La critique et l’harmonisation de l‘aide internationale Une veille stratégique

18.03.2013 PDAPS, M1 Hélène Colson, Julia Poyol, Birgit Raddatz, Emmanuelle Usselmann

Liste d’abréviations APD/ODA

Aide Publique au Développement/Official Developpement Assistance

AFOM/SWOT

Atouts-Faiblesses-Opportunités-Menaces/ Strengths-Weaknesses-OpportunitiesWeaknesses

BIRD

Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (Banque mondiale)

CAD

Comité d’Aide au Développement

HIPC

Heavily Indebted Poorest Country

IDE/FDI

Investissements Directs Étrangers/Foreign Direct Investments

LDC

Least Developed Countries

LIC

Low Income Countries

LMIC

Low Middle Income Countries

MIC

Middle Income Countries

OCDE/OECD

Organisation de Coopération et de Développement Economiques/Organisation for Economic Co-operation and Development

OMD

Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG

Organisation Non-Gouvernementale

ONU

Organisation des Nations Unis

PNUD/UNDP

Programme des Nations Unis pour le Développement/United Nations Development Programme

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Sommaire I.

Introduction

4

A. Définitions

4

B. Evolution

7

C. Situation matérielle

9

D. Harmonisation

11

II.

Le « marché » de l’aide internationale

11

A. Des enjeux

11

B. Des acteurs

14

III.

Critique de l’aide internationale

19

A. Dead Aid

19

B. The Bottom Billion

21

C. The End of Poverty

23

D. Globalization and its Discontents

24

IV. Harmonisation de l’aide internationale

27

V.

28

Analyse de risque et Conclusion

VI. Bibliographie

31

VII. Annexe

32

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I.

Introduction

Plus de trois ans après le séisme qui a touché Haïti en janvier 2010, le pays ne s’est toujours pas reconstruit et des polémiques émergent quant à la redistribution de l’aide internationale qui lui était destinée. Le 2 juin 2010, les représentants d’une cinquantaine de pays s’étaient réunis en République Dominicaine pour lancer un plan de reconstruction, « Le sommet mondial pour l’avenir d’Haïti veut tisser des liens permanents de solidarité entre la communauté internationale et Haïti et servir de rampe de lancement aux travaux de reconstruction ». Le FMI s’est engagé à prêter 60 millions de dollars au pays, débloqués par des prêts répartis sur trois ans, et d’annuler 268 millions de dollars de dette pour soutenir l’effort de reconstruction. Les Etats-Unis ont fait la promesse d’une aide bilatérale, comme d’autres pays, qui s’élève à 379 millions de dollars. Le gouvernement haïtien regrette que la majorité de l’aide ait été dépensée par les ONG pour l’urgence et non pas pour la reconstruction. Le cas haïtien et l’avalanche d’aide, illustre l’empressement avec lequel la communauté internationale s’engage à aider tel ou tel pays dans le besoin, quelque soit le domaine d’aide internationale concerné. Le fait pour les Etats d’apporter leur aide à un autre Etat, en fonction de ses besoins qu’ils soient économiques, sanitaires, institutionnels, sociaux, humanitaires ou autres – s’impose aujourd'hui comme une évidence. L’aide n’est autre que l’action de secourir, de porter assistance, de prêter son concours à qui en a besoin. L’aide internationale est donc le secours que se prêtent les Etats et autres acteurs internationaux (institutions, organisations internationales, ONG, et secteur privé) les uns aux autres. Les mots « donneurs » servent quant à eux à désigner les pays ou organisations multilatérales qui fournissent de l’aide. D’après Olivier Charnoz et Jean-Michel Severino1, l’aide publique internationale remonte au XIXe siècle. En 1812, lorsque le Venezuela a été touché par un grave séisme, les Etats-Unis ont voté une aide humanitaire d’Etat (Act for the Relief of the Citizens of Venezuela). Après la Seconde Guerre mondiale, les Etats prennent conscience de la nécessité d’établir un nouvel ordre économique mondial, reposant sur la coopération monétaire, commerciale et financière. C’est dans cette optique que sont créés le Fond Monétaire International (FMI) et la Banque Internationale de reconstruction et de développement (BIRD). La création de l’Organisation des Nations Unies (ONU) en 1945 et la signature du plan « Marshall » en 1947 témoignent de cette prise de conscience par les Etats. L’Organisation Européenne de Coopération Economique (OECE), qui deviendra l’OCDE, avait pour but la répartition du plan Marshall et la coopération entre les pays bénéficiaires. Cela illustre bien la volonté des Etats de placer l’action collective au dessus des intérêts particuliers et donc l’avènement d’un nouvel ordre mondial. A. Définitions Peter Bauer définit l’aide internationale comme « a transfer of resources from the taxpayer of a donor country to the government of a recipient country” 2. Le 14 décembre 1960, était créée l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE). L’objectif de l’OCDE est de contribuer au développement de l’économie mondiale, de contribuer à une saine expansion économique de ses pays membres et non membres, en voie de développement économique ainsi que de contribuer à l’expansion du commerce mondial. Plusieurs comités ont été crées pour permettre à l’OCDE de réaliser ses objectifs, dont le Comité d’Aide au Développement (CAD). Le CAD a pour mandat de « promouvoir des O. Charnoz, J-M Severino, L’aide Publique au Développement, Editions La Découverte, Paris, 2007. En ligne : http://www.cairn.info/l-aide-publique-au-developpement 2 P.Bauer, “ The Failure of Foreign aid ”, Revue Cato Institute, 1975 : 396, en ligne : http://www.cato.org/docdownload/sites/cato.org/files/serials/files/cato-journal/2010/11/cj29n3-1.pdf 1

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politiques, de coopération pour le développement et autres, qui contribuent à l’instauration d’un développement durable, y compris à une croissance économique pro-pauvres, à la lutte contre la pauvreté et à l’amélioration du niveau de vie dans les pays en développement, ainsi qu’à un avenir où plus aucun pays ne sera tributaire de l’aide » (Résolution ministérielle de l’OCDE, 23 juillet 1960)3. Le CAD, composé de 24 pays et de trois membres observateurs à savoir le FMI, la Banque Mondiale et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), définit l’aide publique au développement (APD) comme étant, d’une part, le transfert de ressources publiques vers les pays en développement dans le but essentiel de favoriser le développement économique et l’amélioration des conditions de vie dans les pays concernés. D’autre part, l’aide publique au développement fait référence à des capitaux financiers, au transfert de logistique et de compétence, pratique, technologie. Il s’agit enfin d’un outil statistique. Après les agences multilatérales, les pays du CAD fournissent le plus d’aide au développement4. Les Etats-Unis et l’Union Européenne sont les deux premiers donateurs d’ADP5. S’il est difficile de dresser une liste exhaustive de tous les domaines concernés par l’aide publique au développement, il est néanmoins possible de définir ses limites. Ainsi, l’aide militaire, le maintien de la paix, l’énergie nucléaire (à usage militaire) et les programmes culturels ne sont pas comptabilisés dans l’APD. Les Etats visés par l’APD, dits « pays en développement », sont tous les pays à groupe de revenu faible ou intermédiaire basé sur le revenu national brut (RNB) par habitant tels que classifiés par la Banque mondiale (LDC, LIC, MIC, UMC). Sont exclus de cette liste les pays membres du G8 et de l’Union européenne. Cette liste de pays éligibles à l’APD, qui est révisée chaque année, comprend également tous les pays les moins développés tels que définis par l’Assemblée générale des Nations Unies (UN) en 19716. « The Least Developed Countries represent the poorest and weakest segment of the international community. They comprise more than 880 million people (about 12 percent of world population), but account for less than 2 percent of world GDP and about 1 percent of global trade in goods. Their low level of socio-economic development is characterized by weak human and institutional capacities, low and unequally distributed income and scarcity of domestic financial resources. They often suffer from governance crisis, political instability (…) These constraints are responsible for insufficient domestic resource mobilization, low economic management capacity, weaknesses in program design and implementation, chronic external deficits, high debts burdens and heavy dependence on external financing »7. Cette liste comprend 49 Etats dont 34 Etats africains, 14 Etats asiatiques et 1 Etat d’Amérique latine. L’Afrique est donc le principal destinataire.

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http://www.oecd.org/fr/cad/lecomitedaideaudeveloppement.htm Aide au développement, OCDE, http://www.oecd.org/fr/statistiques/ 5 Annexe 1 6 Déclaration de Paris sur l’efficacité de http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf 7 UN OHRLLS, About LCDs, http://www.unohrlls.org/en/ldc/25/ 4

l’aide

au

développement,

5

Selon l’économiste Dambisa Moyo, « More than US$ 2 trillion of foreign aid has been transferred from rich countries to poor over the pas fifty years.”8 Le graphique ci-dessous illustre la distribution de l’aide internationale (ODA) entre les années 1970 et 2010. Les LeastDeveloped-Countries (LDC) et les Low-Middle-IncomeCountries (LMIC) en ont reçu plus de 50%. Tous les ans, les pays membres du CAD déclarent leur APD. Pour qu’elle soit comptabilisable, elle doit répondre à quatre critères. Tout d’abord, la dépense doit émaner d’un organisme public. Ensuite elle doit bénéficier à un pays (ou territoire) en développement. Elle doit également tendre au développement du pays bénéficiaire et à l’amélioration du niveau de vie de sa population. Enfin, les ressources transférées aux pays en développement doivent être accompagnées de conditions financières favorables9. L’APD peut prendre plusieurs formes. L’aide humanitaire est une forme d’APD10. C’est ainsi qu’en 2012, la France a décidé de créer un fond humanitaire de 2 millions d’euros au bénéfice de la Syrie, les crédits ont été alloués à des organisations internationales, organisations non gouvernementales (ONG) et associations locales qui interviennent au bénéfice des populations syriennes. L’aide alimentaire est une autre modalité de l’APD. Par exemple, les pays du DAC en 2010 ont donné 1 368 millions de dollars pour l’aide alimentaire à des fins de développement et 2 284 millions de dollars pour l’aide alimentaire d’urgence11. De même que l’assistance technique, l’aide projet (dans cette modalité de l’APD, le donateur finance des projets précis et examine les différents stades de l’opération) et l’aide programme (cette forme d’aide correspond à plusieurs modalités d’APD telles que le soutien aux importations par exemple). Par exemple, 29 071 millions de dollars ont été versés aux pays les moins développés en 2010 en tant qu’aide au commerce 12. Ce type d’aide comprend une multitude de catégories et sous-secteurs, tels que les infrastructures 8

D. MOYO, Dead aid : Why aid is not working and how there is a better way for Africa, New York : Farrar, Straus and Giroux, 2009, page 28 9 O. Charnoz, J-M Severino, L’aide Publique au Développement, Editions La Découverte, Paris, 2007. En ligne : http://www.cairn.info/l-aide-publique-au-developpement 10 Annexe 2 11 Aide alimentaire d’urgence et à des fins de développement, OCDE, http://www.oecd.org/fr/statistiques/ 12 L’aide pour le commerce, OCDE, http://www.oecd.org/fr/statistiques/

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économiques et financières, les transports, la communication, les énergies, l’agriculture, l’industrie ou encore le tourisme. B. Evolution Durant les cinquante dernières années, les flux d’APD ont augmenté de manière 13 impressionnante . Rien que pour la période de 2004 à 2010, le total de l’aide est passé de 80 120 millions à 131 108 millions de dollars. Les flux d’APD destinés à l’Afrique ont connu la plus importante croissance et sont passés 21 397 millions de dollars en 2002 à 47 976 en 2010, faisant du continent africain le premier bénéficiaire de l’aide au 14 développement par région .

Cette augmentation traduit un profond changement de la doctrine de l’aide. Depuis les années 1960, l’APD ne cesse d’évoluer. Le nombre de programmes d’assistance, comités, institutions, collectivités et organisations est en pleine augmentation. La mondialisation est aussi responsable de cette redéfinition de l’APD. Ainsi, ses objectifs ont été élargis. L’APD vise aujourd'hui le renforcement de l’équité sociale, l’efficacité économique et la viabilité environnementale. Elle ne vise plus uniquement des objectifs de croissance économiques, des objectifs sociaux et environnementaux rentrent dans son champ. L’OCDE met en évidence les secteurs où l’aide est principalement reversée. On retrouve en premier lieu les infrastructures sociales et administratives (40,6% de l’ADP bilatérale totale) et les infrastructures économiques (15%), puis ce qui touche aux gouvernements et aux sociétés civiles (12,9%) et enfin les secteurs de production (7,4%)15. Les façons de penser l’aide internationale au développement évoluent très rapidement, laissant émerger des contradictions entre les acteurs et des critiques. Ces critiques sont légitimes, il est évident que les politiques d’aide menées depuis cinquante ans n’ont pas été totalement efficaces. Les écarts de richesses entre les pays à économie avancée et les low income countries (LIC) sont considérables. Dans les pays à haut revenu, 9 habitants sur 10 sont parmi les 20% d’humains les plus riches alors que 80% de la population mondiale a un revenu inférieur au revenu moyen mondial en ppp. Les 40% des plus pauvres n’ont que 5% du revenu mondial et parmi eux les 20% les plus pauvres n’ont que 1,5% du revenu mondial16. Depuis les années 1950-1960, les représentants du Tiers-Monde (issus du mouvement de l’afroasiatisme et des non alignés) s’élèvent contre la responsabilité des puissances occidentales dans l’existence et l’accroissement des inégalités mondiales, pointent du doigt la dépendance des pays du Sud à l’égard des pays du Nord, réclament un renforcement de l’aide internationale et interrogent la capacité des organisation internationales à répondre aux enjeux

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Annexe 3 Aide au développement nette par région, OCDE, http://www.oecd.org/fr/statistiques/ 15 L’aide par grandes catégories de secteurs socio-économiques, OCDE, http://www.oecd.org/fr/statistiques/ 16 Cours d’Enjeux contemporains dans les pays du Sud 14

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de la pauvreté17. La fin de la Guerre Froide marque quant à elle l’émergence d’un monde multipolaire et globalisé, laissant place à un nouveau paradigme de l’aide publique au développement. La fin des années 1990 et le début des années 2000 représente le creusement des écarts de développement entre pays en développement et pays les moins avancés, obligeant les acteurs internationaux à adapter leur position en faveur de la solidarité et de la coopération mondiale pour le développement. Trois principaux changements peuvent expliquer cette redéfinition de l’APD. D’une part, la répartition de la pauvreté à travers le monde a évolué. Aujourd'hui, la grande majorité des pauvres se trouve dans les pays à revenu intermédiaire et non plus dans les pays les moins avancés. D’autre part, la catégorie des pays donateurs a évolué. Ainsi, le Brésil, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud sont devenus d’importants donateurs.. Ces pays ne sont pas membres du CAD, ce qui remet en cause l’oligopole traditionnellement exercé par les membres du comité. Enfin, l’aide internationale se focalise de plus en plus sur les secteurs de la santé publique et du changement climatique, il ne s’agit plus uniquement de lutter contre la pauvreté. D’autres changements doivent aussi être mentionnées tels que les contraintes énergétiques, l’accroissement de l’intégration régionale, la crise financière etc.18

17

Nay Olivier, « Chapitre 5 / Les politiques de développement », in Olivier Borraz et Virginie Guiraudon , Politiques publiques 2 Presses de Sciences Po « Académique », 2010 p. 139-170 18 G. CARBONNIER and A. SUMMER, « Quel type d’aide dans un monde où les pauvres vivent dans les pays émergents ? », Revue internationale de politique de développement, en ligne : http://poldev.revues.org/943 (6/3/2013)

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C. Situation matérielle Après 10 ans de « fatigue de l’aide », les années 2000 sont marquées par un renouveau de l’intérêt pour l’aide. C’est dans cette optique de regain d’intérêt que 147 chefs d’Etats se sont réunis à New York en septembre 2000 pour l’adoption des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Cette démarche s’inscrit dans l’idée selon laquelle les indicateurs économiques tels que le Produit Intérieur Brut (PIB) sont inadaptés pour permettre seuls d’apprécier le développement des différents pays et le bien être de leur population. Les Etats ont élaboré dix-huit objectifs, rassemblés en huit ensemble concrétisés, devant être réalisés en 2015 : réduire l’extrême pauvreté et de la faim, assurer l’éducation primaire universelle, promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes, réduire la mortalité infantile, améliorer la santé maternelle, combattre le VIH et le paludisme, préserver l’environnement et mettre en place un partenariat mondial pour le développement. Ces OMD avaient pour avantage de fixer d’une part des objectifs chiffrés et d’autre part d’être assortis d’une échéance. Un des OMD est donc d’éliminer l’extrême pauvreté et la faim, en réduisant de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population dont le revenu est inférieur à 1,25 dollars par jour.

Si on observe une réduction de la pauvreté dans le monde, cette réduction ne peut s’expliquer qu’en tenant compte de la trajectoire particulière de la Chine, comme le démontre le rapport annuel de la Banque Mondiale de 2005. En effet, sans l’évolution chinoise du nombre de pauvre vers la zone intermédiaire, à savoir entre 1,25 et 2 dollars par jour, la situation de la pauvreté dans le monde serait stable. Concernant l’OMD à propos de la mise en place d’un partenariat mondial pour le développement, il faut tout d’abord constater qu’ à partir de 2011, la somme des décaissements d’ADP est de 133 5 millions de dollars soit une réduction de 2,7% en termes réels par rapport à 2010 et de 4,5% si l’on exclut l’allègement de la dette, l’aide humanitaire et bilatérale.

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Les Nations Unies avaient fixé comme objectif que l’ADP constituerait 0,7% du RNB. Objectif tenu seulement par le Danemark, le Luxembourg, la Norvège, la Suède et les Pays-Bas. Pour les autres pays, c'est une moyenne de 0,31% du RNB. Pour la période 2012-2015, le CAD prévoit une courte augmentation de l’aide programmable par pays puis une stagnation. Cela serait la conséquence de la récession de la crise de 200819. Malgré l’énorme avancée qu’ils représentent, ces objectifs du millénaire pour le développement sont marqués par deux faiblesses20 et sont ainsi largement critiquables. Source : « ODA by donor», Évolutions des politiques de développement, 2011

Conscients de cette défaillance, les Etats se réunissent lors d’un Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide en 2002 à Rome puis en 2005 où ils adoptent la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement. « Nous, ministres de pays développés et de pays en développent chargés de la promotion du développement, et responsables d’organismes bilatéraux et multilatéraux d’aide au développement, réunis à Paris le 2 mars 2005, prenons la résolution de mener des actions ambitieuses, se prêtant à un suivi, afin de réformer nos modalités d’acheminement et de gestion de l’aide dans la perspective du bilan après cinq ans, qui doit être effectué au plus tard dans l’année dans le cadre des Nations unies, de la mise en œuvre de la Déclaration du millénaire et des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Comme à Monterrey, nous reconnaissons que si la réalisation de ces objectifs suppose un accroissement des volumes d’aide et d’autres ressources affectées au développement, une augmentation significative de l’efficacité de l’aide est également nécessaire pour soutenir les efforts déployés par les pays partenaires en vue de renforcer la gouvernance et d’améliorer les résultats obtenus sur le front du développement. Cela importera d’autant plus si les initiatives actuelles et à venir conduisent à d’autres augmentations significatives de l’aide. »21. La Déclaration de Paris fixe les grands principes censés contribuer à l’amélioration de l’efficacité de l’aide et son impact sur le développement. Elle engage les acteurs de l’APD (bailleurs de fond, pays donateurs et pays bénéficiaires) à les réaliser. La Déclaration énonce 56 engagements pratiques, organisés autour de cinq principes. L’appropriation par les pays 19

Objectifs du Millénaire pour le développement, Rapport 2012, Nations Unies, http://www.undp.org/content/dam/undp/library/MDG/french/MDG%20Report%202012%20%20Complete%20French.pdf 20 P. Collier, The bottom billion, Why the poorest countries are failing and what can be done about it, 2007, Oxford University Press 21 Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement, http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf

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(les pays en développement définissent leurs propres stratégies) ; l’alignement sur les stratégies, systèmes et procédures des pays (les pays donneurs s’alignent sur ce qu’ont défini les pays en développement) ; gestion axées sur les résultats (les pays en développement se concentrent sur les résultats souhaités) ; responsabilité mutuelle et harmonisation des activités des donneurs22. Ces principes sont relativement clairs, toutefois l’harmonisation revêt une telle importance qu’elle fait l’objet d’une partie à part entière de notre développement. Malgré l’échec de la Déclaration de Paris, les Etats continuent de se réunir toujours afin d’améliorer l’efficacité de l’aide, son impact et l’implication de l’ensemble des acteurs internationaux. Ces réunions prennent la forme de forums et aboutissent à l’élaboration de nouveaux programmes d’action. Ainsi, le programme d’action d’Accra (Ghana) de 2008 réaffirme la nécessité d’une coopération internationale pour le développement plus efficace. Enfin, le Quatrième Forum de Haut Niveau sur l’efficacité de l’aide qui s’est tenu à Busan du 29 novembre au 1e décembre 2011, pose la question de savoir si les objectifs fixés sont-ils suffisants pour affronter les nouveaux défis de la mondialisation révélés par la multiplication des crises et de leurs natures. Ce forum a abouti à l’adoption du Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement.23 Les réflexions visant à améliorer l’efficacité de l’aide, ont eu lieu en même temps que la période de « fatigue de l’aide » et ont aboutit à l’adoption d’une série de grands principes censés contribuer à l’amélioration de l’efficacité de l’aide en engageant la responsabilité des acteurs de l’ADP, à la fois les bailleurs de fonds et les pays bénéficiaires, de les réaliser. Cependant, les objectifs fixés par la Déclaration de Paris sont teintés d’échec. Le principal problème réside dans le fait que les bailleurs de fonds détiennent le monopole décisionnel dans les négociations et que l’Etat bénéficiaire exerce peu de contrôle sur les mesures d’administration de l’aide. Les pays bénéficiaire ont besoin de l’aide internationale et dépendent donc des bailleurs de fonds. Il s'est créé une situation de subordination. Le programme d’action d’Accra renforce donc l’idée d’appropriation nationale (« country ownership ») et le Forum de Busan met l’accent sur le fait que le développement économique à besoin de s’appuyer sur des politiques et des dispositifs institutionnels. L’aide est désormais appréhendée de manière globale. D. Harmonisation C’est donc le constat permanent d’échec qui a incité à faire de l’efficacité de l’aide l’un des principaux thèmes des discussions internationales. De plus, le nouveau contexte international impose de rationaliser et d’articuler les mécanismes d’action collective. Cette volonté de lutter contre la dispersion et l’inefficacité de l’aide passe par la promotion de l’harmonisation24. Elle a pour objectif le renforcement de l’efficacité de l’aide dans les pays fragiles. Les Etats ont abordé le thème de l’harmonisation lors du forum de Rome sur l’harmonisation, en 2003 et ont confirmé son importance dans le processus d’amélioration de l’efficacité de l’aide en 2005. D’après la Déclaration de Paris, l’harmonisation correspond à la mise en place de dispositifs communs et à la simplification des procédures. Elle correspond une division du travail plus efficace grâce à la complémentarité entre acteurs, aux incitations à l’action en coopération. Malgré les échecs de la Déclaration de Paris qui ont été cités ci-dessus, des progrès ont été accomplis dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris dans le domaine de l’harmonisation de l’aide internationale. Il s’agit plus précisément de l’harmonisation des 22

Ibid.

23

Busan Fourth High Level Forum on Aid Effectiveness Proceedings http://www.oecd.org/dac/effectiveness/Final%20file.pdf 24 O. Nay, Les politiques de développement, in Olivier Borraz et Virginie Guiraudon , Politiques Publiques 2, Presses de Sciences Po, Paris, 2008, chapitre 5 Presses de Sciences Po « Académique », 2010 p. 139-170

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pratiques des donneurs, mais aussi de la distribution de l’aide dans les différents secteurs. L’aide sectorielle (ou aide budgétaire affectée à un secteur particulier) est dirigée vers les pays qui ont mis en place au préalable une politique sectorielle jugé satisfaisante par les bailleurs de fonds. Selon la déclaration de Paris, le bailleur de fonds ne fait que renforcer les politiques sectorielles déjà élaborées par le pays partenaire et joue donc l’appropriation et l’alignement. L’aide budgétaire globale (aide non affectée au budget de l’Etat) conviendrait aux pays dont les politiques et la gestion budgétaire sont jugées très satisfaisantes par la communauté des bailleurs de fonds. Les pays dans cette situation sont « de bons élèves ». Avec cette classification, les pays pauvres reçoivent essentiellement de l’aide projet, sectorielle ou budgétaire globale.25 Avant d’aborder les progrès, il est important de saisir l’importance de l’harmonisation. La multiplicité des approches adoptées par les donneurs peut conduire à des efforts inutiles et à un alourdissement des efforts qui doivent être fournis par les pays partenaires, qui sont alors contraints de s’adapter à toute une palette de politiques et de procédures. II. Le « marché » de l’aide internationale A. Les enjeux Tout d’abord, la compréhension des enjeux de l’aide internationale dépend de la lecture l’on fait de l’aide publique au développement en tant qu’instrument ou composante de la politique extérieure des Etats donateurs. La sécurité (et surtout la lutte contre la terreur dès 2001) avait un grand impact sur la scène internationale et surtout sur l’aide internationale. Selon l’approche réaliste, l’enjeu sécuritaire montre que tout Etat cherche d’abord à accroître ses richesses et son pouvoir. L’aide s’inscrit alors dans une relation intéressée par laquelle les donateurs consentent un effort financier pour conquérir des marchés, maintenir et accroître leurs aires d’influence et promouvoir les intérêts de leur classe dirigeante. Le courant néoréaliste affirme que tout Etat cherche plutôt à garantir sa sécurité et sa survie (Waltz, 1979), l’APD sert ainsi à promouvoir les intérêts politiques et économiques des pays donateurs en leur permettant « d’influencer, de récompenser ou de punir d’autres pays » (Charnoz et Severino 2007, 37). Pour les Idéalistes l’APD renvoie à un idéal et à un impératif moral. L’aide serait de nature désintéressée et motivée par des préoccupations humanitaires et des valeurs démocratiques. Elle vise à lutter contre la pauvreté et à promouvoir le respect des droits humains. Pour certains, elle répond aussi à une culpabilité et participe à la réparation d’une faute (l’exploitation coloniale). Certes, il est plus efficace de présenter l’APD au Congrès des Etats-Unis comme un «système de défense stratégique» que de faire référence à la lutte contre la pauvreté dans des pays éloignés pour faire voter les budgets requis (Lael Brainard, 2006). Pourtant, le changement climatique, les flux migratoires ou les épidémies et surtout la réduction de pauvreté jusqu’au 2015 (défini par les OMD) apparaissent comme d’autres enjeux de l’aide au développement. L’aide joue par ailleurs un rôle majeur dans les négociations multilatérales et devient parfois le principal succès de négociations qui butent sur les réels problèmes de fond.26 Bertin Martens met l’accent sur l’hétérogénéité des intérêts des groupes de pression et des parties prenantes au sein des pays donateurs et destinataires. Cela permet d’analyser la variété des incitations qui déterminent les politiques et les pratiques des agences de coopération. Il souligne que l’inefficacité relative de l’aide résulte notamment du fait que la chaîne de rétroaction entre donateurs et destinataires est rompue (broken feedback loop).27 S. MADAULE, L’Aide Publique au développement, L’Harmattan, page 164 suivant CARBONNIER, Gilles, « L’aide au développement une fois de plus sous le feu de la critique », Revue Internationale de Politique de Developpement, 2010, en ligne: http://poldev.revues.org/122 (3/3/2013) 27 MARTENS, Bertin, « Why do Aid Agencies exist? », Development Policy Review, 2005, N° 23, en ligne: http://www.ideas-int.org/documents/docs/Why%20do%20aid%20agencies%20exist.pdf (3/3/2013) 25 26

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Des auteurs comme William Easterly comprennent le système d’aide au développement comme un marché sur lequel les pays en développement pourraient acquérir des biens et services essentiels auprès des donateurs mis en concurrence. Les pauvres auraient ainsi la possibilité d’exprimer leurs préférences en optant pour les projets et programmes répondant le mieux à leurs priorités.28 Si la sécurité joue un grand rôle sur le « marché » de l’aide internationale, l’enjeu politique montre clairement les intérêts stratégiques des différents acteurs. M.-A. Pérouse de Montclos montre que l’aide américaine pour l’Europe (le fameux « Plan Marshall ») pendant la Guerre Froide, était un instrument de politique extérieure destiné à endiguer l’expansionnisme soviétique. Après la décolonisation, l’aide internationale était surtout une division de travail : la France était « chargée » pour l’Afrique francophone et a essayé notamment de renforcer son rayonnement culturel, la Grande Bretagne s’occupait de son ancien empire colonial (Inde etc.) et le Japon a soutenu l’Asie pour son assurance des matières premières. Les États-Unis se sont concentrés largement sur l’aide alimentaire, pour « punir » les transfuges, de « récompenser » les amis ou de « rallier » les opposants (ex. la Chili, Bangladesh). L’aide alimentaire implique une dimension symbolique et émotionnelle et vue comme un instrument de sanctions positives ou négatives.29 Autrement dit, il s’agit d »une arme économique quand il s’agit d’obtenir des concessions de la part d’un régime hostile ». (Pérouse de Montclos, 2005: 2). Ces sanctions positives pour un processus de transition démocratique ou négatives pour une dictature ressemblent à la situation d’aujourd’hui et de la condition de « bonne gouvernance » établie par des institutions de Bretton Woods (le FMI et la Banque Mondiale). L’augmentation ou la diminution de l’assistance internationale implique un signal diplomatique. Par ailleurs c’est la question de la visibilité de l’assistance internationale qui souligne cet enjeu symbolique de l’aide internationale. « La distribution des sacs de riz au milieu d’une famine « paie » plus de forages de puits que l’aide au développement où les conséquences ne sont visibles qu’à long terme. » (Pérouse de Montclos, 2005: 3). Selon Pérouse de Montclos, cette focalisation ne répond pas aux besoins de pays concernés. En termes économiques, à l’un côté surtout les pays les moins développés présentent « un marché de travail » pour créer des emplois et des débouchés commerciaux au profit des pays du Nord. 1 100 milliards dollars était destinés pour 19 millions d’emplois en plein temps (cela serait l’équivalent de la huitième puissance économique mondiale en termes de produit intérieur brut en 1995). Autres sources parlent de chiffre d’affaires annuel qui dépassent 60 milliards d’euros avec plus de 500 000 personnes qui y travaillent.30 De l’autre côté, les pays pauvres ont une certaine capacité de manipulation. L’exemple de l’Inde qui a joué les cartes contre les USA pour échapper des conditionnalités militaires et diplomatiques de donateur en essayant de développer une économie propre contre le modèle libéral des USA qui était son premier bailleur de fonds et qui ont plus voté des résolutions en accord avec Moscou qu’avec Washington montre bien le principe de « l’arroseur arrosé ».31 Il s’agit d’un certain « earmarking » quand les bailleurs de fonds renversent des subventions destinées à un programme où à une région particulière et qui sont souvent liées à un certain soutien politique. A la fin des années 1990, la lutte contre la pauvreté devient la raison 28

ZEGHNI, Sylvain « W. EASTERLY (2006) Les pays pauvres sont-ils condamnés à le rester ?, Editions d'Organisation, Paris traduction de l'anglais par Aymeric Piquet-Gauthier (Edition Originale, MIT Press, 2001)», Mondes en développement 3/2006 (no 135), p. 139-140, en ligne: www.cairn.info/revue-mondes-endeveloppement-2006-3-page-139.htm (3/3/2013) 29 PÉROUSE DE MONTCLOS, Marc-Antoine, « La face cachée de l’aide internationale », Politique Internationale, N° 107, 2005 30 SOGGE, David « Mercantilisme et géostratégie, Une nécessaire réforme de l’aide internationale, Le Monde Diplomatique, septembre 2004 31 PÉROUSE DE MONTCLOS, Marc-Antoine, « La face cachée de l’aide internationale », Politique Internationale, N° 107, 2005

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officielle de l’aide internationale. Cet enjeu socio-économique va en pair avec la demande d’annulation de la dette par des pays en développement, voire surtout par les 18 pays pauvres très endettés (PPTD). Ces 18 pays ne représentent que 5 % de la population totale des pays en développement. Le coût de cet effacement devrait s’élever à seulement 1,2 milliard de dollars par an pour les pays du G7, soit 600 fois moins que leurs dépenses militaires, et sans la moindre garantie que cela s’ajoutera à l’APD actuelle. A la fin des années 2002, la dette des pays du Sud liée à l’APD et à l’aide publique s’élevait ainsi à 171,7 milliards de dollars et entre la fin 1996 et la fin 2003 les pays en développement ont remboursé 31 milliards de dollars. L’examen des chiffres 2003 révèle que 12 % de l’APD ont été consacrés à des remises de dette, ne créant donc aucun flux financier positif pour les pays endettés.32 Les objectifs à la fois politiques, économiques et sociaux qu’on veut assigner à l’aide sont souvent contradictoires et empêchent de dresser un bilan d’ensemble. B. Les acteurs et leur rôle sur le « marché » de l’aide internationale Depuis la Seconde Guerre Mondiale, un système humanitaire et d’aide s’est construit. Ce système comprend les États, les organisations internationales ou gouvernementales, et les organisations non gouvernementales (ONG). Les rôles se sont distribués et redistribués au fur et à mesure des besoins et des changements dans le monde. Le principal problème de l’aide internationale réside dans son financement. Les États financent une aide directe et contribuent par ailleurs au financement des organisations internationales. Les ONG sont alimentées en grande partie par des dons privés mais dépendent également des subventions publiques, qui proviennent surtout des organisations internationales (on se pose alors parfois la question de leur indépendance et de leur impartialité). Les Etats fournissent parfois directement des aides. Ils le font à travers le G8, mais aussi en tant que pays de l’OCDE, ou l’aide de l’UE. a) Le choix du partenariat L’Union européenne dans son ensemble (la Commission et les États membres) fournit la moitié de l’aide internationale publique. L’Union Européenne est donc ainsi le premier bailleur de fonds humanitaires public. L’UE marche principalement avec des partenariats, mais elle n’est pas la seule. Ainsi L’ACP (L’organisation des pays d’Afrique, Caraïbes, Pacifique) et l’EBA (European Business Association) font aussi appel au Partenariat. Si l’humanitaire est une politique européenne méconnue elle est efficace. Or, selon Floriane Leguay33, dans un encart consacré à l’aide humanitaire de l’Union européenne, « la composante humanitaire de l’action de l’Union européenne reste largement méconnue. » La Commission européenne décida de l’institutionnaliser en créant en avril 1992 l’Office humanitaire de la Communauté européenne (European Community Humanitarian Office, ECHO), devenu en 2004 la Direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (DG ECHO). La mission de la DG ECHO est principalement conçue pour les situations d’urgence et de post-urgence, et non pas pour d’aides pour le développement. Ainsi, son mandat est de sauver et préserver les vies suite à des situations ou catastrophes autant d’origine naturelle qu’humaine. Elle a également pour objectif de contribuer, en amont des crises, à la prévention et à la préparation aux risques de catastrophes naturelles et, en aval, aux travaux de TOUSSAINT, Eric et MILLET, Damien, « Une ‘générosité’ très médiatisée, Les faux-semblants de l’aide au développement », Le Monde Diplomatique, juillet 2005 33 Floriane PALAU-LEGUAY, doctorante en science politique à l’Université Panthéon, Paris II, auteure de « Le Consensus européen sur l’aide humanitaire. La légitimité communautaire en question. » 32

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réhabilitation et de reconstruction préalables au rétablissement de conditions nécessaires au développement. En 2011, la DG ECHO a financé des projets à hauteur de 1,115 milliard d’euros dans environ 80 pays représentant 151 millions de bénéficiaires, dont 40 % à destination de l’Afrique. Il se trouve que la DG ECHO occupe une place atypique sur la scène internationale humanitaire. Elle est en effet le seul bailleur international de cette ampleur ayant choisi de ne pas fournir directement de l’aide aux populations sinistrées. Les financements sont octroyés dans le cadre de partenariats avec 200 organismes ou agences affiliées à l’ONU, tels que le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ou ONG. En partenariat et en sous-traitance, la mise en place des projets amonts ou avals facilite les procédures entre tous les acteurs, afin que l’aide apportée aux victimes de catastrophes soit la plus rapide et la plus efficace possible. Cependant, l’Union Européenne, premier bailleur mondial, n’a pas autant de visibilité que les Etats-Unis, à cause de cette sous-traitance. Contrairement à l’aide des USA, l’aide humanitaire de la Commission n’est pas toujours estampillée du drapeau européen, à côté du logo du partenaire qui opère à sa place. La Commission et les États membres sont tenus d’apporter de la cohérence et de la rationalisation de leurs actions, dans le but de gagner en efficience et en efficacité. Mais, contrairement aux États qui préfèrent parfois financer des opérations humanitaires dans des pays auxquels ils sont liés pour des raisons politiques, historiques ou économiques, l’aide humanitaire de la Commission obéit aux principes d’humanité, d’impartialité, d’indépendance et de neutralité. Ainsi nous pouvons citer l’exemple incontournable de la DG ECHO : celle-ci a mis en place une attribution de fonds pour « les crises oubliées », cette attribution ayant été d’environ 17% du budget de l’organisation en 2010. b) L’OCDE et l’aide directe des pays Avec un budget de 347 millions d’euros annuels, l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) est investie de la mission de promouvoir les politiques qui amélioreront le bien-être économique et social partout dans le monde. Pour cela l’Organisation fournit aux Etats des conseils, entre autres un forum pour permettre aux Etats de partager leurs connaissances et expériences, mais aussi d’éduquer les gouvernements qui le souhaitent sur les moteurs des changements économiques, sociaux et environnementaux, en fournissant des données des flux et de la productivité mondiaux. A travers ces outils, l’OCDE conseille et recommande des politiques dont le but est d’améliorer « la vie de l’homme de la rue »34. L’OCDE met en place des travaux qui se veulent en faveur du développement durable, de l’emploi et des échanges, reposant sur la coopération internationale.

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http://www.oecd.org/fr/apropos/

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Les plus grands donateurs d’aide humanitaire en 2010 (Global Humanitarian Assistance)

Cependant, si l’aide des USA, du Japon et du Canada augmente, d’autres pays européens ont réduit leurs contributions de façon importante (Suède, Italie, Allemagne, PaysBas…) en 2010, d’après Global Humanitarian Assistance report 201135. Ce rapport note aussi qu’entre 2005 et 2009, il y a eu un doublement de l’aide étrangère fournie par l’Arabie Saoudite, les Emirats Arabes Unis et le Koweït, plus les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud). En 2009, l’assistance internationale transite principalement cas via des agences multilatérales (PAM, PNUD...) et des mécanismes de financements internationaux sous l'autorité de l'ONU placés sous l’égide de l’ONU ou des principaux pays donateurs. Ainsi, 62% environ en 2010 de l'aide a transité par ces canaux, contre environ 17% via les organisations non gouvernementales, et enfin 10% via le mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (ce dernier chiffre est très approximatif étant donné la taille du mouvement et ses composantes multiples, mais aussi de ses sous-traitants). c) Les institutions Bretton Woods : La banque Mondiale et le FMI La Banque mondiale est composée de plusieurs éléments, créés pour lutter contre la pauvreté en apportant des aides, des financements et des conseils aux États en difficulté. Elle fut créée le 27 décembre 1945 sous le nom de Banque internationale pour la reconstruction et le développement après signature des accords Bretton Woods. Ces accords ont aussi donné naissance au FMI que nous verrons un peu plus tard. Historiquement, elle a été créée principalement pour aider l'Europe et le Japon dans leur reconstruction suite à la seconde guerre mondiale ; c’était donc l’une des premières aides internationales institutionnalisées. Cependant, avec le mouvement de décolonisation des années 1960, elle se fixa un objectif supplémentaire, celui d'encourager la croissance économique des pays en voie de développement. La Banque mondiale a principalement financé de grands projets d'infrastructures (centrales électriques, autoroutes, aéroports, etc.). Avec le rattrapage économique du Japon et de l'Europe, la Banque mondiale s'est intéressée exclusivement aux pays en développement puis aux pays sortant du bloc soviétique depuis les années 90. L'appellation Groupe de la Banque mondiale désigne depuis juin 2007 cinq institutions qui sont : BIRD : La Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) prête aux pays à revenu intermédiaire et aux pays pauvres solvables. 35

http://www.globalhumanitarianassistance.org/

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IDA : L'Association internationale de développement (IDA) accorde des prêts ou des crédits sans intérêt et des dons aux pays les plus pauvres de la planète. IFC : La Société financière internationale (IFC) finance des prêts, des fonds propres et des services-conseil pour stimuler l'investissement privé dans les pays en développement. MIGA : L'Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA) offre aux investisseurs des garanties contre les pertes associées aux risques non commerciaux dans les pays en développement. CIRDI : Le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) offre des mécanismes internationaux de conciliation et d'arbitrage des différends liés aux investissements. Aux côtés des institutions composant la banque Mondiale, le Fond Monétaire International a comme mission de « promouvoir la coopération monétaire internationale, de garantir la stabilité financière, de faciliter les échanges internationaux, de contribuer à un niveau élevé d’emploi, à la stabilité économique et de faire reculer la pauvreté ». L’objectif premier du FMI est de veiller à la stabilité du système monétaire international, en d’autres termes, le système international de paiements et de change qui permet aux pays (et à leurs citoyens) de procéder à des échanges entre eux. Ce système est essentiel pour promouvoir une croissance économique durable, améliorer les niveaux de vie et réduire la pauvreté. En décembre 2010, les Statuts du FMI seront amendés afin de faciliter la transition vers un Conseil d’administration plus représentatif, exclusivement composé de membres élus. Le Directeur général, qui est assisté de quatre Directeurs généraux adjoints, dirige les services du FMI et préside le Conseil d’administration. Ses missions principales sont donc de : - promouvoir la coopération monétaire internationale; - faciliter l’expansion et la croissance équilibrées du commerce mondial; - promouvoir la stabilité des changes; - aider à établir un système multilatéral de paiements; - mettre ses ressources (moyennant des garanties adéquates) à la disposition des pays confrontés à des difficultés de balance des paiements. Ces deux organisations ont mis en place des plans d’ajustement structurel. Un plan d’ajustement structurel est en fait un ensemble de dispositions dont certaines agissent sur la conjoncture et d'autres sur les structures. Ces dispositions naissent suite à des négociations entre les institutions (FMI et Banque Mondiale, donc) et le pays endetté ayant besoin de crédits afin de pouvoir payer sa dette et continuer de fonctionner. Pour être plus clair, le FMI et la BM conditionnent leur aide et leurs prêts à la mise en place de ce plan, composés de réformes qu’ils considèrent pérennes. Les crédits accordés ainsi sont connus sous le nom de prêts d'ajustement structurel ou des prêts d'ajustement sectoriel (Structural adjustment loans ou sectoral adjustment loans). Les crédits sont débloqués par tranches successives à mesure que le programme d’ajustement structurel est mis en place.36 d) Les acteurs non gouvernementaux et non institutionnels Avec la montée en puissance des humanitaires, portée par sensibilisation grandissante des opinions occidentales à la souffrance d’autrui, on estime que les acteurs privés transnationaux brassent quelques 12 milliards dollars par an, des multiplicateurs d’influence, vecteurs du « soft power ». Ces acteurs servent aussi à promouvoir leurs propres valeurs et modèles économiques. Beaucoup de ces acteurs dépendent de subventions publiques. Ainsi nous pouvons citer des ONG qui soustraient, mais aussi des fondations telles que la Fondation Bill & Melinda Gates. Plusieurs ONG plus ou moins indépendantes, plus ou moins autonomes sont de grands fournisseurs de l’aide internationale. Nous pouvons citer La Croix Rouge, présente dans 80 36

FMI : http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/howlendf.htm

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pays, fondée en 1863 pour porter secours aux blessés de guerre. Elle rechercherait « une systématisation de sa présence dans les conflits armés contemporains – avant tout non internationaux. »37 L’exemple de CARE, une ONG qui est présente dans 84 pays et qui support environ 1000 projets de l’aide internationale dans la lutte contre la pauvreté montre le rôle de plus en plus important des organisations privés transnationaux. CARE était fondé par les militaires en 1945 et est notamment connu pour leur « CARE Packages » pour l’Europe après la Seconde Guerre mondiale. L’organisation a toujours entretenu des relations privilégiés avec le Pentagon et financé par l’Agence américaine pour le développement (USAID). Pendant la guerre de Vietnam a regroupé des vivres dans les « villages de paix » destinés à isoler les rebelles du Viêt-Cong. A cette époque, les ONG devaient servir à « atteindre les objectifs de la politique étrangère américaine »38 Les ONG sous-traitent pour le gouvernement américain et reçoivent de lui l’essentiel de leur budget. C’est-à-dire qu’ils « pensent et agissent » comme le gouvernement américain. Les ONG voient leur missions de complexifier de plus en plus. Les Médecins sans Frontière ne se contentent plus d’opérer ou de soigner les personnes en ayant besoin, mais ils doivent aussi adopter d’autres actions (comme par exemple travailler sur l’accès aux populations). Les besoins des populations vulnérables se diversifient et sont de plus en plus importants. Les ONG se voient alors à se demander s’il n’y a pas une taille minimale à avoir pour pouvoir s’attaquer à toutes les missions qu’elles se confient ou qui leur sont confiées. Les ONG humanitaires se trouvent en effet confrontées à la conduite de programmes de plus en plus lourds et contraignants en moyens logistiques, financiers, humains, de pilotage ou de contrôle de gestion. Les petites ONG se trouvent donc de plus en plus exclues de l’opérationnel effectif, sauf si elles peuvent se prévaloir d’un "effet de niche". D’un autre côté, les plus grandes ONG disposent d'un important réseau de donateurs, de plusieurs dizaines de milliers de noms et de sommes montant qui peuvent dépasser le milliard d’euros. Nous devons aussi comptabiliser les heures de bénévolat et les dons non monétaires pour pouvoir évaluer véritables ressources des ONG. D’après Global Humanitarian Assistance Report 2011, les contributions privées à l’assistance internationale atteindraient 4,3 milliards de dollars en 2010, sur un total de 16,7 milliards de dollars tous bailleurs confondus.39 Le montant des contributions privées est un montant stable sur les trois années précédentes. Le rapport souligne l’apport de Médecins sans Frontières qui a atteint à lui seul une collecte de près d’un milliard de dollars en 2010, égalant ainsi l’aide humanitaire accordée par le Royaume-Uni. Ces données nous rappellent aussi que la manne financière issue de la générosité privée finance en fait un nombre restreint d’ONG internationales intervenant sur les urgences, ces « multinationales du cœur » mondialisées, certes toujours plus efficaces et professionnelles, mais qui, en pratique, se partagent l’essentiel du marché mondial de la réponse aux crises. Comme dans le secteur marchand, les logiques de concentration et de monopole se sont renforcées ces dernières années en faveur des «marques» les plus connues ou reconnues, mais aussi sous l’influence des bailleurs publics favorisant les logiques de consortiums pour avoir accès aux financements et privilégiant les organisations les plus importantes. On observe à nouveau ici une centralisation de l’aide dans les mains de grandes institutions et non dans les petites associations de terrain locales.

"Les acteurs humanitaires non-gouvernementaux, pivots centraux mais contestés de l’aide humanitaire", Questions internationales, n° 56, La Documentation française, juillet-août 2012) 38 BUSH, Perry, « The political Education of Vietnam Christian Service, 1954-1975 », Peace and Change, Vol. 27, N° 2, 2007, p. 207 39 http://www.globalhumanitarianassistance.org/ 37

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III. La critique de l’aide internationale Dans son rapport sur le développement humain en 1991, le PNUD a définit que l’aide internationale devrait être affectée aux priorités de base : l’éducation élémentaire, les soins de santé de base, le soutien au revenu du petit paysan, l’équipement des campagnes en eau potable, en routes, etc.40 La réalité brusque montre que l’aide a souvent soutenu les élites et les plus riches des pays concernés ; elle a créée d’enrichissement inégaux des différentes catégories de la population et a renforcée la corruption, voire l’inflation.41 On a vu dans le deuxième chapitre qu’une multitude d’acteurs s’engagent dans l’aide internationale. Les années 1980 avec le triomphe du libéralisme constituent un « âge d’or » pour les ONG. Les bailleurs de fonds ont préféré financer les organisations nongouvernementales ou les organisations caritatives plutôt que les gouvernements corrompus des pays ciblés. Pendant ce temps, le modèle de l’État-providence était remis en cause, alors que les ONG dépendaient de de plus en plus des subventions des pouvoirs publiques. Aujourd’hui, les ONG sont trop multiples pour créer une image unique de leur rôle dans les pays en développement. Les organisations publient rarement leur budget officiel ce qui complique l’analyse de leur fonction dans la distribution de l’aide internationale. ActionAid critique dans son rapport « Real Aid - Ending Aid-Dependency » de 2011 la faible médiation entre les donateurs, les doublons de l’aide et le gaspillage. L’argent de l’aide serait utilisé pour payer des salaires « mirifiques à des experts dépêchés dans les pays pauvres ».42 Pourtant les ONG fonctionnent souvent comme des « multiplicateurs d’influence » (Pérouse de Montclos, 2005 : 5) avec leur proximité aux gouvernements donneurs et gouvernements bénéficiaires. Le rôle des gouvernements donateurs, notamment ceux de G8, est souvent médiatisé autour des grands sommets internationaux. En 2006, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) annonce que les donateurs ont consacré 104 milliards de dollars aux pays pauvres, soit 5 % de moins qu’en 2005. L’annulation de la dette n’est pas inclue dans ces chiffres. L’argent promis n’est pas arrivé et le constat fait par l’OCDE était plutôt effrayant : la volatilité des aides empêche les gouvernements d’en tirer vraiment profit - ces gouvernements préfèrent stocker les aides plutôt que de les dépenser. La légende d’un « aid-financed Big Push » date des années 1950. Selon cette théorie, les pays pauvres sont dans un poverty trap et ce n’est que l’aide internationale dans toutes ses formes qui peut les transférer dans un stade de takeoff. Ce dernier se traduit dans un développement autoporteur et l’aide internationale ne serait plus nécessaire. La question de l’efficacité de l’aide publique divise les économistes du développement mais aussi les politiques et les entrepreneurs. Si la question n’est pas nouvelle, Dambisa Moyo a brusquement ravivé le débat en 2008 lors de la publication de son livre Dead Aid. Soutenue par des auteurs comme Paul Collier - avec quelques points de désaccord - elle est vivement critiquée par les ONG de l’aide au développement, l’Agence Française de Développement (AFD) et en particulier par Jeffrey Sachs et Joseph Stieglitz. A. Dead Aid Dans son livre Dead Aid l’économiste Dambisa Moyo s’exprime très critique par rapport à ce Big Push de l’aide. Surtout des pays africains voient le soutien financier comme une source de revenu permanente. Jusqu’au aujourd’hui, cette source n’était jamais menacée. Elle critique le caractère « endémique » de l’aide, le fait qu’on trouve l’aide internationale dans tous les secteurs : dans le service civil, les institutions politiques, le militaire, la santé publique, 40

PNUD, « Rapport sur le développement humain », 1991, en ligne : http://hdr.undp.org/en/media/hdr_1991_fr_contenu.pdf (10/3/2013) 41 S. BRUNEL, « Où devrait aller l’aide publique ? » in : E. M’BOKOLO, Développement : de l’aide au partenariat, Atelier « Développement », Paris : La Documentation francaise, 1993 42 ELLIOTT, Larry, « Les mystères de l’aide internationale fantôme », The Guardian, N° 762, juin 2005, cité dans Courrier Internationale

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l’éducation et dans les infrastructures. Selon elle, la conditionnalité de l’aide renforce la dépendance du pays bénéficiaire à son donateur parce que ce dernier obtient le droit de choisir le secteur dont l’aide va être investit. En outre, les pays destinateurs vont refinancer le pays donateur en achetant les produits importés. « When the World Bank thinks it is financing an electric power station, it is really financing a brothel. »43 C’est-à-dire que les conditionnalités politiques n’ont pas réussi à mieux gérer les flux financiers de l’aide. La conditionnalité voulait souligner la corrélation entre le développement et des structures démocratiques. Pour Moyo, un dictateur qui mène des réformes de manière autoritaire, serait parfois mieux pour développer un pays. « Democracy at the early stages of development is irrelevant (...) aidfunded democracy does not guard against a government bent on altering property rights for its own benefit. »44 Elle illustre l’inefficacité de l’aide avec un exemple d’un paradoxe micro-macro. Dans cet exemple, un producteur local produit environ 500 moustiquaires par semaine. Il a dix employés qui vont financier chacun environ 15 membres de leur famille. Une campagne d’un bailleur de fonds prévoit d’envoyer 100,000 moustiquaires dans la région. Le marché des moustiquaires est saturé et le producteur local et ses employés sont au chômage. Dans cinq ans, les moustiquaires vont être détruites ou ne seront plus utilisées. Cet exemple montre l’illusion d’une efficacité de l’aide à court terme, Moyo plaide pour un aide prise en compte sur le long terme. L’économiste dénonce la captation de l’aide par une élite et le renforcement de la corruption dans les pays africains. L’aide serait un cercle vicieux, voire un cercle de dépendance : l’argent qui était capté par un gouvernement corrompu pour son propre bénéfice, n’est pas investit dans les institutions civiles transparentes. Les investisseurs n’ont pas confiance dans ces institutions et ne vont pas investir. Une absence d’investissement se traduit dans une économie stagnante, voire régressant. Le résultat : de nouveaux flux d’aide internationale. « Aid supports rent-seeking – that is, the use of authority to take and make money without trade or production of wealth (...) there cannot be rent-seeking without a rent. »45 Pour elle, l’aide internationale symbolise la rente. Elle fait une distinction entre la corruption négative (l’argent capté au départ aux comptes étrangers, ce qui est souvent le cas en Afrique) et la corruption positive (l’argent « volé » va être réinvestit dans les « besoins » des leaders au niveau national, ce qui est arrivé en Asie).46 Elle critique cette pratique de rent seeking qui empêche l’émergence d’une classe moyenne en créant un endroit de méfiance et de non-respect du droit. Le cercle vicieux de l’aide continue au niveau d’inflation. Il y a des knock-on effects multiples. Les flux financiers qui arrivent dans un pays en voie de développement ont pour résultat une augmentation de liquidités. Or, les taux d’intérêt vont être augmentés pour combattre cette inflation. Des taux intérêt trop élevés vont empêcher l’investissement des entreprises locales, parce qu’ils rendent trop cher leur financement. Le manque d’investissement se traduit dans une économie stagnante qui a pour résultat plus d’aide internationale.

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P. ROSENSTEIN-RODIN, in: ibid., p. 39 D. MOYO, Dead aid : Why aid is not working and how there is a better way for Africa, New York : Farrar, Straus and Giroux, 2009, page 42 45 Ibid, 2009, page 52 46 Oxfam International a calculé que 100 milliards de dollars d’aide supplémentaire annuelle sont nécessaires pour atteindre les 8objectifs du Millénaire pour le développement, décidés en 2000 par les Nations unies pour diviser par deux la pauvreté d’ici à 2015. Or, pour chaque euro d’aide au développement versé au continent africain, environ cinq euros en provenance du continent s’abritent sur des comptes off-shore. 44

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L’aide internationale touche également le secteur d’exportation. La valeur de la monnaie nationale augmente quand la population essaie d’obtenir la monnaie en termes de dollar. La monnaie nationale élevée fait que l’exportation des biens nationaux va couter cher et le secteur d’exportation des biens nationaux devient de moins en moins compétitif. Ce secteur risque de disparaître. Le phénomène de la « maladie hollandaise » (Dutch disease) est apparu 1960 pour la première fois en Pays-Bas et explique jusqu’à aujourd’hui la relation entre exploitation de ressources naturelles et déclin de l'industrie manufacturière locale. Moyo prend l’exemple de Botswana pour illustrer le fait que des masses financières d’aide internationale ne se traduit nul part dans une croissance de PIB. Au contraire, les chiffres officiels montrent, qu’en réalité les pays qui bénéfissent le moins du soutien monétaire, ont une croissance plus élevé. Source : W. Easterly, The Elusive Quest for Growth, Cambridge: MIT Press, 2001

Enfin, Dambisa Moyo souligne que l’aide « engenders laziness on the part of the African policymakers. »47 Pour elle, les leaders politiques ne sont pas pressés par rapport aux réformes nécessaires, parce qu’ils peuvent compter sur les flux financiers de l’extérieur. Elle critique notamment l’engagement des certaines personnalités comme le chanteur Bono ou le joueur de foot David Beckham, qui a renforcé la médiation de l’aspect « moral » derrière l’aide internationale. C’est cet impératif moral qui fait que les opposants de l’aide internationale ont du mal à se faire entendre. B. The Bottom Billion « At the level of an individual project we can often show it is effective, but misses Moyo's point: that what matters is the overall impact on the society. » (P. Collier)

Paul Collier est professeur d’économie à l’université d’Oxford et directeur du Centre d’étude des économies africaines. Dans son ouvrage The Bottom Billion, Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It, Paul Collier analyse les mesures de lutte contre la pauvreté et propose des outils théoriques pour mettre un terme à l’extrême pauvreté. Cet ouvrage bouscule les conceptions “traditionnelles” du développement et de l’aide. Le « bottom billion » auquel il fait référence correspond aux pays à faible revenu, ils se distinguent non seulement parce qu’ils ont, dans l’ensemble de moins bonnes politiques que les pays à revenu intermédiaire, mais aussi parce qu’ils doivent faire face à des problèmes différents et doivent donc mettre en place des stratégies différentes pour se développer. Bien que Collier ne dresse pas de liste exhaustive des pays faisant partie du bottom billion il précise que ces pays sont concentrés en Asie centrale et en Afrique. Il semble évident que le Timor Oriental, le Laos, le Cambodge, la Birmanie, l’Ouganda, la Côte d’Ivoire etc. en font partie48. Le bottom billion n’est autre que le milliard d’êtres humains piégé par différents éléments qui empêchent leur développement, ce sont des « development traps ». Il s’agit des conflits armés internes, de la mauvaise gouvernance, des matières premières et de l’enclavement

47

D. MOYO, Dead aid : Why aid is not working and how there is a better way for Africa, New York : Farrar, Straus and Giroux, 2009, page 66 48 C. ROGER, AID Office of Development Effectiveness, Bottom Billion

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géographique49. A cause de ces « development traps », ces pays n’ont pas été capable de prendre le train de la mondialisation, c’est pour cela qu’ils se retrouvent dans la catégorie du bottom billion. Ce sont ces facteurs qui expliquent pourquoi le bottom billion fait échouer toutes les tentatives destinées à les aider. En cherchant à comprendre les raisons pour lesquelles le système actuel d’aide internationale semble incapable de fonctionner, Collier met en lumière des solutions pour favoriser le développement de ces pays. Il préconise des mesures internationales telles que la coopération au développement, les missions de promotion de la paix, le commerce mondial, l’élaboration de chartes internationales. Collier est optimiste mais prudent quant à la capacité de l’aide internationale à changer les choses. Il est vrai que l’aide a aidé certains Etats, mais tout en les forçant à adopter une ligne de conduite précise. Il est conscient qu’une augmentation de l’aide internationale n’est pas pour autant la solution. En effet, il remarque que dans les pays où l’aide atteint environ 16% du PIB, elle est moins efficace, notamment à cause des faibles capacités d’absorption des Etats. D’après Collier, pour aider les pays à sortir de leur situation de faiblesse, les acteurs de l’aide internationale doivent améliorer la temporalité des versements de l’aide, coordonner l’aide entre les bailleurs de fonds. Il préconise donc une réallocation optimale de l’aide, en fonction du niveau de pauvreté des pays receveurs, de la qualité de leurs politiques économiques et de leur environnement institutionnel. Véritable critique de l’aide internationale, à travers cet ouvrage, Paul Collier propose une nouvelle façon de penser l’aide destinée à la rendre plus efficace, adaptée aux différents pièges auxquels les Etats du bottom billion. Concernant la relation entre l’aide et le piège des conflits internes. Il considère que ces derniers temps, l’aide a été déployée trop tôt dans les Etats en situation de conflit. L’aide arrive au début du conflit puis se tari. D’après Collier, les flux importants d’aide devraient être maintenus pendant la première décennie suivant le conflit. A propos du piège des ressources naturelles, Paul Collier considère que l’aide est totalement impuissante. Ensuite, au sujet de l’aide et des Etats enclavés, elle est censée contribuer à l’amélioration de leurs réseaux de transports pour accéder aux côtes, les Etats voisins sont donc impliqués. Dans cette optique, l’aide aurait dû financer des couloirs régionaux de transports. Mais pour de multiples raisons cela a échoué ; notamment car les Etats agissaient de manière indépendante les uns des autres. Ainsi, la jonction entre l’Ouganda et la côte était largement dépendante des infrastructures du Kenya, ce dernier ne se souciant pas de l’Ouganda et bloquant alors le processus. Paul Collier s’attache en particulier au lien entre l’aide et le piège de la mauvaise gouvernance. Il réfléchit sur la manière dont l’aide peut venir en aide aux pays qui ont commencé leur redressement. Il propose trois façons pour l’aide de favoriser les turnarounds (page 108). D’une part, l’aide doit être utilisée comme une incitation à l’amélioration des politiques des Etats destinataires. Mais cette conditionnalité de l’aide ne doit pas être mise en œuvre de la même manière qu’elle l’a été depuis les années 1980. Cette forme de conditionnalité est en effet dépendante des promesses de changement faites par le gouvernement. « Unless incentives are properly aligned, governments will promise, take the money, and then do what they like »50. Paul Collier fait ici mention d’un autre type de conditionnalité de l’aide. « Forget ex ante policy conditionality as a way of including policy improvement in failing states : it just doesn’t work » (page 110). Le modèle que propose Collier se concentre essentiellement sur le bottom billion, au lieu de les exclure comme c’était le cas avec le modèle ex ante. 49

P. COLLIER, The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It, New York : Oxford University Press, 2007, page 5 50 Ibid. page 110

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D’autre part, l’aide doit être utilisée comme assistance technique. Paul Collier souligne le fait que dans les pays du bottom billion les services civils ont généralement perdu toutes leurs compétences ; cela est du au brain drain (c'est-à-dire que les personnes des PED disposant de ces compétences techniques ont toutes émigré vers des pays où les conditions sont meilleures). Or ces pays ont terriblement besoin de leurs élites intellectuelles. Le problème de l’assistance technique actuelle est qu’elle est peu réceptive aux circonstances spécifiques des Etats et ne tient pas compte des opportunités politiques. Ainsi, Collier considère que l’assistance technique « needs to be reorganized to look more like emergency relief and less like a pipeline of projects. (…) Ideally, reforming ministers need to be able to draw on a large technical assistance account, which is theirs to decide how to use»51. Enfin, Paul Collier considère que l’aide doit être utilisée pour le renforcement de ces Etats faibles. Le Royaume-Uni a compris cela et a fourni à la Banque Mondiale de l’argent pour créer un fond destiné à soutenir les turnarounds. Collier s’interroge toutefois sur le point de savoir si les autres Etats vont eux aussi mettre de l’argent dans ce fond. Paul Collier est très lucide donc quant au rôle que doit jouer l’aide internationale dans la prise en charge du bottom billion. Il est vrai que, ces dernières années, elle a connu un regain d’intérêt, comme cela a été mentionné dans l’introduction (page 9 du dossier). Cette importance, peut-être exagérée aux yeux de Collier, s’explique notamment « because it fits so comfortably into a moral universe organized around the principles of sin and expiation »52. Mais cette soudaine recrudescence a connu un violent revers de bâton. L’aide internationale a de sérieux problèmes, et en aucun cas elle ne permettra, à elle seule, de résoudre le problème du milliard du bas. C. The End of Poverty "Moyo is not offering a reasoned or evidence-based position on aid. (…) Moyo wants to cut aid off dramatically, even if that leaves millions to die." (J. Sachs)

Ce livre, partiellement autobiographique de la vie de Sachs en tant que consultant pour les pays en crise, propose un programme passionné mais raisonné dans le but d’éliminer la pauvreté extrême en une vingtaine d’années, et ce de manière idéologique. Sachs a commencé à conseiller les pays en temps de crise en Bolivie dans les milieu des années 1980 et a continué à travailler avec la Pologne en 1989, la Russie en 1992 et 1993, et d'innombrables autres pays depuis. Ces expériences lui ont donné une expérience sur le terrain pour compléter son savoir théorique, l’amenant à une confrontation occasionnelle avec le FMI, dont il considérait la doctrine comme mal adaptée aux problèmes réels et actuels. L'axe principal de son livre, cependant, s'appuie sur son temps en Afrique sub-saharienne, où il a vu l'extrême pauvreté, la malnutrition et la maladie à une échelle jamais rencontrés auparavant et a été consterné par les maigres efforts de la communauté internationale pour aider les Africains sortir du piège de la pauvreté. Le dernier tiers du livre, en conséquence, plaide en faveur d'un programme mondial coordonné et bien financé - en insistant sur des améliorations concrètes en matière de santé, l'éducation et l'infrastructure - afin d'éliminer l'extrême pauvreté d'ici 2025 (une extension logique du programme de l’ONU expliqués dans les Objectifs du Millénaire pour le développement qui visent à réduire de moitié l'extrême pauvreté d'ici 2015). La proposition est audacieuse et très ambitieuse. La critique de Sachs sur l’aide internationale se porte principalement sur son côté politique, sur le conditionnement austère du FMI à ses aides, mais aussi sur une approche trop distante de l’Aide Internationale. Ainsi, il se « salit les mains » peut-on dire, et à travers son livre, amène le lecteur dans les réalités

51 52

Ibid. page 109 Ibid. page 123

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économiques brisées des pays telles que ceux déjà cités plus haut, mais aussi de l’Inde ou la Chine, ainsi que beaucoup de pays Africains. Malheureusement Sachs ne prête que trop peu d’attention aux obstacles créés par les troubles civils qui sévissent dans des dizaines de pays pauvres, notamment en Afrique. Il inclut des solutions sur tous les fronts ; économiques, politiques, environnementaux et sociaux. Ses analyses sont concrètes et tangibles, et il souhaite critiquer l’aide structurelle et sur le moyen et long terme proposées par les autres solutions, mais souhaite agir rapidement. Sachs est décrit ainsi comme étant un économiste pratique, avec une méthode professionnelle pour analyser les situations et proposer des programmes. Le compte rendu Kirkus l’explique ainsi : « Sachs propose une attaque sur un grand nombre volets, axée sur les besoins. Son approche est éminemment pratique et peut-être un peu chimérique. Il s’agit avant tout d’un solide argument raisonnable qui offre une perspective optimiste pour les pauvres du monde. ». De plus, nous pouvons compléter ceci des mots de l’ancien président mexicain Ernesto Zedillo (1944-2000) : « Oui, Jeff Sachs est un rêveur mais un de ceux dont les rêves prennent source non-seulement de l'idéalisme, mais aussi d'une bonne analyse et d'une expérience impressionnante Si vous vous intéressez au développement, et plus important, si vous vous intéressez aux pauvres dans les pays en voie de développement, vous devez lire ce livre. »53 D. Globalization and its discontents Joseph E. Stiglitz, ancien conseiller économique de Bill Clinton, puis économiste en chef et vice-président de la Banque Mondiale entre 1997 et 2000 et enfin prix Nobel d’économie en 2001, présente dans La Grande Désillusion une analyse critique de la gestion de la mondialisation par les grandes institutions économiques internationales où dominent « un curieux mélange d’idéologie et de mauvaise économie, un dogme qui parfois dissimule à peine des intérêts privés » (p.22). Stiglitz commence par constater le paradoxe de la mondialisation à savoir l’impact destructeur qu’elle peut avoir sur les pays en développement et plus particulièrement sur leurs populations pauvres mais également son potentiel de croissance économique et d’enrichissement. Selon lui, il est impératif de revoir la manière dont la mondialisation est gérée c'est-à-dire adopter de nouvelles orientations qui aident les pays à se développer mais qui assurent en même temps un partage équitable des bénéfices de la croissance. Les décisions prises doivent « guider la croissance économique et améliorer le sort de tous » (p.21). La Banque Mondiale et le FMI, issus de la conférence de Bretton Woods en 1944, constituent les deux grandes institutions qui gouvernent la mondialisation et afin de mettre en avant ses dérives, Stiglitz dresse un bilan sévère de leur fonctionnement et mode de décision. Censées être deux organisations distinctes, il va démontrer comment leur mission converge. L’auteur commence d’abord par décrire la Banque Mondiale qui avait pour unique fonction le financement de projets structurels dans le but de réduire la pauvreté dans le monde. Cependant, l’organisation apporte aujourd’hui un soutien financier général, notamment à travers les programmes d’ajustement structurel avec l’accord du FMI. Stiglitz se livre ensuite à une description du FMI dont il critique ouvertement le caractère impérialiste. Le FMI est à sa création une institution publique d’inspiration keynésienne. L’économiste interventionniste met l’accent sur le fait que les actes d’un pays ont des retombées sur d’autres d’où l’importance d’une action collective concertée d’ordre mondial. Créée dans le but d’assurer la stabilité économique dans le monde, la mission du FMI était strictement d’ordre macroéconomique, c'est-à-dire soutenir les pays en situation de crise ou de récession dans le but d’amener le plein emploi. Désormais, à sa mission initiale

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http://debatewise.org/debates/1265-the-u-n-is-not-making-enough-of-an-effort-to-alleviate-world-poverty/

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s’ajoute celle d’aider les pays en développement de manière globale et d’administrer la transition des Etats vers une économie de marché. La dérégulation des années 1980, défendue par Ronald Reagan et Margaret Thatcher, pousse les pays les plus pauvres, qui ne peuvent refuser les prêts et les dons des institutions internationales, à adopter des mesures de rigueur et d’austérité. Les mesures imposées par les organisations ont des résultats dévastateurs sur le terrain. On retrouve au cœur des mesures les intérêts des puissances financières au détriment de ceux des populations. Stiglitz souligne un autre évènement déterminant qui va aggraver la dérive institutionnaliste et individualiste de ces organisations à savoir le consensus de Washington de 1989. Le FMI, la Banque Mondiale et le Trésor américain se réunissent et se mettent d’accord sur les règles de la « bonne » politique et gouvernance. Le consensus de Washington donne alors lieu à des principes applicables au monde entier. Stiglitz dénonce le fait d’associer la libéralisation des marchés financiers à la croissance économique. Au contraire, le fait d’exiger des pays en développement de mener des politiques monétaires restrictives et d’imposer des taux d’intérêts étouffe la croissance. Les politiques de rigueur et d’austérité ne répondent pas aux intérêts de l’économie mondiale mais aux intérêts des puissances financières. Les trois principes du consensus de Washington rejetés par l’auteur sont : l’austérité, la privatisation et la libéralisation. Il dénonce tout d’abord le fait que la restructuration des entreprises publiques passe forcement par la privatisation et met en avant le fait que sans concurrence, la privatisation engendre une augmentation des prix. Ces problèmes ne doivent pas être relayés au second plan. De plus, une des principales conséquences de « privatiser vite » (p.103) est de créer et pérenniser et la corruption. Stiglitz se livre ensuite à une critique de la libéralisation. Selon lui, la libéralisation du commerce, ajoutée à des taux d’intérêts élevés, à pour conséquence la hausse du chômage et de la pauvreté. De plus, la libéralisation des marchés sans régulation créée de l’instabilité économique. Les mesures imposées traduisent, selon l’auteur, l’hypocrisie de l’Occident, c'est-à-dire exiger la liberté du commerce pour les produits qu’il exporte tout en continuant à protéger et subventionner ses propres secteurs. La position de l’OMC, qui reprend le GATT de 1947, est donc ici dénoncée et accusée de favoriser la rupture entre les pays du Nord et du Sud. L’insensibilité au contexte social est une autre critique à ajouter au bilan des institutions économiques et qui illustre l’agenda de ces organisations. Selon Stiglitz, « Manifestement, la croissance, à elle seule, n’améliore pas toujours la vie de tout le monde. » (p.139). Il met en avant l’échec de l’économie des retombées (trickle down economics) avec la surestimation des bénéfices et la sous estimation des risques, notamment sur les populations les plus pauvres. Stiglitz pose deux questions qui sont à l’origine des problèmes des institutions économiques internationales à savoir « Qui décide ? » et « Qui parle ? ». Il propose de reconnaître la domination de l’Occident et des intérêts commerciaux et financiers des bailleurs de fonds. Il dénonce le manque de transparence dans les institutions et le fait qu’elles ne sont pas représentatives des pays qu’elles sont censées servir. Le FMI est décrit comme une institution politique, marquée par la centralisation, la bureaucratie et les procédures. De plus, les dirigeants à la tête des institutions sont choisis à huit clos et se sont les ministres des finances et du commerce ainsi les gouverneurs des banques centrales qui participent au dialogue. Cela avantage donc une petite communauté minoritaire au détriment de la majorité ou encore, plus schématiquement, les riches aux dépends des pauvres. « Des valeurs et des intérêts commerciaux ont évincé le souci de l’environnement, de la démocratie, des droits humains et de la justice sociale. » (p.53) dans les processus de prise de décision. Les 25

négociations sont unilatérales et les principes appliqués sont univoques. Ils ne prennent pas en compte les spécificités et particularités de chaque modèle. « Ce qu’on lui reproche, c'est d’avoir eu une vision des choses trop étroite (il s'est concentré uniquement sur l’économie) et d’avoir utilisé un modèle économique particulièrement limité. » (p.301). Quand on observe le fonctionnement des institutions on remarque de nouvelles limites. Il faut tout d’abord rappeler que le soutien apporter par les institutions, sous forme de prêt, est soumis à des conditions. On parle alors de la conditionnalité de l’aide. L’utilisation de l’aide empruntée ne doit pas servir à des fins personnelles. Cependant, on remarque une première dérive à savoir que l’aide permet de libérer d’autres ressources, qui elles ne sont pas soumises à une expertise et un contrôle. La principale condition pour l’attribution d’une aide extérieure est que les pays bénéficiaires s’engagent à rembourser leur dette, avec des intérêts, sous peine de voir les bailleurs de fonds la retirer. L’aide doit être remboursée selon un calendrier précis et établi préalablement lors des négociations. Cependant, les pays en développement ont besoin de l’aide et ne sont pas en position de force face aux institutions. Ils se retrouvent à mettre en œuvre des politiques inadaptées à leur situation et plus restrictives qu’ils ne l’auraient voulu. On contraint les pays à abandonner leur souveraineté sous peine de ne pas recevoir de prêt. « Le FMI a trop souvent conçu des politiques qui non seulement ont exacerbé les problèmes mêmes qu’elles cherchaient à traiter, mais les ont laissés se reproduire de multiples fois. » (p.316). Stiglitz propose donc de remplacer la conditionnalité de l’aide par la « sélectivité » (p.380) c'est-à-dire aider les pays qui ont déjà de bons précédents et de les laisser choisir eux mêmes leur stratégie de développement. L’auteur ne revient pas sur la nécessité de l’aide. Les pays en développement en ont besoin. Cependant l’aide doit reposer sur un financement permanent et non ponctuel. L’irrégularité de l’aide et la conditionnalité de l’aide à pour conséquence le fait que les pays mettent une partie de l’aide perçue dans des réserves pour se protéger des aléas des marchés, qu’ils utilisent l’aide reçue pour rembourser leur dette ou encore que l’aide touchée n’est pas redistribuée et permet l’enrichissement des dirigeants corrompus. La question de l’annulation de la dette, qui était notamment défendue par le Mouvement du Jubilé, est récurrente et apparait comme une solution car elle est considérée par Stiglitz comme un gouffre qui mine le développement. La fin de La Grande Désillusion porte sur l’avenir et Stiglitz affirme qu’« Aujourd’hui, la mondialisation, ça ne marche pas. » (p.341). Pourtant, abandonner la mondialisation n'est « ni possible ni souhaitable » (p.341) car « Le problème n'est pas la mondialisation. C'est la façon dont elle a été gérée. » (p.341). Il faut donc remodeler la mondialisation en plaçant les intérêts des pays en développement au centre des préoccupations et non pas les intérêts des pays développés et de leurs intérêts privés. La mondialisation doit refléter une vision globale de la société centrée sur l’action collective. Stiglitz préconise un partenariat entre les Etats et les marchés. Il propose plusieurs solutions pour y parvenir. Cela passe tout d’abord par le fait de reconnaître les échecs de la mondialisation et de « reconnaître les dangers de la libéralisation ». Il faut également « réformer les faillites et recourir aux gels » pour « moins compter sur les opérations de sauvetage » (p.372), « améliorer la règlementation bancaire », « la gestion du risque » et « les filets de sécurité » (p.374) et enfin « améliorer les réactions aux crises » (p.376). Pour arriver à une coopération entre les Etats et les marchés il faut que les institutions internationales aient un caractère public et qu’elles soient tributaires des intérêts des pays qu’elles soutiennent. Cela passe principalement par le fait de rééquilibrer l’ordre du jour des négociations commerciales et financières en intégrant les intérêts des pays en développement. Il ne suffit pas de changer les structures institutionnelles, il faut aussi changer les états d’esprits. Stiglitz regrette que la mondialisation ait amené la domination de la finance 26

internationale par une communauté privilégiée et souhaite voir les populations défendre leurs intérêts et devenir les acteurs de leur développement. IV. Harmonisation de l’aide internationale Après le sommet de Gleneagles en 2005, les pays de G8 ont décidé de lancer le programme HIPC/PPTE (Heavily Indebted Poorest Country/Pays pauvres très endettés). Si l’annulation totale de la dette multilatérale de pays très endettés était un premier pas de l’harmonisation de l’aide, elle est suivi par un nouvel instrument de l’aide internationale : les prêts Le fait que certains pays pauvres très endettés (l’Ouganda par exemple) qui étaient bénéficiaires d’un traitement HIPC/PPTE ont souffert à nouveau de la dette croissante. Les prêts procurent un effet de levier en termes de transferts de ressources pour les pays bénéficiaires et ils peuvent permettre aux pays avec une forte volatilité de leurs revenus de bénéficier également de cet effet.54 Selon Dambisa Moyo, cette méthode d’un marché des bonds a trois avantages : le taux d’intérêt des bonds serait sous le taux officiel de marché, le remboursement pourrait être possible sur une période longue et le transfert de l’aide serait plutôt indulgent par rapport à un non-paiement. Ces prêts doivent être liés à certaines conditions. Elle propose un système de « rating » pour les investisseurs potentiels qui vont prêter, ou non, d’argent à ce pays. Selon elle, les pays doivent montrer qu’ils peuvent gérer leurs prêts dans une façon crédible.55 Un point principal du projet de Bretton Woods (Bretton Woods project) est de renforcer les échanges commerciaux au lieu de l’aide (Trade not Aid). Cela se traduit également dans un renforcement plutôt des subventions que des prêts. La critique qui était posée, souligne les subventions imposées par l’OCDE notamment sur le secteur national d’agriculture au lieu d’ouvrir leurs marchés en termes de libre échange. Selon le rapport d’OCDE, ces subventions s’élèvent à 300 billions de dollars pour l’année 2005 et ne cesse à croitre.56 Pour D. Moyo, la solution serait le renforcement des échanges commerciaux entre les pays en voie de développement, notamment en Afrique. Pour cela, il fallait une baisse des tarifs d’importation pour les pays voisins. Des statistiques de la Banque mondiale montrent que les versements à l’étranger (foreign remittances flows) dans les pays en voie de développement, c’est-à-dire l’argent qui était envoyé par les migrants à l’étranger, s’élèvent à 406 billions de dollars en 2012 et dépassent les flux de l’APD depuis 1998.57 L’impact de ces flux est difficile à mesurer (les chiffres ne sont pas exactes par rapport aux « secteurs » de l’investissement) et les coûts de transfert, imposés par les banques, sont très élevés. Un outre « instrument nouvel » est l’aide projet plutôt que l’aide budgétaire ou sectorielle. Selon ses supporteurs, cette forme de l’aide pourrait être un très bon instrument de transfert de technologie, voire de savoir-faire technique. Le transfert de technologie n’est pas lié au degré de gouvernance qui fait, que le jugement sur la qualité de la gouvernance ne serait pas opérant pour mettre en place une classification des moyens d’intervention. Les opposants critiquent que l’aide projet serait souvent en contradiction avec la politique sectorielle définie dans le secteur d’intervention choisie. En outre, l’aide budgétaire globale et sectorielle sont beaucoup plus facile et rapides à décaisser que de l’aide projet qui nécessite de la mise en œuvre d’une infrastructure technique. Certains bailleurs de fonds (la Commission européenne S. MADAULE, L’Aide Publique au Développement: l‘abécédaire de la réforme, Paris: L’Harmattan, 2008 D. MOYO, DEAD Aid: Why aid is not working and how there is a better way for Africa, New York: Farrar, Straus and Giroux, 2009, page 77 56 OECD, Agriculture Policies in OECD countries, 2009, en ligne: http://www.oecd.org/agriculture/agriculturalpolicies/43239979.pdf (13/3/2013) 57 World Bank, Migration and Development Brief, 2012, en ligne: http://siteresources.worldbank.org/INTPROSPECTS/Resources/3349341288990760745/MigrationDevelopmentBrief19.pdf (13/3/2013) 54 55

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par exemple) ont des grosses difficultés de décaissement qu’explique la tentation d’avoir recours à de l’aide budgétaire ou sectorielle pour augmenter les volumes. Or, cette forme d’aide est orientée vers les pays à revenu intermédiaires. Selon le World Investment Report 2012, les investissements directs étrangers (IDE) aux pays en voie de développement s’élèvent à 684 billions de dollars, la plupart aux pays asiatiques et latino-américains.58 L’Afrique subsaharienne, qui regroupe la plupart des LDC (Least developed countries), souffre notamment d’une corruption répandue, d’une bureaucratie massive et d’un environnement régulateur global. Selon D. Moyo, les pays africains auraient un intérêt de prendre en compte le rôle moteur des IDE pour la croissance économique. « Furthermore, satisfied FDI investors would be happy to introduce the country to other forms of capital – bank lendings and venture capital. »59 Elle mentionne le rôle crucial de l’investissement chinois sur le continent, qui s’élève à 160 billions de dollars en 2011.60 Selon l’économiste, la Chine a mis son focus sur les ressources primaires, mais a également élargir l’horizon de son investissement. Les pays africains bénéficieraient des effets « trickle down » (emploi, logement, et des standards de vie plus élevés). D. Moyo veut mettre les gouvernements africains à contribution pour empêcher que les entreprises chinoises n’embauchent que leur propre population sur le continent. Un grand nombre des personnes dans les pays en voie de développement n’ont pas l’accès au système financier. Pour cela, la microfinance utilise une approche ascendante et cherche à aider directement les familles qui forment la base de la pyramide et à répondre à leurs besoins. « Inventé » par Muhammad Yunus dans les années 1970, les premières expérimentations remontent au Bangladesh. L’idée est d’accorder des crédits sans intérêts aux projets individuels. Elle peut constituer un puissant instrument d’émancipation en permettant aux pauvres, et en particulier aux femmes, de devenir des agents économiques du changement. C’est surtout au niveau du crédit que la microfinance montre ses limites. En effet, tel qu’il est pratiqué aujourd’hui, le microcrédit, comme tout crédit d’ailleurs, doit être remboursé. Il nécessite donc de la part de l’emprunteur une bonne capacité de remboursement, aptitude qui bien entendu s’amoindrit si la personne est très pauvre, sans revenus fiables pour lui permettre de rembourser un prêt. Octroyer un prêt à de tels individus risque plutôt d’aggraver leur situation d’endettement et de pauvreté. V. Analyse de risque et conclusion La matrice SWOT/AFOM permet d’évaluer le modèle de l’aide internationale et aide à renforcer certaines pratiques et de dénuer des détracteurs. Les atouts sont des éléments positifs internes qui sont des fondations, des bases sur le futur et l’évolution du modèle. Les faiblesses présentent les aspects négatifs internes du modèle de l’aide internationale et qui peuvent être améliorés. Les opportunités incluent les aspects positifs liées à l’environnement du modèle. Enfin, les menaces sont des difficultés et obstacles externes qui empêchent que le modèle se développe dans la manière idéale. Il ne faut pas oublier que cette analyse de risque présente qu’un modèle dans un environnement idéal. Les opportunités de l’aide supposent que les flux d’aide internationale sont investit dans les secteurs nationaux, comme l’enseignement, la santé publique, l’infrastructure, etc.

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UNCTAD, World Investment Report: Toward a new generations of investment policies, 2012, en ligne: http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2012_embargoed_en.pdf (13/3/2013) 59 D. MOYO, 2009, page 102 60 Africa Progress Panel, Africa Progress Report - Jobs, Justice and Equity: Seizing opportunities in times of global change, 2012, en ligne: http://www.africaprogresspanel.org/en/publications/annual-reports/annual-report2012/africa-progress-report-2012-documents/ (13/3/2013)

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Analyse de risque de l’aide internationale Atouts Faiblesses - Least developed countries en tirent - Création des dépendances profit - Conditions (« bonne gouvernance ») - Initative HIPC - Volatilité des flux, stockage par des - Plusieurs secteurs : alimentation, pays concernés humanitaire, coopération technique, - Multiples acteurs (ONG, Etats, aide multilatérale etc.) associations, bailleurs de fonds, - Multiples acteurs (des autres pays Banque mondiale, FMI etc.) avec émergents : Inde, Brésil, Chine) différents intérêts et une faible - Multiples formes d’aide : budgétaire médiation (globale), sectorielle, projet, prêts - Pression par les OMD : aide orientée vers des résultats, efficacité - Paradigme du marché libre - Médiation « morale » mais absence de l’intérêt sur les enjeux de l’aide - Théorie du Big Push - Des multiples formes d’aide en contradiction Opportunités Menaces - Développement possible - Usage de l’aide pour soutenir des - Transitions politiques possibles conflits nationaux - Harmonisation : IDE, versements par - Plus grande marginalisation migration, microfinance, etc. - questions d’égalité entre élites et la - Diversification des marchés possibles population - Echanges commerciaux - Dutch Disease - Inflation - Renforcement de la corruption, rent seeking - Paradoxe micro-macro - Absence des réformes nécessaires - Subventions de l’OCDE Source : Veille stratégie

L’aide internationale a connu de profonds bouleversements, notamment à cause des politiques publiques globales et de leur modification, l’émergence de nouveaux acteurs, la nécessité d’adopter des politiques transnationales, la nouvelle répartition de la pauvreté mondiale. Comme nous l’avons montré tout a long de notre développement, la définition de l’aide et son rôle sont remis en cause, les critiques à l’égard de l’aide internationale se font de plus en plus vives. Ces critiques semblent même recevoir un écho de plus en plus favorable auprès des acteurs de l’aide internationale. En effet, ces acteurs qui sont nombreux et ne cessent de se diversifier, ont beau mettre en œuvre des tentatives d’amélioration de l’aide, celles-ci ne cessent d’échouer. Nous pensons ici particulièrement à l’échec des objectifs du millénaire pour le développement ainsi qu’à l’inefficacité du processus d’harmonisation. Il est urgent que les acteurs de l’aide internationale cessent penser selon le prisme de leurs intérêts propres. L’aide internationale ne doit pas être vue comme un marché, sinon le risque d’être face à une « dead aid61 », selon les termes de Moyo, omniprésente et inefficace va 61

D. MOYO, Dead aid : Why aid is not working and how there is a better way for Africa, New York : Farrar, Straus and Giroux, 2009

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devenir croissant, voire réel. Un véritable programme mondial, parfaitement coordonné doit être mis en place afin d’éliminer l’extrême pauvreté. Sachs considère qu’il faut mettre l’accent sur la santé, les infrastructures et l’éducation62 pour que l’ensemble des pays quelque soit leur appellation - émergents, pays pauvres, pays du sud, pays en développement, ainsi que le bottom billion63 de Collier puissent un jour espérer voir triompher the end of poverty. La mise en place de ce programme mondial nécessite un effort de restructuration de la part des grandes institutions économiques internationales. C’est dans cette optique que Stiglitz appelle à l’adoption de nouvelles orientations, destinées à assurer un partage équitable de la croissance entre tous les acteurs de l’aide internationale64. Ces nouvelles orientations doivent être en rupture avec l’austérité, la privatisation et la libéralisation. Ces principes ne peuvent être appliqués à l’aide internationale, l’expérience l’a prouvé, ces politiques ne satisfont que les intérêts des grandes puissances financières et laissent de coté le bottom billion et les pays en développement. La conditionnalité de l’aide elle aussi doit prendre fin, il est temps pour les pays bénéficiaires de s’approprier leur avenir et d’être acteurs de leur développement. A trois ans de l’échéance pour la réalisation des objectifs du millénaire, l’urgence est plus que d’actualité. Les donneurs doivent se décentrer et accepter des modalités de fonctionnement différentes des leurs, et les Etats bénéficiaires doivent faire de leur mieux pour assurer la répartition des richesses et mener leur pays sur la voie du développement. Les pays qui peinent à opérer leur turnaround doivent garder en tête l’exemple de la Chine, du Brésil, de l’Afrique du Sud et l’Inde qui se situent maintenant parmi les pays donateurs.

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J. SACHS, The end of Poverty, P. COLLIER, The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It, New York : Oxford University Press, 2007 64 J. STIGLITZ, La grande désillusion 63

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Littérature numérique     

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développement,

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    

http://debatewise.org/debates/1265-the-u-n-is-not-making-enough-of-an-effort-toalleviate-world-poverty/ http://siteresources.worldbank.org/INTPROSPECTS/Resources/334934128899076074 5/MigrationDevelopmentBrief19.pdf http://www.oecd.org/agriculture/agricultural-policies/43239979.pdf http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2012_embargoed_en.pdf http://www.africaprogresspanel.org/en/publications/annual-reports/annual-report 2012/africa-progress-report-2012-documents/

Littérature secondaire        

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