INSTITUT D’ÉTUDES DE SÉCURITÉ
Guinée-Bissau : Poursuivre la construction d’une justice indépendante et utile aux populations Résumé Pendant les quatre dernières décennies, le pays a connu une succession de règlements de comptes survenus à intervalles réguliers au sein des élites politiques et militaires. Justice n’a rarement, voire jamais, été rendue aux victimes, favorisant les vengeances et nourrissant le cycle de violences. Au quotidien, l’absence de justice formelle favorise également les règlements de comptes individuels ou, au mieux, des modes de résolution de conflits mis en œuvre par des autorités traditionnelles restées très influentes et respectées. Un nouveau Programme de réforme de la justice (2015-2019) ambitieux a été préparé mais il a été bloqué par la crise politique et par les divergences entre le gouvernement (ministère de la Justice) et le pouvoir judiciare (la Cour suprême de justice). Il est urgent de créer le consensus sur la mise en œuvre de cette indispensable réforme.
NOTE D’ANALYSE 4 | MAI 2018
Principales recommandations Relancer les discussions sur la mise en œuvre du programme de réforme de la justice (2015-2019) pour favoriser la reconstruction du système judiciaire. Doter le secteur de la justice de moyens pour résorber le décalage entre les trains de réformes et les changements observables sur le terrain. Renforcer l’administration publique afin de rendre efficace la réforme du système judiciaire. Prévoir un mandat pour le procureur général et le président de la Cour des comptes afin de renforcer leur autonomie dans l’exécution de leur mission. Envisager la création d’une Cour constitutionnelle pour faire prévaloir la lettre et l’esprit de la Constitution avec une autorité morale et technique supérieure à celle d’une Cour suprême.
Cette note rappelle les différentes réformes du secteur de la justice entreprises depuis la transition démocratique de 1991, avant de présenter les axes prioritaires pour accroître l’indépendance et améliorer le fonctionnement de la justice en Guinée-Bissau.
Les efforts successifs de construction d’un État de droit et d’une justice indépendante Les promesses de la démocratisation des années 1990 L’histoire politique de la Guinée-Bissau, marquée par une guerre de décolonisation aux conséquences durables sur la construction de l’État et de la nation, a aussi été celle de la permanence d’injustices politiques, économiques et sociales ressenties par des individus et des communautés sous les différents régimes. Justice n’a rarement, voire jamais, été rendue pour les règlements de comptes et les violences qui ont rythmé la vie politique. L’impunité a ainsi été la règle pour un très grand nombre de crimes extrêmement graves, à l’instar des assassinats d’acteurs politiques, y compris au sommet de l’État, et de chefs militaires. Au quotidien, l’absence de justice formelle favorise les règlements de comptes individuels ou, au mieux, la résolution des conflits par des autorités traditionnelles très influentes et respectées. Dans les campagnes, la quasiabsence de l’État, y compris l’absence de tribunaux et de représentations symboliques de l’autorité étatique, contribue à la primauté, dans les mentalités, des normes culturelles locales sur les principes de l’État de droit inscrits dans la Constitution.
Justice n’a rarement, voire jamais, été rendue pour les règlements de comptes et les violences qui ont rythmé la vie politique Depuis 1991, les réformes institutionnelles instaurant le pluralisme politique ont affirmé l’indépendance de la justice. La Constitution de la République de Guinée-Bissau énonce que les organes de souveraineté sont le président de la République, l’Assemblée nationale populaire, le gouvernement et les tribunaux (article 59). Elle fonde l’organisation du pouvoir politique sur la séparation et l’interdépendance des organes de souveraineté et sur la subordination de tous à la Constitution. Elle consacre ainsi l’indépendance des tribunaux et des juges et leur soumission à la loi. Le pouvoir judiciaire est exercé par de nombreux tribunaux dont le plus élevé dans la hiérarchie est la Cour suprême de justice (O Supremo Tribunal de Justiça). Son président, qui préside par ailleurs le Conseil supérieur de la magistrature, et son vice-président sont élus par leurs pairs pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois. Les tribunaux, par le biais de la Cour suprême, bénéficient de l’autogestion des fonds obtenus par leurs propres services et de ceux qui leur sont
2
GUINÉE-BISSAU : POURSUIVRE LA CONSTRUCTION D’UNE JUSTICE INDÉPENDANTE ET UTILE AUX POPULATIONS
directement affectés dans le budget général de l’État. La volonté d’indépendance du pouvoir judiciaire se manifeste également dans l’exercice de la gestion et de la discipline du personnel, à travers les Conseils supérieurs des deux magistratures, conformément aux statuts des magistrats du siège et des magistrats du parquet. Si la loi consacre l’indépendance et l’impartialité des magistrats en tant que principes fondamentaux de l’État de droit, cette indépendance est fréquemment compromise par l’absence ou l’insuffisance du budget destiné au fonctionnement des tribunaux, ce qui facilite les interférences directes du pouvoir exécutif, ainsi que la pression des militaires lorsque l’un des leurs est appelé à ester en justice. Le défaut de mise en œuvre intégrale des dispositions statutaires relatives aux magistratures, notamment l’autonomie financière, tout comme le mauvais état des infrastructures et des équipements des tribunaux, affectent également l’indépendance des magistrats. Cela favorise le laxisme et la corruption, qui facilitent l’immixtion des pouvoirs politique et économique dans le système judiciaire.
Les principales réformes dans le secteur de la justice depuis les années 1990 Cinq réformes importantes sont menées dans les années 1990. La réforme de 1993-1994 porte sur le renouvellement du Code pénal et du Code de procédure pénale. Elle permet l’adaptation et la mise en conformité de la matière et du système pénal aux nouveaux principes et au nouvel ordre constitutionnel consacrés dans la Constitution du 16 mai 1984. Elle instaure notamment la séparation des compétences du ministère public de celles du juge dans la conduite de la procédure pénale, attribuant au parquet la direction de la phase d’enquête et au juge la phase de jugement.
Cette indépendance est fréquemment compromise par l’absence ou l’insuffisance du budget destiné au fonctionnement des tribunaux La réforme de 1995-1996 créé des tribunaux de secteur (ou « tribunaux de petites causes ») auxquels est attribuée la compétence de juger selon le principe d’équité et les coutumes locales sans recourir aux formalités procédurales normalement exigées par la loi (lors de conflits liés au foncier ou au vol de bétail dans les villages, par exemple). Cette réforme a permis des progrès dans l’accès des populations à la justice. La réforme de 1996-1997 introduit des modifications majeures dans les relations entre le pouvoir judiciaire et les autres organes de souveraineté. Elle consacre l’indépendance et l’autonomie du pouvoir judiciaire en plaçant les deux magistratures (parquet et juges du siège) sous l’autorité administrative et disciplinaire de leurs conseils supérieurs respectifs et non
Principales réformes dans le secteur de la justice depuis les années 1990 • 1993 – 1994: Renouvellement du Code pénal et du Code de procédure pénale • 1995 – 1996: Création des tribunaux de secteur dit « tribunaux de petites causes » • 1996 – 1997: Introduction de changements dans les relations entre le pouvoir judiciaire et les autres organes de souveraineté • 1999: Instauration du principe d’élection du président et du vice-président de la Cour suprême de justice • 2010 – 2011: Création du Bureau d’information et de consultation juridique du ministère de la Justice (GICJU)
NOTE D’ANALYSE 4 | MAI 2018
3
plus du pouvoir politique. Elle établit le régime juridique de la carrière dans les deux magistratures, avec la définition de critères de promotion reposant sur l’expérience et le mérite. La réforme de 1999 instaure le principe d’élection du président et du viceprésident de la Cour suprême de justice par leurs pairs pour un mandat de quatre ans renouvelable une fois. Elle complète la réforme de 1996-1997 avec le même objectif de renforcer l’indépendance de la justice. Enfin, la réforme adoptée en 2010-2011 avec le soutien du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) introduit l’assistance juridique et judiciaire aux personnes les plus vulnérables en matière d’accès à la justice et la création du service public d’assistance, dénommé Bureau d’information et de consultation juridique du ministère de la Justice (Gabinete de Informação e Consulta Jurídica do Ministério da Justiça, GICJU). Ce service coordonne l’ensemble des Centres d’accès à la justice (CAJ). Prévu dans les neuf régions du pays, il n’existait, en février 2018, à peine 7 CAJ. Deux CAJ à Bissau et cinq dans les régions1.
La figure du juge conseiller a pratiquement disparu tandis que l’intervention d’avocats est de plus en plus requise Des programmes ont été lancés, sur financement international, pour mettre en œuvre ces réformes. C’est le cas du Programme d’appui aux organes de souveraineté et à la consolidation de l’État de droit (PAOSED), financé par l’Union européenne à hauteur de 6 millions d’euros pour la période de 2006-2010. Une composante importante du programme appuie la réforme du secteur de la justice avec comme objectifs spécifiques la réorganisation du système judiciaire ; le renforcement des capacités ; la construction et la réhabilitation des infrastructures et des équipements ; la modernisation du cadre législatif et l’accès de la société civile et de la population en général à la justice2. Sa mise en œuvre a été difficile notamment en raison d’un manque de coordination avec les autres institutions et d’un déficit d’appropriation nationale3, sans doute lié aussi à l’instabilité gouvernementale et à la faiblesse des capacités de l’appareil d’État. Malgré de fortes contraintes, le programme a fonctionné pendant 11 mois durant lesquels 50 activités de formation ont été organisées à l’intention de 690 fonctionnaires. En outre, les bâtiments du siège national de l’ordre des avocats et de la faculté de droit de Bissau ont été réhabilités dans le cadre de ce programme.
RENFORCER LES INSTITUTIONS DE FORMATION DE JURISTES
4
La nature très concrète de ces dernières réalisations montre l’ampleur des besoins, qui vont bien au-delà de changements législatifs. Sans renforcement des institutions de formation de juristes et de magistrats dans le pays, l’indépendance du pouvoir judiciaire et son utilité pour les citoyens resteront illusoires.
GUINÉE-BISSAU : POURSUIVRE LA CONSTRUCTION D’UNE JUSTICE INDÉPENDANTE ET UTILE AUX POPULATIONS
Les réformes telles que l’installation des tribunaux de secteur pour juger des « petites affaires » ont produit des résultats tangibles, facilitant l’accès à une justice locale intelligible pour des populations peu portées vers les procédures formelles. Mais, au fur et à mesure que le niveau de diplôme des magistrats affectés dans ces tribunaux s’élevait, le recours au droit coutumier et au principe d’équité se raréfiait. La figure du juge conseiller, connaissant les coutumes des communautés, a pratiquement disparu tandis que l’intervention d’avocats est de plus en plus requise.
Bandim. Des progrès ont été accomplis dans le secteur pénitentiaire en matière d’infrastructures, de révision de la législation et un tribunal d’application des peines a, par exemple, été créé5. Néanmoins, les établissements pénitentiaires et les cellules de détention des commissariats de police sont toujours aussi surpeuplés et peu sûrs tandis que les conditions de vie y sont restées déplorables6.
La question déterminante des moyens explique le décalage entre les réformes et les changements sur le terrain. Sur les 42 tribunaux de secteur prévus à l’origine sur tout le territoire, seuls 22 ont été créés et parmi ceuxci, à peine 11 étaient effectivement en activité en mars 2018. Les conditions précaires de leur fonctionnement sont en cause, notamment l’incapacité à payer les loyers des bâtiments et la faiblesse des effectifs. Certains tribunaux ne disposent pas de magistrats.
Un nouveau programme de réforme ambitieux mais bloqué
Toutes les administrations liées au système judiciaire restent handicapées dans leur fonctionnement, et donc dans leur légitimé auprès des citoyens, par la faiblesse de leurs budgets. Malgré sa compétence nationale, la police judiciaire, organe de la police criminelle chargé d’assister les autorités judiciaires dans les investigations criminelles, n’est présente que dans la capitale, Bissau, où elle a sa direction nationale et une seule unité pour tout le pays.
La question déterminante des moyens explique le décalage entre les réformes et les changements sur le terrain La police judiciaire, qui est placée sous la tutelle administrative du ministère de la Justice et sous la tutelle fonctionnelle du ministère de la Sécurité publique, ne dispose pas de laboratoire de police scientifique ni d’institut médico-légal, dispositifs clés pour mener des enquêtes criminelles sérieuses4. Le système carcéral illustre tant les bonnes intentions et les efforts menés ces dernières années que les défis qui restent à relever. Le pays dispose de trois centres de détention : la prison de Mansôa, celle de Bafatá et le centre de détention de la police judiciaire de Bissau/
Relancer la réforme de la justice sur la base du programme existant pour 2015–2019
Depuis deux décennies, les réformes du secteur de la justice se sont faites dans le contexte d’un État déstructuré par la guerre civile de 1998-1999 et affecté par des tensions politiques et militaires entrainant instabilité gouvernementale et coups de force militaires. Des activités ont été réalisées mais sans véritable pilotage politique, ni volonté réelle de renforcer les administrations publiques, y compris celles qui relèvent de la justice. La qualité du fonctionnement du système judiciaire ne pouvait donc pas connaître de véritable amélioration. Considérée comme lente, inopérante, inéquitable et inaccessible, la justice continue d’avoir mauvaise réputation. Elle est perçue comme instrumentalisée par le pouvoir politique. L’impunité demeure la règle, les détenteurs des pouvoirs politique, économique et traditionnel étant considérés à l’abri de poursuites judiciaires quelle que soit l’illégalité de leurs actes. La dernière tentative en date de donner corps aux ambitions affichées de réformer profondément le secteur de la justice repose sur le Programme de réforme de la justice (2015-2019), une initiative du ministère de la Justice avec l’appui du PNUD. Le document de présentation de la réforme est très détaillé et couvre toutes les dimensions du secteur, avec des plans d’actions précis. Le programme vise notamment à : • Renforcer l’indépendance des tribunaux à travers l’élection du président du Conseil supérieur de la magistrature et la nomination par le président de la République du procureur général de la République pour un mandat fixe renouvelable, sans possibilité de limogeage à tout moment par le président ;
NOTE D’ANALYSE 4 | MAI 2018
5
• Renforcer l’indépendance des tribunaux par l’amélioration du statut et de la rémunération des fonctionnaires de justice ; • Renforcer la transparence de la gestion des tribunaux par la création d’un service d’inspection indépendant du Conseil supérieur de la magistrature ; • Contribuer à l’amélioration de la productivité des tribunaux à travers des inspections régulières, menées par le gouvernement, le Conseil de la magistrature et l’ordre des avocats, afin de mesurer le niveau de productivité, d’identifier les retards dans les procédures, d’examiner les conditions de travail, etc. ; • Créer une Cour constitutionnelle pour remplacer la Cour suprême de justice dans son rôle de contrôle de constitutionnalité ; • Améliorer l’accès à la justice, notamment par l’extension des centres d’accès à la justice ; • Construire et réhabiliter les infrastructures et les équipements judiciaires ; • Assurer l’équité de genre au sein des tribunaux ; • Renforcer la capacité des acteurs par la relance des centres de formation dédiés à la justice ; • Améliorer et actualiser le cadre légal en matière pénale, civile, administrative ainsi que sur le plan des procédures.
Un processus consultatif devrait associer les acteurs politiques, les tribunaux (magistrats, fonctionnaires des tribunaux, avocats, syndicats du secteur) et la société civile Ce programme, soutenu par le premier gouvernement issu des élections générales de 2014, n’a pas encore été adopté et sa mise en œuvre n’a donc pas démarré, essentiellement en raison de la crise politique que connaît le pays depuis 2015. L’instabilité gouvernementale a empêché la poursuite des discussions entre les parties prenantes du secteur de la justice. L’élaboration de ce programme repose sur un diagnostic approfondi et des consultations étendues, qui se sont tenues avant que le pays et ses institutions n’entrent, en 2015, dans une période d’instabilité et d’incertitude qui n’a pas épargné la plus haute juridiction, la Cour suprême de justice, appelée à trancher en faveur de l’un ou l’autre des camps politiques. La priorité est de mettre fin à la crise politique et institutionnelle pour doter le pays d’un gouvernement disposant de la légitimité nécessaire à la relance des discussions sur la mise en œuvre de cette réforme. LE MANQUE D’AUTONOMIE FINANCIÈRE, OBSTACLE À L’INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE
6
Relancer le dialogue et assurer la cohérence avec la réforme constitutionnelle La résolution de la crise politique permettrait d’organiser la table ronde de dialogue national, cadre idéal pour favoriser un large consensus sur le programme de réforme 2015-2019, qui accuse déjà trois ans de retard.
GUINÉE-BISSAU : POURSUIVRE LA CONSTRUCTION D’UNE JUSTICE INDÉPENDANTE ET UTILE AUX POPULATIONS
Un processus consultatif devrait associer les acteurs politiques, les tribunaux (magistrats, fonctionnaires des tribunaux, avocats, syndicats du secteur) et la société civile afin d’aplanir les divergences éventuelles entre le gouvernement et le pouvoir judiciaire.
La construction d’un État stable et démocratique implique un engagement sur la durée Dans la perspective de la relance du processus de réforme, l’élaboration d’une nouvelle Constitution devrait, dans son chapitre sur le pouvoir judiciaire, intégrer des dispositions visant à : • Renforcer l’indépendance du procureur général de la République en fixant une durée de mandat pendant laquelle il est inamovible, sauf circonstances exceptionnelles précisées dans la Constitution. • Renforcer la Cour des comptes en déterminant une durée de mandat fixe pour le président de cette institution, qui doit pouvoir jouer un rôle majeur dans la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion des ressources publiques. La Cour devrait également bénéficier d’une large autonomie financière avec un accès direct à la dotation inscrite au budget annuel de l’État. • Créer une juridiction constitutionnelle qui ferait prévaloir la lettre et l’esprit de la Constitution avec une autorité morale et technique supérieure à celle d’une Cour suprême, dont les compétences sont de nature différente.
Conclusion L’état des lieux dans le domaine de la justice et le rappel de la série de réformes entreprises depuis le début des années 1990 sont les parfaites illustrations des graves conséquences des crises politiques récurrentes sur la consolidation de l’État et sa capacité à fournir des services publics essentiels tels que la justice. Les diagnostics sont établis de longue date, la liste des actions à mener est connue, tout comme l’ampleur des déficits en ressources humaines et matérielles. La lassitude est forte parmi les partenaires régionaux et internationaux de la Guinée-Bissau, en raison
d’un sentiment d’échec de toutes les réformes dû à l’instabilité gouvernementale et les troubles militaires. La construction d’un État stable et démocratique implique un engagement sur la durée. Malgré la très faible présence des institutions judiciaires dans le pays, le niveau de violence et d’insécurité est relativement bas. Les règlements de comptes ont d’abord concerné les élites civiles et militaires. Cependant en l’absence de soutien à la poursuite des réformes, la paix et la sécurité des populations bissau-guinéennes et de toute la région ouest-africaine seraient menacées.
Notes 1 Il s’agit des régions de Bafatá, de Oio, de Cacheu, de Quínara, Gabú et de Tombali.
2 Rapport de Mission : Identifications de domaines potentiels d’appui pour l’Union européenne au secteur de la justice en Guinée-Bissau, DCAT-ISSAT, p.ii.
3 Idem, DCAT-ISSAT, p.ii. 4 Ibid., pp.16-17 5 Programme de réforme de la justice 2015-2019, p.60 6 Conseil de sécurité, Rapport du Secrétaire général sur l’évolution de la situation en Guinée-Bissau et les activités du Bureau intégré des Nations unies, 7 février 2017 p.5.
Note méthodologique Cette note fait partie d’une série de six notes d’analyse portant sur les réformes dont la GuinéeBissau a besoin pour renouer avec la stabilité, et qui sont notamment prévues par l’Accord de Conakry d’octobre 2016. Les premières notes portent respectivement sur la réforme de la Constitution, la réforme de la loi électorale, la réforme de la loi sur les partis politiques, la réforme du secteur de la défense et de la sécurité ainsi que la réforme de la justice. La sixième et dernière note synthétise les principales recommandations présentées dans l’ensemble des notes. Ces publications sont le résultat d’un travail de recherche de terrain et d’analyse mené de mars 2017 à janvier 2018 par une équipe de chercheurs du bureau de Dakar de l’Institut d’études de sécurité, avec l’appui d’experts bissau-guinéens, régionaux et internationaux. Elles ont été élaborées à la demande du Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) en vue de faciliter les discussions sur ces réformes au sein des forces vives de la société politique et civile en Guinée-Bissau.
NOTE D’ANALYSE 4 | MAI 2018
7
INSTITUT D’ÉTUDES DE SÉCURITÉ
À propos de BINUGBIS Le Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) a été établi en 2009 par la résolution 1876 adoptée le 26 juin 2009 par le Conseil de sécurité de l’ONU. Le mandat du BINUGBIS, tel que précisé dans la Résolution 2404 du 28 février 2018, se concentre sur les priorités suivantes : i) soutenir la mise en œuvre de l’Accord de Conakry et faciliter un dialogue politique inclusif et un processus de réconciliation nationale; ii) soutenir, par de bons offices, le processus électoral afin de garantir des élections législatives inclusives, libres et crédibles en 2018; et iii) appuyer les autorités nationales dans le processus de révision de la Constitution. La Mission a également pour mandat d’appuyer, coordonner et diriger les efforts internationaux pour renforcer les institutions démocratiques et améliorer les capacités des organes étatiques, promouvoir et protéger les droits humains, soutenir la lutte contre le trafic de drogue et la criminalité transnationale organisée, harmoniser et coordonner l’aide internationale en vue des prochaines élections.
À propos de l’ISS L’Institut d’études de sécurité (ISS) établit des partenariats pour approfondir les connaissances et les compétences en vue de garantir un meilleur avenir pour le continent africain. L’objectif de l’ISS est d’améliorer la sécurité humaine afin de parvenir à une paix et à une prospérité durables. Organisation africaine à but non lucratif, l’ISS a des bureaux en Afrique du Sud, au Kenya, en Éthiopie et au Sénégal. Le bureau de Dakar supervise, en plus de son personnel, des équipes basées en Côte d’Ivoire et au Mali. Le travail de l’organisation porte sur les thématiques liées aux crimes transnationaux, aux migrations, à l’analyse des conflits, au maintien et à la consolidation de la paix, à la prévention de la criminalité, à la justice pénale, et à la gouvernance. L’ISS mobilise son expertise, ses réseaux et son influence pour fournir, en temps utile, des analyses crédibles, des formations pratiques et une assistance technique aux gouvernements et à la société civile. Les actions de l’ISS favorisent l’élaboration de meilleures politiques et pratiques afin de permettre aux décideurs de relever les défis relatifs à la sécurité humaine auxquels l’Afrique est confrontée. Pour plus d’informations sur l’ISS, www.issafrica.org.
Remerciements L’ISS remercie le BINUGBIS pour sa confiance, sa collaboration et son appui dans le cadre de ce travail. L’équipe de mise en œuvre du projet exprime aussi sa reconnaissance à toutes les personnes qui ont contribué à l’élaboration de ces notes, en tant que chercheurs, consultants ou interlocuteurs, et dont les noms sont tus afin de préserver leur anonymat.
© 2018, BINUGBIS Les droits d’auteur sur l’intégralité de cette note sont conférés au Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en GuinéeBissau (BINUGBIS), et le présent document ne peut en aucun cas être reproduit en intégralité ou en partie, sans la permission écrite expresse de l’éditeur. Les opinions exprimées dans la présente note élaborée par le bureau de Dakar de l’Institut d’Études de Sécurité (ISS) ne reflètent pas nécessairement celles du BINUGBIS. Ce rapport est aussi disponible en anglais et en portugais. Image de couverture : BINUGBIS
