitié des terres du monde.
Andrew Steer
Président World Resources Institute
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SYNTHÈSE ANALYTIQUE Les terres autochtones et communautaires, moyen de subsistance crucial en milieu rural, sont généralement détenues en vertu d’arrangements coutumiers informels. Cela rend ces terres vulnérables aux intérêts commerciaux extérieurs, de sorte que les communautés cherchent régulièrement à formaliser leurs droits fonciers dans les registres gouvernementaux et à obtenir des documents fonciers officiels. Ce processus s’avère en pratique long et complexe. Les entreprises, à l’inverse, peuvent acquérir des terrains relativement rapidement et couper court aux fardeaux réglementaires. Le présent rapport dresse la carte des inégalités entre les collectivités et les entreprises et formule des recommandations sur la façon d’uniformiser les règles du jeu.
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POINTS ESSENTIELS terres communautaires, cruciales à la ▪▪ Les subsistance des populations rurales du monde
entier, sont ciblées de manière de plus en plus pressante en conséquence d’intérêts commerciaux. Leur perte peut entraîner une dégradation de l’environnement, une augmentation de la pauvreté rurale et des conflits fonciers s’étalant sur de nombreuses années. Sans reconnaissance légale de leurs droits fonciers, les communautés s’efforcent de protéger leurs terres afin qu’elles ne soient pas attribuées à des investisseurs extérieurs.
révèle les défis endémiques auxquels ▪▪ Cesontrapport confrontées les communautés de 15
pays. Les procédures d’enregistrement et de documentation des droits fonciers coutumiers sont complexes, difficiles et coûteuses. Elles obligent les communautés à sacrifier du temps, des ressources financières, des terres et des ressources coutumières dans le but d’obtenir cette reconnaissance.
conséquent, il peut s’écouler plusieurs ▪▪ Par décennies avant que les collectivités ne
voient leurs droits fonciers officialisés. Aux Philippines, ce processus requiert 56 étapes légalement mandatées ; en Indonésie, 21 entités gouvernementales différentes sont impliquées.
les entreprises acquièrent des ▪▪ Endroitscomparaison, fonciers officiels relativement rapidement.
Certaines entreprises prennent des raccourcis pour acquérir des terrains, voire commencent leurs opérations commerciales avant même d’obtenir les autorisations finales. Peu de lois exigent que les investisseurs étrangers s’engagent dans une consultation communautaire significative. Cela désavantage les entreprises les plus responsables et expose les communautés au risque de déplacement.
d’uniformiser les règles du jeu entre les ▪▪ Afin communautés et les entreprises, ce rapport appelle les pays à établir des procédures communautaires accessibles et transparentes qui reconnaissent toutes les terres coutumières, atténuent les conflits fonciers associés, coordonnent la mise en œuvre et l’appui budgétaire pour l’officialisation des terres communautaires et surveillent au mieux le respect des normes de la part des entreprises.
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Les droits fonciers dans leur contexte Alors que la demande mondiale en aliments, combustibles, minéraux, fibres, produits du bois et autres ressources naturelles augmente, les acquisitions de terres à petite et à grande échelle sont en hausse partout dans le monde. Les entreprises et les investisseurs s’efforcent d’acquérir des terrains et de les sécuriser sur la durée. À mesure que la concurrence s’intensifie, les terres détenues par les communautés (y compris les peuples autochtones) dans le cadre du régime foncier coutumier sont vulnérables à leur acquisition par de puissantes élites politiques et économiques, en particulier si elles ne sont pas inscrites dans un registre gouvernemental (cadastre) ou officiellement documentées (certificat ou titre foncier). Dans ce contexte, les communautés d’Afrique, d’Amérique latine et d’Asie se mobilisent pour formaliser leurs droits coutumiers et mieux protéger leurs terres. Les enjeux sont considérables étant donné que 2,5 milliards de personnes dépendent fortement des terres communautaires pour leur subsistance (Pearce, 2016). Tandis que les facteurs d’inégalité socioéconomique (et l’inégalité des chances et des traitements qui en résulte) varient selon les pays et au fil du temps, l’inégalité foncière est largement responsable de l’inégalité des revenus en Amérique latine et constitue un facteur aggravant dans certains pays d’Asie et d’Afrique. Les gouvernements considèrent souvent que les terres communautaires, en particulier les terres gérées comme des biens communs (par exemple forêts, pâturages et terres humides), sont vacantes, inexploitées et sous-utilisées. Pour beaucoup, la promesse d’une croissance économique et de devises étrangères l’emporte sur les droits fonciers des communautés et justifie l’attribution de ces terres à des entreprises à des fins d’investissement. En plus de ce biais, il existe souvent des inégalités entre les procédures juridiques qui régissent l’acquisition de droits fonciers formels par les communautés et par les entreprises, ainsi que dans la façon dont ces procédures sont mises en œuvre. Afin de protéger les moyens de subsistance des populations rurales à travers le monde et de sécuriser les terres communautaires, il est essentiel de comprendre les défis et les possibilités d’amélioration des procédures. À cette fin, les auteurs de cette étude ont entrepris des recherches visant à mieux comprendre les voies procédurales pour les communautés et les entreprises et évaluer si les processus communautaires ou d’entreprise sont avantagés ou favorisés par les gouvernements. Ce rapport fournit un examen systématique, dans 15 pays différents, du droit et de la pratique de 33 procédures d’acquisition de droits fonciers formels par des communautés et des entreprises (voir la méthodologie ci-dessous).
Ce rapport fournit également des recommandations pratiques pour améliorer et assurer l’équité dans les procédures communautaires et d’entreprise. Ces recommandations s’adressent aux organismes gouvernementaux responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre des procédures communautaires et d’entreprise, ainsi qu’à leurs partenaires de développement ; aux entreprises nationales et internationales et à leurs investisseurs ; et enfin aux communautés, organisations locales de la société civile et aux organisations non gouvernementales internationales s’occupant des droits fonciers, des droits de l’homme et de la réduction de la pauvreté.
Pourquoi les droits fonciers communautaires sont importants. Plus de 50 % des terres de la planète, sur tous les continents à l’exception de l’Antarctique, sont des terres communautaires. Globalement, les lois nationales reconnaissent que 10 % des terres appartiennent à des communautés. 8 % d’entre elles sont assignées par les gouvernements pour une utilisation communautaire (Pearce 2016 ; RRI 2015). Mais toutes les terres communautaires légalement reconnues ne sont pas enregistrées et titrées. Dans la plupart des pays, une grande partie de la propriété des terres communautaires n’est pas formalisée. Au Pérou, par exemple, quelque 6 500 groupes détiennent 36,3 millions d’hectares de terres enregistrées et documentées à leur profit ; mais 34,9 millions d’hectares supplémentaires font l’objet de revendications de la part de 4 000 autres groupes (AIDESEP 2016 ; Defensoría del Pueblo 2014 ; GOP/ MINAM 2016 ; IBC 2016). Malgré son importance pour les populations rurales, l’officialisation des terres communautaires est rarement une priorité du gouvernement. Dans de nombreux pays, les lois nationales ne reconnaissent pas les terres détenues collectivement ou n’établissent pas de procédure d’officialisation. Ailleurs, la loi permet l’officialisation mais limite les types de terres coutumières et les droits coutumiers pouvant être formalisés. Lorsque des procédures d’officialisation sont en place, la loi est souvent mal appliquée ou les efforts de mise en œuvre sont au point mort. En Bolivie, par exemple, les efforts d’officialisation des titres fonciers accordés aux peuples autochtones depuis 2005 ont ralenti ces dernières années, le gouvernement ayant plutôt alloué des terres coutumières aux investisseurs pour générer les revenus nécessaires au financement de programmes sociaux (Achtenberg 2013 ; Sturtevant 2015). Alors que les régimes fonciers coutumiers assuraient historiquement la sécurité foncière des communau-
tés, les menaces croissantes d’exploitation des terres communautaires entraînent désormais une nouvelle forme d’insécurité. Les communautés du monde entier demandent donc des droits fonciers formels, afin d’intégrer leurs droits coutumiers dans les systèmes juridiques officiels et de protéger leurs terres. Même dans les pays où l’officialisation n’est pas nécessaire pour la reconnaissance légale, les communautés cherchent à enregistrer leurs terres pour « verrouiller leurs droits à double tour » (Alden Wily 2017). Bien que l’enregistrement et la documentation des terres ne constituent pas une garantie de sécurité (et peuvent poser d’autres problèmes tels que l’impôt foncier, l’inégalité entre les sexes et l’exposition à des investisseurs non désirés), de nombreuses communautés considèrent que les avantages l’emportent sur les coûts. Les documents fonciers officiels peuvent aider les communautés à convaincre autrui de leurs droits légaux, s’assurant par là même qu’ils seront reconnus et respectés. Ces documents peuvent être utilisés comme preuve de possession légale devant un tribunal lorsque des contestations sont soulevées, et y ont généralement plus de poids qu’un témoignage oral sur la présence de droits coutumiers ancestraux. Les certificats ou titres fonciers peuvent également fournir aux communautés un levier essentiel dans leurs négociations avec les investisseurs extérieurs, améliorant leurs chances d’obtenir un accord équitable dans l’exploitation de leurs terres, en partageant les avantages et en réduisant la probabilité de conflits qui pourraient découler d’un accord peu avantageux. Des droits fonciers communautaires pleinement documentés peuvent également ouvrir des possibilités d’accès au financement de projets. Dans la recherche de projets d’investissement communautaires viables, de nombreux gouvernements et banques considèrent
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que les terres communautaires documentées sont plus sûres que les terres détenues de façon coutumière, ce qui réduit leurs risques.
Méthodologie Pour mener cette recherche, les auteurs ont recueilli des données sur 19 procédures d’officialisation des terres communautaires dans 15 pays ; cinq en Afrique, cinq en Asie et cinq en Amérique latine. Les lois nationales ont été passées en revue pour l’ensemble des 19 procédures communautaires, ainsi que leur mise en œuvre sur le terrain pour 7 procédures de droit foncier. En outre, 14 procédures d’acquisition de terres par des entreprises ont été examinées dans 12 des pays étudiés. Les chercheurs ont examiné les lois pertinentes pour l’ensemble des 14 procédures d’entreprise et ont enquêté sur la mise en œuvre de 6 d’entre elles. Dans les 15 pays étudiés, les comparaisons de données entre les procédures communautaires et procédures d’entreprise se sont concentrées sur huit questions clés :
▪▪▪▪ ▪▪▪▪
conditions préalables et étapes à suivre coût en temps coûts financiers superficie des terres
Figure ES-1 |
▪▪▪▪ ▪▪▪▪
durée des droits droits accordés maintien des droits révocabilité des droits
Afin d’assurer la cohérence de la collecte de données entre les informateurs, les procédures et les pays, les chercheurs ont élaboré des indicateurs communs pour chacune de ces questions et un guide méthodologique correspondant. Pour plus d’informations, consulter la section Méthode de collecte des données. Au Pérou, en Tanzanie et en Indonésie, des équipes de terrain ont été mobilisées pour mener la recherche. Les équipes étaient dirigées par l’Ujamaa Community Resource Team (UCRT) en Tanzanie, avec l’appui du World Resources Institute (WRI) ; le Center for International Forestry Research (CIFOR) au Pérou ; et le AsM Law Office en Indonésie, avec l’appui de la Rights and Resources Initiative (RRI). Les méthodes de collecte de données comprenaient l’analyse documentaire des procédures des communautés et des entreprises, un examen juridique des lois nationales et des directives techniques, des entretiens avec diverses parties prenantes et des visites sur le terrain pour rencontrer des membres de communautés ayant fait l’expérience de l’officialisation des terres.
Carte des pays faisant l’objet de l’étude
INDE CAMBODGE GUYANE PANAMA
COTE D’IVOIRE
OUGANDA
PAPOUASIENOUVELLE-GUINÉE
CAMEROUN TANZANIE PÉROU
INDONÉSIE
BRÉSIL
MOZAMBIQUE CHILI Pays de recherche documentaire
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PHILIPPINES
Pays de recherche sur le terrain
Les auteurs du WRI ont effectué des recherches documentaires sur le droit des procédures communautaires et des entreprises dans les 12 autres pays. Les données ont été recueillies principalement en examinant la documentation sur les procédures communautaires, les procédures pour les entreprises et toutes les lois nationales pertinentes, dans la mesure où elles étaient disponibles. Pour le Guyana et le Mozambique, les auteurs du WRI ont également évalué la pratique des procédures communautaires et d’entreprise, principalement en passant en revue la littérature académique et grise. La Rainforest Foundation-United
States (RFUS), l’Amerindian Peoples Association (APA) et le Forest Peoples Programme (FPP) ont fourni des informations importantes sur le Guyana.
Constatations L’analyse des données recueillies sur les procédures des communautés et des entreprises sur trois continents a permis de dégager cinq constats significatifs, qui mettent en évidence la complexité des procédures d’officialisation des terres communautaires et l’inégalité des procédures entre les communautés et les entreprises.
Obtention d’un titre de propriété pour une communauté native au Pérou : 19 étapes requises par la loi et obstacles supplémentaires en pratique
Figure Es-2 |
É TAPE 9
É TAPES 1 À 8
La communauté obtient une reconnaissance légale officielle en tant que communauté native.
É TAPES 12 À 13
Le Bureau du conseil agraire régional répond aux conflits avec les voisins ou les occupants n’appartenant pas à la communauté sur la terre en question.
La plupart des communautés ont besoin d’une assistance juridique pour élaborer les documents statutaires de la communauté (comme par exemple des actes de constitution).
Les agents gouvernementaux ont refusé de reconnaître deux communautés parce qu’elles ne portaient pas leur habit traditionnel, ce qui a entraîné un retard de deux ans.
La communauté demande un titre de propriété.
É TAPE S 10 À 11
Le Bureau du conseil agraire conduit des visites sur le terrain et produit un rapport.
Une communauté a attendu 9 ans avant d’être incluse dans un programme d’attribution de titres de propriété.
Les communautés ont besoin de programmes extérieurs ou d’organismes non gouvernementaux qui les aident à réunir les documents nécessaires et à obtenir un soutien politique.
L’analyse du sol est un processus technique sophistiqué, même avec de récentes simplifications.
Des concessions forestières en chevauchement interrompent le processus.
É TAPE 18
É TAPE S 15 À 17
É TAPE 14
Les demandes piétinent lorsqu’il existe des disputes ou des plaintes concurrentes.
Les spécialistes du Bureau du conseil agraire régional conduisent une analyse du sol.
É TAPE 19
Le titre est enregistré dans le registre foncier national.
Étapes exigées par la loi
Certaines communautés arrêtent ici la procédure en raison des frais de registre ou d’un manque d’information.
Le titre est accordé à la communauté.
Une résolution approuvant la carte territoriale est créée, publiée et approuvée.
Obstacles en pratique
Source : CIFOR, modifié et simplifié par le WRI.
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1. Les procédures communautaires sont bureaucratiques et inaccessibles. En cherchant à
formaliser leurs droits fonciers, les communautés sont confrontées à des exigences juridiques, techniques et probatoires complexes et parfois insurmontables (voir Figure ES-2). Par exemple, en Indonésie, les peuples autochtones doivent d’abord faire pression sur leur législature régionale pour obtenir la reconnaissance officielle de leur statut autochtone. Au Chili, les communautés autochtones ne sont pas éligibles à une telle procédure, à moins qu’elles ne possèdent un document historique spécifique. En Ouganda, les communautés doivent se former en association, élire des dirigeants et rédiger une constitution. En outre, les procédures d’officialisation sont rarement transparentes. Les communautés ne sont pas toujours en mesure de corriger ou de contester les erreurs du gouvernement, d’obtenir des informations ou de savoir pourquoi les demandes sont retardées ou rejetées. Elles peuvent également être exclues de certaines étapes cruciales du processus, comme la cartographie des frontières. Enfin, les procédures sont souvent compliquées par la présence de tiers qui revendiquent des
Figure ES-3 |
droits concurrents sur les terres en question, ou en raison de conflits frontaliers. Ces différends ne sont bien réglés ni en droit ni en pratique, et peuvent interrompre le processus.
2. Pour l’officialisation de la propriété de leurs terres, la plupart des communautés doivent accepter des droits restreints, de nouveaux risques et/ou des terres plus petites. Dans la
plupart des pays étudiés, des zones importantes de terres coutumières peuvent être exclues des certificats ou des titres accordés aux communautés. Par exemple, certaines communautés ne peuvent formaliser aucune terre forestière, tandis que d’autres doivent exclure les zones de terres revendiquées par des tiers. En outre, pour toutes les procédures qui ont été évaluées dans la pratique, à l’exception d’une seule, les fonctionnaires gouvernementaux imposent des plafonds arbitraires sur la superficie des terres accordées aux communautés. Les communautés ne bénéficient pas non plus de tous les droits sur les ressources naturelles présentes sur leurs terres. Les gouvernements se réservent le droit d’attribuer des concessions pour l’exploitation des ressources naturelles de grande valeur, telles que le bois,
Officialisation foncière et délais d’acquisition : Comparaison des entreprises et des communautés
Communautés
Guyane*
Entreprises Communautés
Indonésie
Entreprises Communautés
Pérou*
Entreprises Communautés
Tanzanie
Entreprises 0
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20
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Années passées à officialiser les droits fonciers ou à acquérir des terres Remarque : Des données limitées étaient disponibles pour les entreprises en Guyane et au Pérou. En Guyane, les entreprises peuvent prendre un an ou « beaucoup plus longtemps » Au Pérou, il n’existe pas de données complètes, mais dans une étude de cas, une entreprise a pris quatre ans. Sur l’ensemble des procédures, faire le suivi des délais de l’entreprise est difficile en raison d’une transparence limitée dans l’allocation de la concession.
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et les communautés n’avaient le droit d’exercer pleinement leur consentement libre, préalable et éclairé sur ces transactions que dans 2 des 19 procédures étudiées.
3. Les procédures sont, en moyenne, plus difficiles pour les communautés que pour les investisseurs. Les procédures communautaires peuvent
généralement durer des années, voire des décennies, tandis que les procédures d’acquisition de terrains pour les entreprises durent généralement entre un mois et cinq ans (voir figure ES-3). De nombreuses communautés se voient incapables de formaliser leurs terres, même après des décennies d’efforts. Des normes différentes sont imposées aux collectivités et aux entreprises pour filtrer et résoudre les revendications concurrentes sur les terres. Toutes les procédures communautaires exigent un examen préalable des droits des tiers. Dans la pratique, ces réclamations de tiers empêchent souvent les communautés d’officialiser la propriété de leurs terres. À titre de comparaison, seulement 6 des 14 procédures d’acquisition de terres par les entreprises étudiées pour ce rapport exigent une forme de consultation communautaire, et seulement 3 d’entre elles incluent des dispositions protégeant les droits des communautés à un consentement libre, préalable et éclairé. Au lieu de cela, la loi présume que le gouvernement est propriétaire de la terre ou qu’il a le droit de la céder.
4. Les droits communautaires sont limités dans la pratique, tandis que les investisseurs disposent de possibilités élargies, surtout s’ils n’ont pas pris d’engagements sociaux et environnementaux forts. Les communautés ne
disposent que de fenêtres d’opportunité limitées pour officialiser la propriété de leurs terres. Les
Figure ES-4 |
procédures juridiques sont restrictives et font preuve de peu de flexibilité ; dans la pratique, le manque de ressources et de capacités des communautés signifie que la plupart d’entre elles n’ont qu’une seule opportunité (si jamais elle se présente) de formaliser la propriété de leurs terres. De même, les communautés sont rarement en mesure d’exercer leurs droits sur les ressources naturelles présentes sur leurs terres dans toute la mesure permise par la loi. En revanche, pour les entreprises, l’acquisition de terres est facilitée par une série d’alternatives légales, ainsi que par la prise de mesures quasi-illégales, extralégales et illégales. La participation des entreprises aux étapes clés du processus, comme les consultations communautaires, varie considérablement (voir la figure ES-4). Dans tous les pays étudiés, certaines entreprises exploitent des ressources naturelles sur lesquelles elles n’ont pas obtenu de droits, et les révocations des droits fonciers, lorsque les entreprises ne remplissent pas les conditions prescrites ou ne se conforment pas à la loi, sont très inégales. Ces entreprises ont donc un avantage compétitif dans l’obtention de droits fonciers formels, comparé aux communautés et aux entreprises qui choisissent de se conformer aux normes légales, sociales ou environnementales.
5. Les cadres juridiques et réglementaires favorisent les investisseurs, au détriment des communautés. Les collectivités reçoivent un soutien inadapté et au mieux sporadique, qui contraste avec celui, dévoué et constant, reçu par les investisseurs. Les entreprises bénéficient souvent du soutien de centres d’investissement spécialisés et des efforts de recrutement du gouvernement, tandis que les programmes d’officialisation des terres communautaires manquent cruellement de ressources et sont mis en œuvre de manière
Variations des consultations des entreprises avec les communautés en Mozambique
PAS DE CONSULTATIONS DU TOUT : DES CONSULTATIONS Des études préalables indiquent SYMBOLIQUES : qu’entre 10 et 33 % d’investisseurs ne Approbation du leader de la conduisent pas de consultations avec communauté ou d’un chef du les communautés. voisinage.
DES CONSULTATIONS EXIGENCES JURIDIQUES : RIGOUREUSES : Deux réunions de consultation Pour une entreprise, les conde la communauté sultations ont duré deux ans
FORTES
FAIBLES PUISSANCE DES CONSULTATIONS AVEC L A COMMUNAUTÉ Source : Di Matteo et Schoneveld 2016; Ghebru et al. 2015; Hanemann 2016.
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incohérente. Certains pays ne disposent même pas des institutions nécessaires pour formaliser les droits fonciers coutumiers. En Ouganda, les entités responsables de l’approbation des étapes clés n’ont jamais été établies, ce qui rend la mise en œuvre de la procédure impossible dans certaines régions. Enfin, dans certains pays, les élites politiques et économiques ont réussi à miner les efforts d’officialisation des terres communautaires qui pourraient menacer leurs intérêts.
Recommandations En comparant les différences de complexité entre les procédures communautaires et celles menées par les entreprises, nos recherches ont mis en évidence plusieurs distinctions clés, toutes au profit des sociétés étrangères. De tels résultats sont contraires à ce à quoi on pourrait s’attendre, étant donné que les communautés cherchent à formaliser des droits coutumiers déjà établis de longue date et ayant déjà force de loi dans certains pays, tandis que les entreprises cherchent à obtenir de nouveaux droits. Nos recherches ont mis en lumière les défis procéduraux importants, codifiés dans la loi et bien établis dans la pratique, auxquels font face les communautés quand bien même elles arriveraient à obtenir des droits fonciers formels. Elles mettent également en évidence les inégalités dans la manière dont les cadres réglementaires et les acteurs chargés de la mise en œuvre traitent les procédures communautaires par rapport aux procédures d’acquisition de terrains par les entreprises. Pour remédier à cette inégalité, la présente recherche formule les recommandations suivantes pour réformer les procédures communautaires :
1. Établir et mettre en œuvre une procédure claire pour l’officialisation des terres communautaires. La législation et les règle-
ments d’application devraient prévoir une procédure claire et accessible, permettant aux peuples autochtones et aux autres communautés d’enregistrer et de documenter leurs droits fonciers. Les gouvernements devraient simplifier les procédures trop complexes et modifier les mesures qui imposent des fardeaux difficiles à supporter par les communautés. La cartographie communautaire participative est une pratique exemplaire, essentielle pour assurer l’exactitude des tracés et prévenir les conflits ultérieurs. Les institutions chargées de la mise en œuvre et les partenaires de la société civile devraient collaborer à des programmes de mise en œuvre systématique, adopter la cartographie communautaire participative comme pratique exemplaire et élaborer une stratégie budgétaire coordonnée.
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2. Établir des mécanismes de résolution des conflits pour les réclamations concurrentes émanant de tiers. Les conflits frontaliers entre les
communautés et les revendications territoriales émanant de parties tierces constituent des sources de retards et d’augmentation des coûts importantes lors de l’officialisation des terres communautaires. Les gouvernements devraient établir des mécanismes de résolution des conflits clairs, équitables et accessibles ; promouvoir la communication entre les ministères impliqués dans l’officialisation des terres communautaires et ceux impliqués dans l’allocation de concessions pour les ressources de grande valeur ; et enfin, explorer les options disponibles pour l’établissement d’un cadastre unifié. Les institutions chargées de la mise en œuvre et les partenaires devraient intégrer le règlement des différends dans la planification des programmes d’attribution des titres de propriété. Les entreprises devraient faire preuve de diligence raisonnable et ne pas se fier à l’assurance d’un seul ministère ou d’un seul bureau leur assurant que les terres qu’ils convoitent sont librement disponibles.
3. Prévenir la perte de terres coutumières et fournir des ensembles de droits plus inclusifs.
Les communautés ne devraient pas se retrouver forcées de céder des terres ou des ressources naturelles dont elles jouissent habituellement. Les gouvernements devraient veiller à ce que certaines catégories de terres, telles que les forêts ou les zones inoccupées, soient incluses dans la procédure d’officialisation et devraient accorder aux communautés tous les droits sur l’ensemble des ressources naturelles présentes sur leurs terres. En tant que filet de sécurité, les procédures juridiques devraient clairement permettre aux communautés d’obtenir, à l’avenir, des terres supplémentaires. Les partenaires chargés de la mise en œuvre et la société civile devraient veiller à ce que les communautés soient incluses dans les procédures d’arpentage et de cartographie, et devraient sensibiliser les fonctionnaires gouvernementaux à l’importance pour le bien-être des communautés des terres collectives apparemment vacantes.
4. Assurer la surveillance, la responsabilisation et la transparence. Les mécanismes de suivi et
de contrôle devraient être à la fois ascendants (à partir des communautés) et descendants (à partir des institutions de niveau supérieur). Les gouvernements devraient établir des mécanismes permettant aux collectivités de déposer des
plaintes ou de faire appel des décisions et de demander des renseignements sur l’état de leurs demandes. Le suivi au niveau national des efforts d’officialisation communautaire, en droit et en pratique, est également essentiel à la mise en œuvre efficace des procédures d’officialisation.
5. Mettre sur un pied d’égalité les communautés et les entreprises. Les gouvernements devraient
renforcer la surveillance et le contrôle du comportement des entreprises, exiger des entreprises qu’elles s’engagent pleinement dans un processus de consentement libre, préalable et éclairé et veiller à ce que des concessions de ressources naturelles ne soient pas attribuées sur les terres communautaires tant que les demandes de certificats ou de titres fonciers communautaires sont en suspens. En outre, tous les acteurs devraient accorder une attention renouvelée aux conceptions coutumières de la terre et à la difficulté d’intégrer les systèmes coutumiers de tenure foncière dans un cadre législatif. Les gouvernements et la société civile devraient soutenir les initiatives d’autonomisation communautaire pendant et après le processus d’officialisation de la terre. Les entreprises devraient rechercher le consentement libre, préalable et éclairé des communautés, même lorsque la loi ne l’exige pas, et promouvoir des normes à l’échelle de l’industrie reconnaissant les droits fonciers coutumiers et l’importance pour les communautés de donner leur consentement.
RÉFÉRENCES Achtenberg, Emily. 2013. « Bolivia : The Unfinished Business of Land Reform » [Bolivie : Le travail inachevé de la réforme agraire] (blog), 31 mars. Congrès nord-américain sur l’Amérique latine. https://nacla.org/ blog/2013/3/31/bolivia-unfinished-business-landreform. https://nacla. org/blog/2013/3/31/bolivia-unfinished-business-landreform. AIDESEP (Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana [Association inter-ethnique de développement de la jungle péruvienne]). 2016. Las Demandas Territoriales de los Pueblos Indígenas Amazónicos del Perú [Revendications territoriales des peuples autochtones amazoniens du Pérou]. Lima : AIDESEP. Alden Wily, Liz. 2017. « Customary Tenure: Remaking Property for the 21st Century. » [La tenure coutumière: repenser la propriété pour le 21ème siècle] Dans Comparative Property Law : Global Perspectives, édité par M. Graziadei et L. Smith, 458-78. Cheltenham, Royaume-Uni : Edward Elgar, 2017. Defensoría del Pueblo. 2014. Análisis de la Política Pública sobre Reconocimiento y Titulación de las Comunidades Campesinas y Nativas [Bureau du Défenseur du peuple : analyse de la politique publique sur la recon-
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REMERCIEMENTS
À PROPOS DES AUTEURS
Les auteurs souhaitent remercier plusieurs personnes pour leurs précieux conseils, leurs retours critiques et leur soutien dans la recherche : Dean Affandi, Celine Salcedo-La Viña, Rohini Chaturvedi, Fred Stolle et Rafael F. Barbieri ont joué le rôle d’examinateurs internes du WRI sur ce rapport. Parmi les examinateurs externes figuraient Jon Anderson (consultant indépendant sur le développement rural, la gestion et la politique des ressources naturelles et l’autonomisation et la pauvreté), Darragh Conway (Climate Focus), Penny Davies (Ford Foundation), David Kaimowitz (Ford Foundation), Caleb Stevens (Agence américaine sur le développement international) et Nicholas Tagliarino (Université de Groningen, Pays-Bas et le Land Portal).
Laura Notess est analyste de recherche auprès de l’Initiative sur le droit à la terre et aux ressources du Centre de gouvernance du World Resources Institute (WRI).
Christine Halvorson (Rainforest Foundation-États-Unis), Tom Griffiths et Vanessa Jimenez (Programme Forest Peoples), et Laura George et Jean LaRose (Association des peuples amérindiens, Guyane) ont apporté un soutien précieux pour la recherche sur la Guyane. Trois chercheurs appartenant à la Clinique sur la protection environnementale de Yale, un effort conjoint de la Yale Law School et du département des études sur l’environnement et les forêts de la Yale School, ont apporté leur soutien à cette recherche. Allison Tjemsland a conduit la recherche sur les procédures d’officialisation foncières communautaires au Canada et Adrien Salazar et Pooja Choksi a conduit une recherche équivalente aux Philippines. Par ailleurs, Amy Ching, interne du WRI de l’Université de Wageningen, Pays-Bas, a conduit une recherche historique préalable sur les procédures d’officialisation foncières communautaires. Les auteurs adressent leurs remerciements pour leurs conseils sur la recherche et leur reportage à plusieurs collègues WRI, parmi lesquels Mark Robinson, Daryl Ditz et Laura Malaguzzi Valeri. Nous souhaitons aussi adresser nos remerciements à nos collègues en service chez WRI qui étaient chargés des travaux d’édition, de conception graphique et de mise en page, ainsi que ceux chargés de la communication et de la diffusion, à savoir Carni Klirs, Lauren (Cole) Zelin, Vaishali Patel, Ally Friedman, Maria Hart, William Wen, Julie Moretti, Romain Warnault et Sarah Parsons. WRI est reconnaissant envers le Climate and Land Use Alliance (Alliance sur l’utilisation des terres et le climat) pour son soutien financier généreux. Ce rapport d’étude représente uniquement les opinions des auteurs. Il ne représente pas nécessairement les vues du World Resources Institute (WRI), du Center for International Forestry Research (CIFOR), de l’AsM Law Office, de l’Ujamaa Community Resource Team (UCRT), de la Rainforest Foundation-United States (RFUS) ou des partenaires et réseaux affiliés de la Coalition Rights and Resources Initiative (RRI, soit Initiative sur les droits et ressources) ou de leurs donateurs divers. Rien dans le présent rapport ne constitue un avis légal, et il ne faut pas dépendre des informations qu’il contient pour prendre des décisions qui affectent les droits légaux. Nous sommes heureux d’adresser nos remerciements à nos partenaires stratégiques institutionnels, qui assurent le financement des activités de base du WRI : Le ministère des Affaires étrangères des Pays-Bas, le ministère royal danois des affaires étrangères et l’Agence suédoise pour la coopération sur le développement international.
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WRI.org
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Peter G. Veit est directeur du programme Land and Resource Rights (Droit à la terre et aux ressources) du centre de gouvernance du WRI C O N TA C T :
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Iliana Monterroso est boursière en recherche post-doctorale au Centre pour la recherche internationale sur les forêts (Center for International Forestry Research, CIFOR), Pérou. C O N TA C T :
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Andiko est avocat spécialisé dans le développement durable et qui travaille pour le cabinet d’avocats AsM Law Office, Indonésie. C O N TA C T :
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Emmanuel Sulle est chercheur à l’Institute for Poverty, Land and Agrarian Studies (PLAAS) (Institut d’études sur la pauvreté, la terre et l’agriculture) de l’University of the Western Cape, Afrique du Sud. C O N TA C T :
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Anne Larson est chercheur principal au Centre pour la recherche internationale sur les forêts (Center for International Forestry Research, CIFOR), Pérou. C O N TA C T :
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Anne-Sophie Gindroz est coordinatrice régionale pour l’Asie du Sud-Est pour l’Initiative sur les droits et les ressources (Rights and Resources Initiative, RRI), Indonésie. C O N TA C T :
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Julia Quaedvlieg est consultante au Centre pour la recherche internationale sur les forêts (Center for International Forestry Research, CIFOR), Pérou. C O N TA C T :
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Andrew Williams est conseiller technique au National Forestry Authority (Autorité forestière nationale), Ouganda. C O N TA C T :
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CRÉDITS PHOTOGRAPHIQUES Couverture, Ricky Martin/CIFOR; pg. ii, Nanang Sujana/CIFOR; pg. 2, Eduardo Fonseca Arraes/Flickr; pg. 5, Contrastes VelhoChico/Flickr.
À PROPOS DU WRI Le World Resources Institute est une organisation de recherche mondiale qui transforme de formidables idées en des réalités au confluent de l’environnement, des opportunités économiques et du bien-être humain. Notre défi Les ressources naturelles sont le fondement des opportunités économiques et du bien-être humain. Aujourd’hui toutefois, nous épuisons les ressources de la Terre à un rythme insoutenable, ce qui compromet les économies et la vie des personnes. Les populations dépendent d’une eau propre, de terres fertiles, de forêts saines et d’un climat stable. Des villes viables et une énergie propre sont essentielles pour une planète durable. Nous devons faire face à ces défis mondiaux urgents au cours de la prochaine décennie. Notre vision Notre vision est celle d’une planète équitable et prospère grâce à la gestion rationnelle des ressources naturelles. Nous aspirons à créer un monde où les actions des gouvernements, des entreprises et des communautés s’associent pour éliminer la pauvreté et protéger un environnement naturel pour tous. Notre approche COMPTER Nous commençons par les données. Nous menons des recherches indépendantes en nous appuyant sur les dernières technologies pour élaborer de nouvelles idées et des recommandations. Notre analyse rigoureuse identifie les risques, dévoile les possibilités et présente des stratégies intelligentes. Nous concentrons nos efforts sur les économies influentes et émergentes où l’avenir de la durabilité sera déterminé. CHANGER Nous nous servons de nos recherches pour influencer les politiques gouvernementales, les stratégies commerciales et l’action de la société civile. Nous testons des projets avec les communautés, les entreprises et les organismes gouvernementaux afin de bâtir une base de preuves solides. Ensuite, nous travaillons avec des partenaires pour apporter sur le terrain des changements qui réduisent la pauvreté et renforcent la société. Nous engageons notre responsabilité pour des résultats concrets et durables. METTRE À L’ÉCHELLE Nous ne réfléchissons pas à petite échelle. Après les tests, nous travaillons avec des partenaires pour adopter et étendre nos efforts aux niveaux régional et mondial. Nous nous engageons auprès des décideurs pour mener à bien nos idées et intensifier notre influence. Nous mesurons le succès via des actions des gouvernements et des entreprises qui améliorent la vie des gens et soutiennent un environnement sain.
Chaque rapport du World Resources Institute correspond à un traitement académique et opportun d’un sujet d’intérêt public. Le WRI assume la responsabilité de choisir les sujets d’étude et de garantir à ses auteurs et à ses chercheurs la liberté d’enquêter. Il sollicite également des orientations auprès de groupes consultatifs et d’examinateurs experts, desquelles ils tiennent compte. Sauf indication contraire, toutefois, toutes les interprétations et conclusions présentées dans les publications du WRI sont celles des auteurs.
Droits d’auteur 2018 World Resources Institute. Cette œuvre est sous licence Creative Commons Attribution 4.0 International License. Vous pouvez consulter la licence sur http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/.
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