Energie Environnement Développement AU-DELA DE L’ADAPTATION: LES PERTES ET DOMMAGES (LOSS AND DAMAGE) LIES AU CHANGEMENT CLIMATIQUE  

Historique au sein de la CCNUCC Au début des années 1990, le groupe des petits Etats insulaires en développement (SIDS) et l’alliance des petits Etats insulaires (AOASIS) alertent la Communauté International sur les risques de disparition de leurs territoires face à la montée du niveau des océans engendrée par le réchauffement global. En 1991, le Vanuatu propose une évaluation des pertes et dommages liés au changement climatique et suggère un mécanisme d’assurance mondiale pour prendre en charge ces impacts. Face aux actions mitigées de réduction des émissions de la part des pays développées, les petits Etats insulaires déclarent en 2005 à la CoP 11, qu’il n’y a plus possibilité d’adaptation pour leurs pays, tant les pertes et les dommages seront incommensurables et demandent des compensations. Suite à la disparition et aux dommages irréversibles annoncés sur la quasi totalité des atolls formant leur pays, le Kiribati, l’un des petits Etats insulaires, lance à la CoP 17 à Durban, la campagne « Migration avec dignité » En Août 2008 lors d’une inter-session de la CCNUCC à Accra au Ghana, des A Rosso (Mauritanie) les pluies du 27-28 Aout 2009 ont atteint 176 mm en 24h - 3 morts, plusieurs blesses et plus de 4000 familles déplacées (Cherif DIOP, ANAMS, 2012)

pays africains demandent une « compensation » par les pays développés du fait des effets néfastes du Changement Climatique dont ces pays développés sont principalement

responsables. Dès Novembre 2008, la CCNUCC, ayant reconnu les limites de l’adaptation, sort un document technique sur les “Mécanismes de gestion des risques financiers induits par les impacts directs du changement Climatique dans les pays en développement ». Au de-là des réductions (Atténuation) somme toute insignifiantes des émissions de gaz à effet de serre (GES) et au de-là des actions d’Adaptation combien insuffisantes, la prise en charge des Pertes et Dommages irréversibles occasionnés par le changement climatique, se présente alors comme une troisième voie de lutte contre ce phénomène global.

Photo 1 : Exemple de pertes non économiques - Cimetière de Saint-Louis (Sénégal) inondé par l’eau de mer – (M.B. Fofana, Mairie SL)

En effet, lors de la première période d’engagement de 2008 à 2012, tous les efforts de réduction des émissions anthropiques des GES ne se focalisaient que sur 33% des émissions globales. Ce chiffre est en baisse et tombe à seulement 15% des émissions globales concernant la seconde période d’engagement (2013 à 2020). Le GIEC fixe la plage de 445 à 490 ppm de concentration atmosphérique de GES à ne pas dépasser si on veut « éviter un changement climatique dangereux » et limiter le réchauffement global à un maximum de 2°C (décision CoP 15). En Avril 2013, les concentrations atmosphériques de GES ont cependant déjà franchi le seuil des 400 ppm et l’on s’achemine inéluctablement vers un réchauffement de 4 à 6°C1. Parallèlement, le financement de l’adaptation n’a pas été à la hauteur des besoins et des défis. La Banque                                                                                                                 1

ActionAid, Care International, Germanwatch and

Mondiale estime le coûts mondial de l’adaptation à la fourchette de 70 à 100 milliards de dollars par an entre 2010 et 2050 même à la condition de limiter le réchauffement global à 2°C au plus. Le Fonds d’Adaptation (FA), qui constitue un cadre institutionnel de référence pour financer des projets d’adaptation dans les pays en développement, reste encore à alimenter. Depuis son opérationnalisation en 2010, le Fonds n’a reçu que 324.94 millions USD (188.24 millions issus de la vente des crédits carbone, 134.50 millions USD reçus de la part des pays développés). Le Climate Action Network (CAN) estiment les recettes du Fonds d’Adaptation issues de la vente des crédits carbone (dont les prix ont considérablement baissés), à seulement 4 à 8 millions USD d’ici à 2020. Il ressort de cette analyse que le cadre de lutte internationale contre le changement climatique par l’Atténuation d’une part et l’Adaptation d’autre part, présente de sérieuses limites pour ne pas dire que ce fut un échec. L’objectif ultime de la CCNUCC – éviter un changement climatique dangereux – semble de toute évidence non atteint à ce jour. Pour bon nombre de petits Etats insulaires, il sera trop tard pour s’adapter. Même en présence de l’adaptation, le rapport 2012 « Turn Down the Heat » de la Banque Mondiale évoque des manques à gagner de 12 à 26% sur la production mondiale du Soja et 6 à 18% sur la production du Maïs, du fait des impacts résiduels du changement climatique. Selon ce même rapport, l’Afrique sera l’une des zones les plus touchées.

Photo 2: Pertes et dommages à Ouagadougou (Burkina Faso) - (Cherif DIOP, ANAMS, 2012)

En Août 2009, la réunion des chefs d’Etats africains à Addis Abeba, demande une compensation de 67 milliards de USD par an de la part des pays développés pour leur responsabilité dans les pertes et dommages causés par le réchauffement global. En Décembre 2010, la COP de Cancun établie un programme de travail afin d’explorer les différentes approches pour faire face aux pertes et dommages liés au Changement Climatique dans les pays en développement. Ce programme de travail vise à évaluer les risques et les connaissances actuelles sur les « pertes et dommages », explorer les différentes approches pour y faire face, déterminer le rôle de CCNUCC dans la promotion de la mise en œuvre des approches identifiées. Pour se faire, une série d’ateliers régionaux ont déjà eu lieu à Tokyo, à Addis Abeba, Mexico, Bangkok, Barbados et Bonn. Au sortir de la CoP 18 à Doha, il a été décidé que la COP 19 (en 2013 en Pologne) établira les arrangements institutionnels sur les L&D potentiellement sous la forme d’un Mécanisme International dont les fonctions et les modalités seront à définir. Le Secrétariat de la CCNUCC conduira trois activités intersessionnelles sous le programme de travail sur L&D et cela avant la réunion des Organes Subsidiaires de Mise en œuvre (SBI 39) en Décembre 2013. Afin d’identifier les besoins futurs en termes de renforcement de capacités autour des différentes approches possibles pour faire face au L&D, le programme de travail prévoit une réunion des experts dont les conclusions seront soumises au SBI 39. Le programme de travail de Cancun prévoit aussi une consultation des points focaux du Programme de Travail de Nairobi (NWP) afin de collecter leurs points de vue sur les pertes et dommages non économiques mais aussi sur les arrangements institutionnels existants à l’intérieur comme à l’extérieur de la CCNUCC. Les résultats de ce processus serviront à définir le futur Mécanisme International sur les pertes et dommages ainsi que ses modalités.

Définitions des “pertes et dommages” Toute définition du « loss and damage » ne pourra occulter le contexte d’émergence et l’historique du concept né de la préoccupation des petits Etats insulaires par rapport aux impacts irréversibles des changements climatiques et aux limites de l’adaptation. La CCNUCC n’a pas encore donné de définition au concept de ‘pertes et dommages’ mais les décisions de la CoP de Cancun évoquent le ‘loss and damage’ en termes de « pertes et damages associés aux impacts néfastes du Changement Climatique comme les effets des évènements extrêmes et des évènements avec effets lents (slow onset events) tels que l’élévation du niveau de la mer, la hausse des températures, l’acidification des océans, le recul des glaciers, la salinisation, la perte des terres et des forêts, la perte de la biodiversité, la désertification”.

Photo 3 : Dégâts sur les infrastructures routières à Ouagadougou (Burkina Faso) (Cherif DIOP, ANAMS, 2012)

Le Centre International pour l’étude du Changement Climatique et du Développement (ICCCAD) basé au Bangladesh, suggère que le ‘Loss and Damage’ « inclue la gamme complète des impacts du Changement Climatique depuis les changements dus aux évènements extrêmes à ceux liés aux évènements avec effets lents mais aussi à une combinaison des deux” (ICCCAD, CDKN, et.al, Aout 2012). A la CoP 18 à Doha Décembre 2012, le groupe des petits Etats insulaires en développement (SIDS) et l’alliance des petits Etats insulaires (AOASIS)

rappellent que la gestion du ’loss and damage’ consiste à faire face aux impacts du Changement Climatique non gérables par l’Adaptation tant cela pose des défis technologiques insurmontables ou présente des coûts économiques exorbitants. On parle de pertes et dommages et des limitations de l’Adaptation quand le système en question a perdu sa résilience, ne peut plus absorber le choc subi et n’est plus en mesure de remplir ses fonctionnalités. L’Adaptation qui consiste à conserver voire améliorer la résilience du système, s’avère alors inadéquate voire impossible. Sur la base des expériences d’ENDA2 en matière d’évaluation de la vulnérabilité et de l’adaptation, nous appréhendons le « loss and damage » comme étant les « Impacts irréversibles du changement climatique, entrainant la perte des fonctionnalités du système et son incapacité à s’adapter » Le graphique ci-dessous schématise la notion de résilience et son lien avec le concept de « loss and damage » (L&D) :

Une fois le seuil de résilience dépassé, le système ne pourra plus s’adapter face à un choc externe et tout impact additionnel entraine des pertes et dommages irréversibles car l’adaptation ne se fera que dans les limites de la résilience du système. Approches pour faire face aux pertes et dommages Dans un papier technique (http://unfccc.int/resource/docs/2008/tp/ 09.pdf) produit en Novembre 2008, la CCNUCC présente toute une gamme d’approches détaillant les mécanismes                                                                                                                 Projets ACCCA - Advancing Capacity to Support Climate Change Adaptation – Projet C3D – Climate Change Capacity Development – Projets ACCA – Adaptation au Changement Climatique en Afrique. 2

de gestion des risques directs et indirects liés aux impacts du changement climatique. Ces approches sont principalement divisées en deux catégories : (1) les approches proactives qui incluent la réduction, la rétention, le transfert du risque ou des arrangements institutionnels et de gouvernance. (2) les approches réactives qui se focalisent plutôt sur la compensation et la réhabilitation. Un certain nombre de questions subsistent cependant au sein de la CCNUCC à savoir (a) la causalité des pertes et dommages. Cette causalité peut être liée aux évènements extrêmes comme les inondations, les vagues de chaleur, les cyclones, etc., ou aux évènements à effets lents (slow-onset events) comme l’élévation du niveau de la mer, l’acidification des océans, les sècheresses ; (b) l’attribution des pertes et dommages reste aussi à définir en ce sens que le problème peut être lié au changement climatique anthropique ou naturel ; et enfin (c) la question de responsabilité juridique très souvent refusée par les pays développés ayant principalement causé le changement climatique. Le “loss and damage” une opportunité pour l’Afrique ? Au niveau de la CCNUCC, les achoppements sur la question des pertes et dommages ont essentiellement opposé les pays développés avec les pays en développement sur les voies et moyens pour faire face au problème. A la CoP de Doha, le groupe des AOASIS et celui des Pays les Moins Avancés (PMA) ont plaidé à ce que la Communauté Internationale retienne la Compensation et la Réhabilitation comme éléments centraux du futur mécanisme international sur les pertes et dommages. Si la réhabilitation consisterait à restaurer la résilience perdue du système, la compensation quant à elle, comporte des implications juridiques et même morales difficilement discernables. Pour rappel, la compensation fut par le passé évoquée à propos des préjudices portés par l’Occident à l’Afrique durant les 400 ans d’esclavage et 100 ans de

colonisation. Cette question divise jusque là les leadeurs d’opinions africains. Pour certains, compenser l’Afrique reviendrait à effacer à jamais des mémoires collectives cet épisode sombre pourtant qualifié de crime contre l’humanité, en payant une certaine somme d’argent. De ce fait, les avis sont partagés sur la pertinence de la compensation comme outil de gestion des pertes et dommages, même si cette revendication revient très souvent dans les discours politiques de certains négociateurs.

Ces pistes de recherche se présentent en termes d’évaluation des risques et des connaissances actuelles sur le « loss and damage ». Cette composante de recherche pourrait concerner la caractérisation des différents évènements climatiques qui pourraient causer des pertes et dommages dans la région ; la cartographie de cas déjà observés qu’on peut qualifier de pertes et dommages dus au changement climatique ; l’identification et le testage d’approches spécifiques qui seraient plus adaptées aux réalités de la région. Quelques prérequis

Photo 4 : Perte de bétail due à une vague de froid – Nord du Sénégal (Cherif DIOP, ANAMS, 2012)

Qu’il s’agisse du « loss and damage », de la colonisation ou de l’esclavage, l’évaluation des coûts économiques et non économiques des préjudices s’avère un défi de taille à relever. Au sortir de Doha, la compensation fut finalement officiellement abandonnée au profit de la réhabilitation qui du reste est encore à définir. Les raisons de cet abandon seraient liées au fait que la compensation revêt un caractère à la fois légal, juridique, financier et même moral. Légal car ça pourrait impliquer les législations internationales en matière de règlement de différends ; juridique car cela reviendrait à juger un accusé et à l’incriminer ; Financier car l’incriminé pourrait être amené à payer des sommes d’argent colossales en guise de compensation à la victime ; Moral car une fois que la victime reçoit la compensation, elle devra arrêter de parler du tort subi et l’accusé n’aura plus rien à se reprocher puisqu’il a payé pour le tort qu’il a causé! Qu’il s’agisse de compensation ou de réhabilitation, des pistes de recherche action s’offrent à l’Afrique considéré comme l’un des continents les plus vulnérables à la menace climatique.

Dans un papier technique intitulé “Mechanisms to manage financial risks from direct impacts of climate change in developing countries”, la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques identifie l’Assurance comme un levier fondamental pour la prise en charge des risques de pertes et dommages. Dans le contexte africain très souvent marqué par la pauvreté et l’urgence de la satisfaction des besoins quotidiens, il serait difficile que les plus pauvres adhèrent et payent pour être assurés par rapport à un risque non seulement futur mais surtout simplement probable ! Des mécanismes d’encouragements devront accompagner le processus et servir d’incitation à l’adhésion des couches vulnérables à toute approche de gestion des pertes et dommages basée sur le système d’assurance. Un travail d’information et de sensibilisation sera nécessaire afin que toutes les parties prenantes puissent saisir les enjeux, les avantages et les inconvénients des approches retenues. La société civile a un rôle important à jouer dans ce sens. L’assurance indicielle agricole est déjà mise en œuvre dans des pays en Afrique comme le Sénégal. Il serait utile de documenter les cas de réussite dans ce domaine et capitaliser ces bonnes pratiques pour la prise en charge du « loss and damage ». Il est reconnu que le secteur privé offre des potentialités et pourra jouer un rôle

important dans la gestion proactive et réactive des risques climatiques. Cependant, compte tenu de la motivation généralement commerciale des investissements issus du secteur privé, des procédures spécifiques devront être définies pour régir toute intervention du secteur privé dans la lutte contre le changement climatique afin de protéger les intérêts des populations vulnérables. Le problème du réchauffement global est entouré de principes comme celui du pollueur-payeur, de responsabilité commune mais différentiée, du principe de capabilité. De ce fait, la solution du changement climatique devrait être sur des bases d’équité, de justice climatique entre les nations développées et les nations en développement. Le respect de ces dispositions implique l’utilisation des fonds publics pour la prise en charge des pertes et dommages liés au changement climatique. L’on se pose alors la question de savoir comment est ce que les fonds privés entreraient en jeu. Le problème de mauvaise gouvernance dans certains pays en développement peut aggraver les pertes et dommages dus au changement climatique soit à cause d’une mauvaise gestion des fonds alloués au problème, soit à cause d’une défaillance de coordination entre les acteurs clés en temps de crise. L’allocation de toute assistance financière pour la gestion des pertes et dommages dans les pays en développement devra mettre en avant des garanties de bonne gouvernance. La réhabilitation ou la compensation des pertes et dommages ne doit pas détourner les pays développés ni de leur soutien à l’adaptation ni de leurs engagements et obligations de réduction de gaz à effet de serre. La gestion du « loss and damage » devra d’ailleur servir de prétexte pour soutenir davantage l’adaptation et l’atténuation et par là, réduire les pertes et dommages. Si les dommages peuvent être réglés par la réhabilitation, les pertes devront

cependant être compensées. La réhabilitation et la compensation devront donc constituer les fondements du futur mécanisme international de gestion des pertes et dommages. Comme ce fut le cas pour l’adaptation et l’atténuation, il faudra des outils méthodologiques d’évaluation des pertes et dommages économiques (sur les biens, les infrastructures, etc.) et non économiques (sociaux, culturels, etc.) Les pertes et dommages deviendront plus fréquents et sévères du fait des limites de l’adaptation et de l’atténuation3.

Photo 5 : Exemple de limites de l’adaptation – Barrière de sacs de sable à Saint-Louis (Sénégal) - (M.B. Fofana, Mairie SL)

Il faudra une évaluation de ces limites et rechercher les voies et moyens de les surpasser. Ces limites sont généralement d’ordre technologique, financier ou structurel. Après la CoP de Doha, la réhabilitation fut retenue comme outil de gestion des pertes et dommages. Avant la définition des arrangements institutionnels et la mise sur pied du mécanisme international sur le « loss and damage », il sera utile de définir de façon adéquate ce que cache le mot « réhabilitation » afin de s’assurer que cette « réhabilitation » prend en compte les préoccupations des pays en développement.

                                                                                                                Banque Mondiale, 2012 – “Turn Down the Heat“ 3

Programme de travail d’ENDA sur le « loss and damage » En 2013, ENDA Energie lance un programme de travail sur les « pertes et dommages » pour les sous-régions Afrique de l’Ouest et du Centre. Ce programme vise à informer et sensibiliser les parties prenantes sur les risques d’occurrence des pertes et dommages liés au changement climatique ; développer un capital de connaissances sur la question à partager via des plateformes existantes comme celle du réseau AfricaAdapt ; soutenir des positions nationales et régionales lors des négociations internationales ; investiguer sur les approches idoines pour faire face au problème. Un des moments forts de ce programme de travail sera la tenue d’un atelier en Octobre 2013 à Dakar. Des synergies seront développées afin de capitaliser sur des initiatives déjà existantes à ENDA. C’est le cas du programme C3D, du réseau Climat & Développement, de la plateforme AfriCAN Climate, etc.     Par: MOUSSA NA ABOU Mamouda Gifty AMPOMAH Oumou KOULIBALY Aliou DIOUF

ENDA Energie Environnement Développement BP: 3370, Dakar, Sénégal Tel: 221 33 822 24 96 / 33 822 59 83 Fax: 221 33 821 75 95 Email: [email protected] http://www.endaenergie.org