Intégrité de l’education publique en Tunisie : réinstaurer la confiance

Strengthening Integrity and Fighting Corruption Integrity of Education in Tunisia: in Public Education

Résultats d’un scan préliminaire sur l’intégrité dans l’éducation en Tunisie

RestoringSErbIa Trust

Results of a preliminary integrity scan (PRINTS) of Tunisian education

TABLE DES MATIÈRES – 1

Table des matières Intégrité de l’education publique en Tunisie : réinstaurer la confiance Résultats d’un scan préliminaire sur l’intégrité dans l’éducation en Tunisie Résumé����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 9 Étude préliminaire sur l’intégrité dans le domaine de l’enseignement (Preliminary Integrity Scan – PRINTS) ����������������������������������������������������������������11 L’approche��������������������������������������������������������������������������������������������������������������11 L’application de l’approche en Tunisie ����������������������������������������������������������������� 13 Description du système éducatif tunisien��������������������������������������������������������������14 Intégrité dans le contexte de l’éducation en Tunisie ��������������������������������������������16 Intégrité dans l’enseignement secondaire������������������������������������������������������������� 19 Pratiques susceptibles d’engendrer la corruption dans l’enseignement pré‑universitaire en Tunisie����������������������������������������������������������������������������������� 20 Incitations : les idées fausses liées aux conditions de travail������������������������������� 22 Incitations : La qualité insuffisante en tant que facteur de risque����������������������� 26 Opportunités : les lacunes de la responsabilisation en tant que facteur d’abus ��� 30 Note sur l’intégrité dans l’enseignement supérieur��������������������������������������������� 34 Pratiques à fort potentiel de corruption dans l’enseignement supérieur��������������� 34 Incitations : les modes aléatoires de l’accès à l’enseignement supérieur ������������� 35 Opportunités : absence de normes d’intégrité ����������������������������������������������������� 37 Opportunités : absence d’autorité en matière d’accréditation et d’évaluation������� 37 Résumé des recommandations������������������������������������������������������������������������������� 38 Bibliographie����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 42

© OCDE 2013

2 – TABLE DES MATIÈRES Figures 1 Cycle méthodologique d’évaluations complexes et étude préliminaire de l’intégrité dans le domaine de l’enseignement (PRINTS) : focalisation et résultats��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13 2 Le progrès économique et éducatif en Tunisie, 1974-2011��������������������������������� 15 3 Dépenses pour les établissements d’enseignement en tant que quote-part du PIB et des dépenses publiques en général, 2008 ou l’année la plus récente������16 4 La part des chômeurs avec formation supérieure, 1989-2009������������������������������17 5 Pourcentage d’élèves suivant des cours extrascolaires, la Tunisie et autres pays����� 21 6 Salaires des enseignants et progression de salaires relative à PIB par habitant, la Tunisie et autres pays (2010)��������������������������������������������������������������������������� 24 7 Organisation du temps d’enseignement des professeurs : la Tunisie et autres pays (2008)������������������������������������������������������������������������������������������� 25 8 Allocation du temps d’apprentissage en sciences, mathématiques et langue d’enseignement, la Tunisie et pays participants à PISA ������������������������������������� 26 9 Pourcentage d’élèves de 15 ans ayant déjà redoublé au moins une fois, la Tunisie et autres pays (PISA 2009)��������������������������������������������������������������������� 29 Tableaux 1 Intégrité PRINT : Qualité et efficacité de l’apprentissage en classe������������������� 19 2 Intégrité PRINT : ressources humaines et financières��������������������������������������� 23 Encadré 1 L’évaluation et la responsabilisation en matière d’éducation dans les pays de l’OCDE����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 32

© OCDE 2013

TABLE OF CONTENTS – 3

Table of contents Integrity of Public Education in Tunisia: Restoring Trust Results of a preliminary integrity scan (PRINTS) of Tunisian education Summary����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 49 Preliminary Integrity Scan (PRINTS) in education������������������������������������������� 51 The approach��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 51 Application of the approach in Tunisia����������������������������������������������������������������� 53 The Tunisian education system����������������������������������������������������������������������������� 53 The integrity context of education in Tunisia������������������������������������������������������ 55 Integrity in secondary education��������������������������������������������������������������������������� 58 Practices with corruption potential in pre-university education in Tunisia��������� 59 Incentives: misconceptions about working conditions����������������������������������������� 61 Incentives: quality failure as a driver of risk ������������������������������������������������������� 65 Opportunities: accountability gaps as facilitators of malpractice ����������������������� 68 A note on the integrity of tertiary education������������������������������������������������������� 71 Practices with corruption potential in tertiary education������������������������������������� 71 Incentives: the random ways of access to higher education��������������������������������� 72 Opportunities: absence of integrity standards ����������������������������������������������������� 73 Opportunities: absence of authority on accreditation and evaluation������������������� 73 Summary of recommendations����������������������������������������������������������������������������� 74 Bibliography ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 78

© OECD 2013

4 – TABLE OF CONTENTS Figures 1 Methodological cycle for integrity assessments and PRINTS of education: focus and outcomes��������������������������������������������������������������������������������������������� 52 2 Economic and educational progress in Tunisia, 1974-2011��������������������������������� 55 3 Expenditure on educational institutions as a share of GDP and of overall government spending, 2008 or most recent year������������������������������������������������ 56 4 Share of unemployed people with tertiary education, 1989-2009����������������������� 56 5 Percentage of students participating in out-of-school lessons, Tunisia and selected countries ����������������������������������������������������������������������������������������������� 60 6 Teacher salaries and pay-scale progression in proportion to GDP per capita, Tunisia and selected countries����������������������������������������������������������������������������� 62 7 Organisation of teachers’ instructional time: Tunisia and selected countries (2008)������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 63 8 Allocation of total learning time in science, mathematics and language of instruction, Tunisia and PISA participating economies������������������������������������� 64 9 Percentage of students reporting that they have repeated a grade at least once in primary, lower secondary or upper secondary school, Tunisia and selected countries (2009)��������������������������������������������������������������������������������������������������� 67 Tables 1 Integrity PRINT: quality and effectiveness of classroom learning��������������������� 58 2 Integrity PRINT: staff and resources ����������������������������������������������������������������� 61 Box 1 Evaluation and accountability in education in OECD countries������������������������ 69

© OECD 2013

5

Intégrité de l’education publique en Tunisie : réinstaurer la confiance Résultats d’un scan préliminaire sur l’intégrité dans l’éducation en Tunisie

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 7

Remerciements Cette étude préliminaire sur l’intégrité dans le domaine de l’enseigne‑ ment a été préparé par la Direction de l’éducation et des compétences de OCDE par Mihaylo Milovanovitch, division préscolaire et scolaire et par Simone Bloem, division de l’innovation et de la mesure du progrès. Ce docu‑ ment a été rédigé en anglais. L’analyse de l’intégrité n’aurait pas été possible sans le soutien et les réactions de : Michael Davidson, Chef de Division, division préscolaire et scolaire (ECS), Direction de l’Éducation et des Compétences de OCDE (EDU) ; Selim Guedouar,  Analyste des politiques, Initiative CleanGovBiz de OCDE ; Julie Belanger, Analyste de l’Éducation (ECS/EDU) ; Miyako Ikeda, Analyste de l’Éducation (ECS/EDU) ; Isabelle Moulherat, Division de l’Innovation et de la mesure du progrès (EDU) ; Célia Braga-Schich (EDU) ; Lynda Hawe (EDU) ; et aussi Nawel Ayadi, Forum Universitaire Tunisien (Tunisie) ; Prof. Serge Ebersold, Institut national supérieur pour l’éducation des jeunes handi‑ capés et les enseignements adaptés (France) ; Kate Lapham, Fondation pour une société ouverte (Open Society Foundation) ; Ivana Ceneric, Analyste de l’Éducation du Conseil National de l’éducation de la Serbie. L’équipe souhaite remercier l’ensemble des personnes rencontrés dans le cadre de la visite à Tunis en April 2013. L’étude préliminaire sur l’intégrité était préparée grâce au soutien finan‑ cière du « Education Support Program » de la Fondation pour une société ouverte (Open Society Foundation).

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 9

Résumé Dans le cadre de l’initiative CleanGovBiz de l’OCDE, les autorités tuni‑ siennes ont demandé à l’OCDE de procéder à un Scan Préliminaire de l’Inté‑ grité du système éducatif. L’objectif de l’analyse est de fournir un premier aperçu des vulnérabilités dans l’enseignement pré-universitaire et supérieur qui requièrent un suivi et une évaluation plus en profondeur, et de proposer des solutions politiques. Aborder les causes de la corruption est primordiale pour une préven‑ tion efficace. L’analyse a appliqué une méthode exclusive pour détecter les lacunes dans les politiques publiques qui ont pu créer ; (i) des incitations pour des pratiques professionnelles mauvaises ; (ii) et d’identifier les failles dans le cadre de prévention et de détection qui ont pu fournir l’occasion pour ces mauvaises pratiques. Les résultats de l’analyse suggèrent que les écoles publiques éprouvent des difficultés à fournir une éducation de qualité et de manière efficace, ce qui à son tour nourrit une méfiance quant à leur capacité à remplir leur mis‑ sion première. Cette situation alimente le besoin et l’acceptation généralisée des cours particuliers. La faible responsabilisation des écoles et des ensei‑ gnants et des problèmes liés au système d’évaluation des élèves réduisent, par ailleurs, l’efficacité de l’apprentissage pendant les horaires de cours réguliers, facilitent de mauvaises pratiques, et empêchent les autorités d’établir dans quelle mesure ils représentent une menace pour l’intégrité du système. Le cycle supérieur est également confronté à des défis d’intégrité. Les effectifs ne cessent d’augmenter, mais l’accès à l’enseignement supérieur ne parvient pas à s’assurer que les étudiants qualifiés et motivés entrent dans les universités, et que leur champ d’étude coïncide avec leur choix et intérêts. Cela a un impact négatif sur la qualité, la motivation et est préjudiciable à l’intégrité académique. Ainsi l’absence de normes d’intégrités et de standards de qualité d’une part et de mécanismes d’évaluation d’autre part favorisent l’émergence de mauvaises pratiques qui, selon les entretiens sont très répan‑ dues dans le système d’enseignement supérieur.

© OCDE 2013

10 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE Finalement, l’analyse répertorie les options à mettre en place pour res‑ taurer la confiance dans le système, et suggère un large débat public sur les mesures à entreprendre en vue de développer un pacte pour un système édu‑ cation tunisien fort et juste.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 11

Étude préliminaire sur l’intégrité dans le domaine de l’enseignement (Preliminary Integrity Scan – PRINTS) L’approche Les années 90 ont vu déferler une vague de scandales de corruption en Europe de l’Ouest et de l’Est qui a ébranlé la confiance de l’opinion publique et montré à quel point le problème est devenue endémique, aussi bien dans les démocraties confirmées que dans les pays en transition (Della Porta et Mény 1997). Depuis lors, les gouvernements nationaux et les organisations interna‑ tionales ont intensifié leurs efforts afin de renforcer l’intégrité dans le secteur public, en adoptant par exemple des normes anti-corruption, consacrées dans des instruments juridiquement contraignants, tels que la Convention du Conseil de droit pénal de l’Europe sur la corruption de 1999, ou la Convention anti-corruption des Nations Unies de 2003 (L’Organisation de coopération et de développement (OCDE) 2008 ; Milovanovitch 2013a ; voir aussi OCDE, 2005.) L’intégrité joue aussi un rôle important dans l’éducation. Renforcer l’inté‑ grité des systèmes d’éducation peut s’avérer une approche enrichissante pour prévenir la corruption dans ce secteur et pour limiter les préjudices que les écoles et les universités corrompues infligent aux sociétés, à l’économie et au potentiel humain des peuples. En 2010, par voie de fait, l’OCDE a commencé à travailler sur un cadre nouveau d’évaluation de l’intégrité dans l’éducation – un secteur important à long terme aussi bien pour les pays membres de l’OCDE que pour les économies partenaires. Le projet Intégrité des systèmes d’enseignement (INTES) de l’OCDE a été conçu pour appuyer l’éducation nationale et les autorités anti-corruption dans leurs efforts de détecter et de prévenir efficacement la corruption dans le secteur via l’assainissement du milieu tissé par les principales causes sys‑ témiques des abus et pour les aider à identifier les domaines de préoccupation tels que la gestion des effectifs et des ressources, l’efficacité de l’instruction dans les écoles, le manque de contrôle et de transparence, etc. L’objectif n’est pas tant de soutenir la police dans sa tache de poursuivre les délinquants, mais de faire la lumière sur les facteurs qui mènent à des abus dans l’éduca‑ tion et de fournir des orientations sur la meilleure façon de les éliminer. La meilleure façon d’augmenter l’efficacité des politiques anti-corruption est certainement de cibler les causes principales de la corruption.

© OCDE 2013

12 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE Une partie des abus dans l’éducation résultera toujours des intentions cri‑ minelles d’individus intéressés surtout par leur gain personnel. La majorité des malfaiteurs potentiels dans ce secteur particulier sont pourtant des gens ordi‑ naires – parents, élèves, enseignants, directeurs d’établissement scolaire. Au lieu de leur attribuer des intentions criminelles, l’approche INTES suggère que leurs motivations à détourner les règles pour leur propre profit ou au profit de leurs enfants sont plus probablement ancrées dans le sentiment que l’enseignement ne parvient pas à répondre aux attentes du public et que le détournement des règles est une voie possible, parfois même l’unique, pour « remédier » aux faits que les écoles se révèlent souvent incapables de préparer leurs élèves aux examens diplômant, que le nombre de postes dans les universités est insuffisant, que la reconnaissance professionnelle des enseignants est quasi nulle et leurs salaires trop faibles, que les budgets d’enseignement sont insuffisants, etc. (OCDE 2012). L’objectif premier de l’approche INTES est 1) la détection de cas de discordance entre les résultats de la formation et les attentes des parties pre‑ nantes, ce qui pourrait créer des incitations à des abus et 2) l’identification des failles dans le système de prévention et de détection, permettant à ceux qui se sentent incités ou sont prêts à commettre des délits de corruption de trouver les moyens d’y recourir. Quelles sont les attentes des parties prenantes à l’égard de leurs écoles et universités ? INTES groupe ces attentes en trois grandes catégories : attentes liées à la qualité de l’éducation, à l’accès à celle-ci, et à la gestion équitable et rationnelle des effectifs et des ressources financières. La quatrième dimension transversale est un système de prévention et de détection solide et efficace (PDF), qui comprend les décisions politiques anti-corruption qu’un pays donné applique dans le secteur public en général et dans le secteur de l’éducation en particulier, y compris la législation anti-corruption, le travail des institutions spécialisées telles que les agences anti-corruption, la partici‑ pation de la société civile, le contrôle financier, mais aussi des éléments plus spécifiques au secteur de l’éducation, notamment les inspections scolaires, la disponibilité des données et la transparence administrative des départements de l’éducation responsables des écoles au niveau régional et central, etc. INTES s’appuie pour la réalisation de cette tache complexe sur l’analyse des indicateurs standards de l’éducation et des données provenant d’évalua‑ tions à grande échelle (notamment le Programme international pour le suivi des acquis des élèves – PISA), combinée à une visite d’experts, notamment à des entretiens avec les parties prenantes. Les données et les informations disponibles sont classées en fonction de leur valeur informative dans l’objectif de détecter les incitations à la corruption dans les quatre axes d’évaluation : la qualité de l’éducation, l’accès à l’éducation, les effectifs et les ressources financières, la prévention, la détection et l’interprétation des faits à l’aide d’un cadre analytique complet. La méthodologie peut être utilisée pour

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 13

mener à bien les évaluations nationales à grande échelle comme celle récem‑ ment achevée dans la République de Serbie (OECD, 2012), ou bien pour des analyses complexes préliminaires plus limitées mais plus rapides, telle que l’Étude préliminaire de l’intégrité dans le domaine de l’enseignement (PRINTS) menée en Tunisie et présentée ici.

Résultats

Focalisation

Figure 1. Cycle méthodologique d’évaluations complexes et étude préliminaire de l’intégrité dans le domaine de l’enseignement (PRINTS) : focalisation et résultats • Élèves • Parents • Personnels

• Groupes de discussion • Études complémentaires • Réformes

(1) Attentes

(2) Résultats

(4)

(3)

Suivi au niveau national

Recommendations

• Accès • Qualité • Ressources humaines et financières • Prévention

• Domaines de la politique • Institutions cibles • Calendrier

Source : Milovanovitch 2013b.

L’application de l’approche en Tunisie L’étude préliminaire de l’intégrité dans le domaine de l’enseignement (PRINTS) en Tunisie a été demandée par les autorités tunisiennes dans le cadre de l’analyse complexe de l’intégrité dans le secteur public menée par l’OCDE en 2012/2013 1. Le travail s’est appuyé principalement sur des recherches docu‑ mentaires et sur une mission scientifique à Tunis au début du mois de mai 2013, ce qui a permis de conceptualiser l’analyse grâce à des entretiens avec des représentants de la société civile, des organisations d’étudiants, des repré‑ sentants du ministère de l’Éducation, du ministère des Affaires générales, du Centre d’analyse et d’évaluation, ainsi que des étudiants et des professionnels de l’éducation – enseignants du primaire et du secondaire, des inspecteurs péda‑ gogiques, des enseignants universitaires et le recteur d’une université privée à Tunis. Les données mobilisées pour l’étude préliminaire de l’intégrité dans le domaine de l’éducation en Tunisie proviennent notamment de l’Institut de statistique de l’UNESCO, de la base de données de la Banque mondiale rela‑ tive aux indicateurs de développement et de la base de données du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA).

© OCDE 2013

14 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE Par définition, l’Étude préliminaire de l’intégrité dans le domaine de l’éducation (PRINTS) est plus limitée que l’évaluation complète du système d’éducation. L’étude PRINTS en Tunisie porte sur un échantillon modèle des principales lacunes en matière d’intégrité dans l’enseignement secondaire et supérieur, examine des éléments spécifiques au secteur au regard du système de prévention et de détection, et fournit des directives pour le suivi national.

Description du système éducatif tunisien Le système d’éducation est organisé en 4 niveaux : le pré-primaire, l’enseignement de base, le second cycle du secondaire et le supérieur. La scolarité obligatoire en Tunisie est de 6 à 16 ans avec 13 années de scolarité primaire et secondaire. Malgré quelques efforts pour renforcer l’éducation pré-primaire et une forte augmentation du nombre de jardins d’enfants privés depuis les années 1990, le taux de fréquentation préscolaire (3-5 ans) est encore faible (de 7 % en 1990 à 13 % en 1998 et 14 % en 2000). Moins d’un tiers des enfants de 5 ans a suivi une éducation pré-primaire en 2002/2003, dernière année pour laquelle l’Institut de statistique de l’UNESCO possède des données. Les jardins d’enfants sont principalement gérés par des organismes privés ou par des autorités locales. La durée de l’éducation de base est de neuf ans dont six ans dans l’en‑ seignement primaire et trois ans dans le premier cycle de l’enseignement secondaire. Le second cycle de l’enseignement secondaire dure quatre ans et est divisé en deux phases : une phase académique générale et une phase spé‑ cialisée. Il est ouvert aux élèves qui ont obtenu le Diplôme de fin d’études de l’enseignement de base. Lors de la première année du second cycle de l’ensei‑ gnement secondaire, les élèves suivent un programme général commun et se spécialisent à partir de la deuxième année dans les lettres, les arts, les sciences, l’économie et la gestion, les mathématiques et les études techniques. La langue d’enseignement dans les domaines techniques, scientifiques et mathématiques est le français. D’autres matières sont dispensées en langue arabe. A la fin de la quatrième année, les étudiants se présentent à l’Examen National du Baccalauréat (le Baccalauréat). La réussite au baccalauréat donne accès aux établissements d’enseignement supérieur. Les élèves qui échouent à l’examen du baccalauréat reçoivent un certificat de fin d’études qui peut leur servir pour postuler à un emploi ou accéder aux établissements d’enseignement privés. Le taux de réussite des élèves qui se présentent au baccalauréat est d’environ 50 %. La formation technique et professionnelle (VET) est sous la respon‑ sabilité du ministère de l’Emploi. Les élèves peuvent s’inscrire dans des programmes de formation professionnelle de deux ans après avoir terminé la deuxième année de l’enseignement secondaire de base. Ces programmes

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 15

aboutissent à un Certificat d’Aptitude Professionnelle qui donne accès à deux ans de programmes de perfectionnement et conduit au Brevet de Technicien Professionnel, qui à son tour donne accès à des programmes de préparation en deux ans du Brevet de Technicien Supérieur. Le secteur de l’enseignement supérieur a connu une expansion rapide au cours de la dernière décennie (voir la figure 2) et comprend actuellement 178 établissements publics, dont 155 établissements sous la supervision directe du ministère de l’Enseignement supérieur. Outre les établissements d’enseigne‑ ment supérieur général, il existe 20 universités privées, 24 instituts supérieurs d’études technologiques et six instituts supérieurs de formation pédago‑ gique. L’enseignement supérieur public est gratuit. La Tunisie entreprend actuellement des réformes pour mettre en œuvre le système à trois niveaux de Bologne, avec des programmes de licence de trois ans, des programmes de master de deux ans et des programmes de doctorat de 5 ans. La création d’une agence nationale d’évaluation et d’accréditation a été prévue à l’horizon 2012, mais cette nouvelle institution n’a pas encore vu le jour. L’enseignement privé occupe une place de plus en plus importante en Tunisie, notamment dans l’enseignement primaire. Figure 2. Le progrès économique et éducatif en Tunisie, 1974-2011 Part générale des élèves d’un groupe d’âge donné. Pour tous les niveaux en général (excepté le primaire). Génèral Part nette des élèves d’un groupe d’âge donné. Education de base. Général Part générale des élèves d’un groupe d’âge donné. L’enseignement supérieur (ISCED 5 et 6) PIB Parité du coût d’achat $, milliards USD PPP (milliards) 99.8 100 99.4 90

% 100.0 90.0 80.0

75.6

79.7

70.0 60.0

50 37.1

40.0 30.0

40 30

20.0

12.3 2.6

20 10 0

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

0.0

70 60

50.0 46.3

10.0

80

Sources : Indicateurs du développement de la Banque mondiale, l’Institut de statistique de l’UNESCO.

© OCDE 2013

16 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE

Intégrité dans le contexte de l’éducation en Tunisie Dans les décennies qui ont suivi l’accès à l’indépendance du pays en 1956, la Tunisie a été l’une des économies les plus dynamiques d’Afrique et du Moyen-Orient, après les États du Golfe (DAES 2011) et possédait en 2010 et 2011 le plus haut niveau de développement humain dans la région MENA, après les États du Golfe (PNUD, 2011). En un temps record le pays a laissé derrière lui l’époque où l’éducation était un privilège réservé à une minorité2, pour devenir l’un des premiers pays dans la région à faire de l’éducation de qualité la clé de la prospérité individuelle. La croissance économique alla de pair avec une expansion impressionnante de l’accès à l’éducation, des amélio‑ rations de la qualité des formations (figure 2), et la création d’emplois. Tout au long des années 70 et 80 du 20ème siècle, la Tunisie s’enorgueil‑ lissait aussi de fournir la meilleure éducation en Afrique et au Moyen-Orient et aujourd’hui le gouvernement considère toujours l’éducation comme un atout pour attirer l’investissement direct étranger3. Les politiques publiques sont façonnées en conséquence – le secteur de l’éducation a toujours été placé au cœur des stratégies nationales de développement (World Bank, 2008) et continue de bénéficier de la part du lion du budget public, malgré la crise économique de 2008/2009 et les changements politiques. En 2008 par exemple, la Tunisie a consacré près de 23 % de son budget public à l’éduca‑ tion publique, une quote-part équivalant presque au double de la moyenne de l’OCDE, dépassé seulement par l’allocation des ressources au Maroc et aux Émirats arabes unis (figure 3). La Tunisie consacre également une grande Figure 3. Dépenses pour les établissements d’enseignement en tant que quote-part du PIB et des dépenses publiques en général, 2008 ou l’année la plus récente Les dépenses publiques pour l’éducation, pourcentage du PIB en 2008, ou l’année la plus récente 27.2 25.7 22.7 20.3 19.6 19.3 16.7 13.5 11.9 11.7 11.6

Émirats arabes unis (3) Maroc Tunisie Algérie Qatar (2) Arabie saoudite Syrie (3) Jordanie (1) Égypte Bahreïn Moyenne de l’OCDE (4) 0

10

Dépenses pour les établissements d’enseignement, pourcentage des dépenses publiques en général, 2008 ou l’année la plus récente Émirats arabes unis (3) 7.2 Tunisie 6.3 Arabie saoudite

5.6

Moyenne de l’OCDE (4)

5.6

Maroc (4)

5.4

Syrie (3)

4.9

Algérie Égypte Bahreïn Qatar 20

30

0.0

4.3 3.8 2.9 2.5 5.0

10.0

Notes sur les années de référence : 1) 2003 2) 2004 3) 2007 4) 2009 Sources : Banque mondiale, l’IFE, l’UNESCO ISU, l’OCDE EAG 2011.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 17

partie de sa richesse nationale globale à l’éducation : en 2008 les dépenses d’éducation en pourcentage du PIB ont été de 6.3 %, cette proportion étant la 2ème la plus élevé de tous les pays de la région pour lesquels il existe des données, et supérieure aux dépenses relatives à ce secteur dans les pays de l’OCDE. Pourtant, après des décennies de dictature et malgré la part élevée des dépenses pour l’éducation, la situation ne semble pas prometteuse. La qualité de l’enseignement s’avère très faible en comparaison internationale (voir la section sur la qualité de l’enseignement ci-dessous) et le nombre des diplô‑ més chômeurs est monté en flèche au cours des dernières années (figure 4), ébranlant la conviction de l’opinion publique que l’éducation mène à l’emploi et laissant chez les parties prenantes et les diplômés le sentiment que les établissements d’enseignement ne sont pas en mesure de répondre à leurs attentes ni à celles du marché du travail. Figure 4. La part des chômeurs avec formation supérieure, 1989-2009 % 30

Chômage avec formation supérieure (quote-part du chômage en générale)

27 24 21 18 15 12 9 6 3

19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09

0

Source : l’UNESCO ISU et l’Institut National Tunisien de la statistique pour des années 2006-2009.

La perte progressive de confiance dans les établissements d’enseignement public, également soulignée par les parties prenantes rencontrées lors des visites, doit être un processus douloureux, compte tenu des attentes persis‑ tantes à l’égard du secteur, du montant des investissements publics réalisés et des ressources mobilisées par les ménages. En termes d’intégrité, la perte de confiance est une évolution alarmante. Les acteurs du système éducatif dépendent les uns des autres : les élèves sont dépendants de leurs enseignants et de leurs parents, les enseignants et les écoles sont dépendants des ministères de tutelle (et parfois du soutien et/ou de l’approbation des parents), les parents dépendent des enseignants

© OCDE 2013

18 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE et des autorités scolaires pour ce qui concerne la réussite de leurs enfants (Milovanovitch, 2013a). Cette interdépendance repose sur la confiance : la confiance qu’il n’y a pas d’abus d’autorité, que chacune des personnes impli‑ quées fait de son mieux pour le bénéfice de toutes les parties concernées, et que derrière les portes closes de leurs salles de classe, les établissements scolaires remplissent leur noble mission d’inculquer des connaissances et des valeurs au lieu d’en abuser. Les universités fonctionnent également sur la base de la confiance : la confiance que les chercheurs qui travaillent aux frontières de la connaissance et « au-delà de l’expertise de tous, mais de celle d’une poignée de quelques-uns qui changent la face du monde » font leur travail en toute honnêteté sans fausser les résultats (Anderson, 2008) ; la confiance que les diplômes reflètent la maitrise de savoirs et non la validation d’actes illicites. La perte de confiance dans les institutions d’éducation est une perte de confiance dans leur intégrité et leur compétence, ce qui mène à la tolé‑ rance des abus. La Tunisie ne participe pas aux sondages Baromètre Global du Corruption (Global Corruption Barometer) réalisés par Transparency International qui enquêtent sur la perception de la corruption dans les sec‑ teurs, mais les résultats préliminaires d’une étude réalisée en 2013 auprès des étudiants et du personnel dans les universités tunisiennes4 confirment que la perception des abus est largement répandue. Les médias signalent aussi régulièrement des cas de corruption dans le système éducatif tunisien5. Le ministère de l’Éducation est l’un des ministères qui travaille en étroite colla‑ boration avec le ministère de la Bonne Gouvernance des Affaires Générales à qui il a transféré, rien qu’en 2012,  environ 300 allégations de corruption éma‑ nant de citoyens, d’associations, de parties civiles etc., concernant les intérêts administratifs et financiers au niveau régional et central, ainsi que dans les écoles. Dans près de 150 cas, les personnes/les institutions concernées ont été sanctionnées, 31 procédures disciplinaires ont été engagées, 41 personnes ont été démises de leurs fonctions et 15 cas ont été transmis au tribunal. Par ail‑ leurs, 4 personnes du cabinet ont également été révoquées de leurs fonctions. Les rapports sur des cas individuels sont très fréquents aussi. Une note récente parue dans un journal6 fait état par exemple d’une pétition signée par les professeurs d’un collège accusant leur directeur d’avoir détourné des fonds du collège. Le directeur a été démis de ses fonctions et muté à un poste de haut niveau au sein du ministère de l’Éducation, alors que quatre des enseignants ont été accusés et condamnés à des peines mineures, pour des raisons encore mal élucidées. Ce dernier cas témoigne d’une inertie institutionnelle dans les structures de gouvernance du système éducatif, probablement en raison d’intérêts datant du régime de Ben Ali. Les efforts visant à lutter contre la corruption dans l’éducation peuvent facilement être compromis par des exemples de pardons de facto d’auteurs de détournement de la loi -exemples que les autorités devraient prévenir sans exception.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 19

Intégrité dans l’enseignement secondaire Pour mettre en évidence les défaillances systémiques qui incitent poten‑ tiellement à des abus, et pour identifier les pratiques susceptibles d’engendrer de la corruption, le cadre de l’INTES (Integrity of Education Systems) a regroupé des indicateurs standards relatifs aux résultats du système éducatif tunisien selon trois des quatre critères d’évaluation, les a comparé aux perfor‑ mances moyennes des pays de l’OCDE qu’il a pris comme une estimation des attentes des parties intéressées, et a mis en contexte leur interprétation lors des échanges avec les parties prenantes7. Le tableau 1 présente les résultats de l’étude préliminaire sur l’intégrité PRINT dans le domaine de la qualité qui révèle que l’enseignement pré-universitaire ne répond pas aux attentes des parties prenantes en matière de qualité et que la motivation à prévenir les abus lui fait défaut8. Les sous-sections suivantes détaillent les pratiques actuelles des parties prenantes et des professionnels de l’éducation qui, si elles sont ignorées, seront potentiellement source de corruption ; elles décrivent les facteurs qui incitent à de telles pratiques et alimentent la menace d’intégrité et, en dernier lieu, les lacunes qui rendent possibles les abus. Tableau 1. Intégrité PRINT : Qualité et efficacité de l’apprentissage en classe OK

3 2 1 CONTRÔLE

0

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Q6

•

•

-1 -2 -3

•

•

•

•

LÉGENDE: QUALITÉ ET EFFECACITÉ DE L’APPRENTISAGE EN CLASSE Q1: Performance des élèves, PISA 2009 Q2: Pourcentage d’élèves suivant des cours extrascolaires, PISA 2009 Q3: Allocation du temps d’apprentissage: cours extrascolaires, PISA 2006 Q4: P  artie des élèves qui participent dans des cours extrascolaires avec des professeurs autres de l’établissement qu’ils fréquentent, PISA 2006 Q5: Partie des élèves qui participent dans des cours extrascolaires avec des professeurs de l’établissement qu’ils fréquentent, PISA 2006 Q6: R  atio de tous les élèves qui veulent devenir enseignant de l’école et les élèves qui performent dans le tiers supérieur de l’échelle nationale de compétences en langue d’enseignement et veulent devenir enseignant, PISA 2006

Note : Pour une description détaillée de la méthodologie, voir OECD, 2012. Source : Bases de données PISA 2006 et 2009 2006 de l’OCDE.

© OCDE 2013

20 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE

Pratiques susceptibles d’engendrer la corruption dans l’enseignement pré‑universitaire en Tunisie La qualité de l’éducation est un résultat clé d’un système éducatif. Les parents et les élèves sont généralement prêts à faire tout leur possible pour s’assurer que leurs attentes dans ce domaine sont satisfaites (Milovanovitch, 2013a). Les établissements scolaires qui ne parviennent pas à convaincre les parties prenantes (les parents en particulier) de la qualité de leur offre édu‑ cative engendrent des réactions, légitimes pour certaines d’entre elles, telles que, si possible9, le choix d’une autre école ou la recherche d’un dialogue avec les enseignants et directeurs d’école ; d’autres réactions ont moins légitimes, lorsqu’il s’agit de soudoyer les enseignants, par exemple au moyen de cours particuliers. Si les défaillances en matière de qualité se limitent à quelques institutions, elles peuvent être contrebalancées par de bonnes politiques édu‑ catives10. Si ces défaillances irriguent le système éducatif, elles représentent une grave menace pour l’intégrité, sapant la confiance dans la capacité des écoles à remplir (quelques-unes ou plusieurs de) leurs fonctions et par consé‑ quent dans la capacité du système éducatif à fonctionner correctement. L’opinion publique tunisienne semble avoir en effet perdu confiance dans ses écoles. Parmi les élèves du secondaire, un nombre particulièrement élevé, plutôt que de suivre les enseignements proposés par les établissements, pré‑ fère suivre des enseignements en dehors de tout contexte scolaire : 70 % des élèves du pays suivent des enseignements hors contexte scolaire (9ème pour‑ centage le plus élevé de tous les 54 pays pour lesquels le programme PISA fournit des données, comme l’indique la Figure 5), et 54 % des futurs diplô‑ més des écoles secondaires prennent des leçons particulières dispensées par les enseignants de leur école – 5ème pourcentage le plus élevé après celui au Kirghizistan (le pays le moins performant selon PISA), suivi par l’Azerbaïd‑ jan, la Fédération de Russie et la Jordanie. Étant donné qu’en réalité presque tous les élèves prennent des leçons supplémentaires à un certain moment de leur cursus scolaire, suivre des leçons particulières semble être une exigence en Tunisie pour tenir le rythme. Les élèves issus de milieux socio-écono‑ miques favorisés peuvent ainsi se permettre de prendre des leçons supplé‑ mentaires plus fréquemment que ceux issus de milieux plus défavorisés – une tendance qui creuse le fossé déjà existant pour ce qui est de la qualité de l’éducation entre ceux qui appartiennent aux milieux aisés et ceux qui n’en font pas partie. Selon PISA, en 2006 quatre élèves sur cinq issus de milieux socio-économiques aisés (ceux du quartile supérieur de l’indice PISA de statut économique, social et culturel (SESC) suivent des enseignements hors du contexte scolaire contre seulement trois sur cinq de leurs camarades issus de milieux moins aisés (ceux dans le quart inférieur de SESC). Pendant leur visite sur le terrain les intervenants on partagé la convic‑ tion qu’à ce jour la fréquence des leçons données hors de l’école est devenue

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 21

similairement élevée. Ils ont aussi rapporté une augmentation des inscriptions dans les établissements privés comme l’alternative au système détérioré de scolarisation publique. Doit-on considérer la pratique de leçons particulières comme un délit de corruption ? La réponse est parfois affirmative, par exemple dans les cas où les enseignants demandent à leurs élèves de prendre des leçons particu‑ lières comme condition de réussite aux examens (Bray, 2013). Les choses deviennent moins claires lorsque, par exemple, des parties du programme sont délibérément ignorés dans les cours réguliers pour stimuler la demande de soutien scolaire, ce qui est de fait une forme « plus douce » de corruption qui ne constitue pas une infraction pénale, mais menace gravement l’intégrité du système éducatif (Milovanovitch, 2013a). Les données sur la prolifération des différentes formes de soutien scolaire privé peuvent être trompeuses, surtout lorsque les enseignants ont recours à des systèmes de soutien scolaire dans lequel ils s’envoient leurs étudiants les uns aux autres ou les orientent vers des sociétés de soutien scolaire gérés par leurs collègues. Comme le sug‑ gère la figure 5, il est certain que le soutien scolaire privé est un phénomène auquel de nombreux pays sont confrontés : plus particulièrement les pays en Asie de l’Est et en Europe centrale et orientale. Figure 5. Pourcentage d’élèves suivant des cours extrascolaires, la Tunisie et autres pays % 90

Pourcentage d’élèves suivant des cours extrascolaires

avec des professeurs de l'établissement

80 70 60 50 40 30 20 0

Kirghizistan Azerbaïdjan Fédération de Russie Jordanie Tunisie Indonésie Lettonie Corée Hong-Kong (Chine) Portugal Thaïlande Macao (Chine) Italie Qatar Taipei chinois Pologne Roumanie République slovaque Israël Japon Bulgarie Monténégro Lituanie Brésil Mexique États-Unis Estonie Royaume-Uni Hongrie Colombie Chili Islande Suède Moyenne de l’OCDE Luxembourg France Norvège Serbie Autriche République tchèque Suisse Grèce Croatie Canada Slovénie Argentine Turquie Espagne Finlande Nouvelle-Zélande Allemagne Uruguay Irlande Liechtenstein Pays-Bas Belgique Danemark Australie

10

Les pays sont classés par ordre décroissant du pourcentage d’élèves suivant des cours extrascolaires avec des professeurs de l’établissement. Source : Base de données PISA 2006 et 2009.

© OCDE 2013

22 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE Il est difficile de répondre à la question relative au « comment savoir quand c’est trop ? », comme le montre Bray 200911 dans une l’étude qui est probablement la plus approfondie du phénomène des leçons particulières que l’on ait entreprise jusqu’à présent. Mais il est certain que des mesures doivent être prises à chaque fois que les pratiques existantes commencent à alimenter des rumeurs de corruption au sein de la population, engendrer de la méfiance à l’égard de l’aptitude du système éducatif à être équitable12 et lorsque, comme c’est le cas de la Tunisie, la réussite scolaire de plus de la moitié des élèves du secondaire dépend des leçons particulières auprès de leurs professeurs. A défaut de réagir à de tels développements, cette tendance facilite l’émergence d’un système « parallèle » dans lequel les leçons particulières pourraient devenir une condition préalable à la réussite aux examens ou au passage à des niveaux d’enseignement plus élevés et, corrélativement enferme les élèves dans un cercle vicieux où les possibilités d’apprentissages sont moindres lors des enseignement réalisé pendant les horaires scolaires ce qui crée un besoin de soutien scolaire et réduit la qualité des apprentissages en classe (OECD, 2012a). Une analyse approfondie suggère que tel peut d’ores et déjà être le cas en Tunisie. Reconnaître un problème est utile, savoir comme y remédier est mieux. Qu’est ce qui renforce le risque de corruption ?

Incitations : les idées fausses liées aux conditions de travail Lors du déroulement de l’étude préliminaire de l’intégrité dans l’ensei‑ gnement PRINTS en Tunisie (avril/mai 2013), la pratique du soutien scolaire privé était si répandue qu’il était impossible de déterminer quelle en étaient les causes et les conséquences : s’agit-il de défaillances systémiques (un cur‑ riculum trop important, un manque de temps de préparation des enseignants, une mauvaise organisation des rythmes journaliers) qui réduisent l’efficience de l’enseignement et engendrent un besoin de cours particuliers ou ces der‑ niers démotivent-ils les enseignants et les élèves au point qu’ils ne fassent de leurs mieux lors des leçons données en classe, ou peut-être les deux à la fois. Comme cela pourrait être le cas, la recherche montre que les salaires sont toujours une bonne porte d’entrée pour analyser les menaces qui pèsent sur l’intégrité des acteurs de l’école. Les salaires adéquats sont très importants pour garantir la probité et le professionnalisme dans la fonction publique et en particulier dans l’enseignement. Les salaires faibles et les mauvaises conditions de travail provoquent généralement des « réponses adaptatives » à des situations difficiles, bénéficiant même parfois de la bienveillance des gouvernements qui ne sont pas en mesure d’investir davantage de ressources et d’améliorer les conditions de travail (U4, 2006). Le PRINT sur l’inté‑ grité relatif à la Tunisie en matière de gestion des ressources humaines et financières suggère que, contrairement au sentiment des enseignants, leur

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 23

rémunération et leurs conditions de travail sont satisfaisantes en comparaison internationale. A deux exceptions près : le statut de la profession enseignante est très bas (indicateur SR1, tableau 2), et la progression de carrière en termes de salaire après 15 ans d’enseignement sont plus faible que la moyenne dans les pays de l’OCDE (indicateur SR4) en fonction du salaire de départ. En dehors de cela, en comparaison du revenu par habitant et du salaire relatif des enseignants d’autres pays, les salaires des enseignants en Tunisie, aussi bien dans l’enseignement primaire que dans le secondaire, sont plutôt généreux. La figure 6 fait ressortir que les salaires de départ des enseignants dans les écoles secondaires en Tunisie sont de 1.7 fois plus élevés que le PIB par habitant. C’est au-dessus du revenu relatif des enseignants débutants dans les pays de l’OCDE. La deuxième salaire le plus élevé en termes relatifs Tableau 2. Intégrité PRINT : ressources humaines et financières OK

3

•

•

SR2

SR3

2

•

1 CONTRÔLE

0

SR1

SR4

SR5

SR6

•

-1 -2 -3

• LÉGENDE: RESSOURCES HUMAINES ET FINANCIÈRES SR1: R  atio de tous les élèves qui veulent devenir enseignant de l’école et les élèves qui performent dans le tiers supérieur de l’échelle nationale de compétences en langue d’enseignement et veulent devenir enseignant, PISA 2006 SR2: Le ratio salaires/PIB par habitant pour les enseignants du public ayant quinze ans d’expérience, deuxième cycle du secondaire (2008) SR3: L e ratio salaires/PIB par habitant pour les enseignants du public du primaire ayant quinze ans d’expérience (2008) SR4: É volution du salaire des enseignants du deuxième cycle du secondaire après 15 ans d’exercice/formation minimale relative au salaire en début de carrière (2008) SR5: Évolution du salaire des enseignants du primaire après 15 ans d’exercice/formation minimale relative au salaire en début de carrière (2008) SR6: Ratio salaires des enseignants après 15 ans d’exercice/formation minimale et les revenus d’un diplômé de l’enseignement tertiaire âgé de 25 à 64 ans travaillant à temps plein toute l’année (2009)

Notes : Les indicateurs pour lesquels aucune donnée n’est disponible pour la Tunisie sont marqués en grisé. Pour une description détaillé de la méthodologie voir OECD, 2012. Source : Bases de données PISA 2006 et 2009 de l’OCDE ; l’UNESCO ISU pour SR2 et SR3 ; PIP de la Banque Mondiale pour la calcule des ratios.

© OCDE 2013

24 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE est versée en Turquie (1.6 fois plus élevé que le PIB par habitant), suivie par l’Allemagne (1.4 fois plus élevé), l’Espagne (1.3 fois plus élevé) et le Mexique (1.3) – c’est-à-dire des pays où les syndicats sont très influents. Le salaire de départ moyen des enseignants dans la zone OCDE est inférieur à la moyenne du PIB par habitant (0.9). En revanche, la progression dans l’échelle salariale des enseignants en Tunisie est un peu plate en comparaison internationale (1.3), ce qui signifie que l’écart des revenus entre les enseignants en milieu de carrière et les diplômés qui entrent dans la profession est plus faible que dans les pays de l’OCDE en moyenne (OCDE : 1.5). Figure 6. Salaires des enseignants et progression de salaires relative à PIB par habitant, la Tunisie et autres pays (2010) Le ratio salaires/PIB par habitant pour les enseignants du public du secondaire en debut de carrière Le ratio salaires/PIB par habitant pour les enseignants du public du secondaire ayant quinze ans d'expérience Ratio salaires/PIB per habitant

2.50 2.00 1.50 1.00 0.50

Tunisie Turquie Allemagne Espagne Mexique Portugal Suisse Chili Danemark Slovénie Grèce Nouvelle-Zélande Corée Pays-Bas Italie Australie Moyenne de l'OCDE Canada Finlande Luxembourg Autriche Irlande France États-Unis1 Suède1 Japon Islande Norvège République tchèque Israël Estonie Pologne Hongrie1 République slovaque

0.00

Les pays sont classés par ordre décroissant du ratio salaires/PIB per habitant pour les enseignants du public du secondaire en début de carrière. Données sur les pays de l’OCDE à partir de 2009. Données sur la Tunisie à partir de 2008. Note : 1.) Salaires de base réels. Source : OCDE, 2012 ; UNESCO ISU ; données mondiales sur l’éducation de l’UNESCO.

Cela pourrait ou ne pourrait pas avoir un impact sur la motivation des enseignants plus expérimentés pour se perfectionner dans leur métier et pour enseigner efficacement. Il serait juste de noter que la charge de travail annuelle officielle des enseignants tunisiens est parmi les plus faibles de tous les pays pour lesquels l’Institut de statistique de l’UNESCO dispose de données (figure 7). La charge de travail moyenne dans l’enseignement secondaire est de 493 heures par an, la deuxième la plus basse après celle

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 25

en Uruguay (427), et inférieure à celle du Danemark (506), la Corée (513), et de la moyenne des pays de l’OCDE (577). Le personnel enseignant dans les écoles des deux autres pays de la région MENA (le Proche orient et l’Afrique du Nord) inclus dans la figure 8, l’Égypte et la Jordanie, travaillent respecti‑ vement 614 et 792 heures par an. Les enseignants tunisiens ont aussi le plus petit nombre de semaines d’enseignement par an, à savoir 30. Leurs pairs dans les pays de l’OCDE enseignent 38 semaines par an en moyenne. Bien évidemment, les résultats de l’indice international peuvent ne pas coïncider avec la perception qu’en a le personnel du secteur quant à l’adéquation Figure 7. Organisation du temps d’enseignement des professeurs : la Tunisie et autres pays (2008) Nombre moyenne des heures d’enseignement par l’année, éducation secondaire (ISCED 2 et 3)

1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200

Philippines

Sri Lanka

Argentine

Danemark

Jordanie

Indonésie

Thaïlande

États-Unis

Chili

Mexique

Fédération de Russie

Jordanie

Australie

Indonésie

Irlande

Allemagne

Portugal

Pérou

Espagne

Slovénie

France

Luxembourg

Italie

Egypte

Autriche

Norvège

Finlande

Moyenne de l’OCDE

Grèce

Turquie

Corée

Japon

Tunisie

Danemark

Uruguay

0

Nombre moyenne des semaines d’enseignement par l’année, éducation secondaire (ISCED 2 et 3) 50 40 30 20

Australie

Sri Lanka

Philippines

Chili

Thaïlande

Pérou

Japon

Slovénie

Allemagne

Italie

Mexique

Autriche

Finlande

Norvège

Grèce

Turquie

Moyenne de l’OCDE

Portugal

Corée

Espagne

Argentine

États-Unis

Uruguay

Luxembourg

France

Fédération de Russie

Egypte

Irlande

0

Tunisie

10

Les pays sont classés par ordre décroissant de nombre moyenne des heures/semaines d’enseignement par l’année. Source : OCDE, 2011b ; UNESCO ISU ; données mondiales sur l’éducation de l’UNESCO.

© OCDE 2013

26 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE de leur rémunération. En résumé, les salaires des enseignants ne seraient pas le meilleur choix pour des interventions anticorruption efficaces dans l’enseigne‑ ment pré-universitaire en Tunisie. Cela est une bonne nouvelle, étant donné que les salaires et leur majoration pourraient s’avérer le principal moteur du coût dans le secteur (OECD, 2012b).

Incitations : La qualité insuffisante en tant que facteur de risque Une autre bonne nouvelle est que les enseignants en Tunisie tout en ayant une charge de travail annuelle inférieure, ont plus d’heures en moyenne par semaine pour les cours de mathématiques, de sciences et de langue d’enseignement que leurs homologues dans les pays de l’OCDE : presque une heure de plus pour la langue d’enseignement (OCDE : 3 heures et 37 minutes), une demi-heure de plus pour les cours de sciences (OCDE : 3 heures et 22 minutes), et quelques minutes de plus pour les mathématiques (OCDE : 3 heures et 14 minutes). Pourtant, malgré les conditions favorables et les allocations de temps, l’efficacité de l’enseignement en classe en Tunisie semble être très faible. Dans les matières susmentionnées, les élèves tunisiens réservent beaucoup plus de temps pour des cours supplémentaires hors de l’école que le temps qui est prévu en classe, plus de temps que dans tout autre pays (PISA) en mathématiques, deuxième pourcentage le plus élevé après celui en Grèce dans les sciences, et deuxième rang aussi après la République kirghize en langue d’enseignement (Figure 8). Figure 8. Allocation du temps d’apprentissage en sciences, mathématiques et langue d’enseignement, la Tunisie et pays participants à PISA

No uv ell Ja e- p Zé on Au lan d Ré Ro Fi stra e pu ya nl lie bl um an iq ue e- de tch Un èq i Co ue r Da Su ée ne èd M m e ac C ar ao an k (C ada Au hin e Ta Tha tric ) ip ïl he ei an ch d Be ino e lg is iq M oy Fr ue en a ne S nce de uis Ho l’O se ng -K Es CD on to E g ni (C e N hin Ét orvè e) at g Al s- e le Un m is ag S ne Pa erb y ie Po s-B rtu as ga Po Ital l l ie Fé Hoogn dé n e ra tio Tu gri n rq e de u R ie Az Gussi er rè e ba ce Jo ïdja rd n an Q ie Ki Tu atar rg n hi isi zis e ta n

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Allocation du temps d’apprentissage en sciences cours scolaires % cours extrascolaires % études individuelles %

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 27

Figure 8. Allocation du temps d’apprentissage en sciences, mathématiques et langue d’enseignement, la Tunisie et pays participants à PISA (suite) Allocation du temps d’apprentissage en mathématiques cours scolaires cours extrascolaires études individuelles

Ré pu J b F ap No liqu inla on uv e t nd ell ch e e- èq Z u Ro élan e d y M au Suè e ac m d ao e- e (C Un Au hin i st e) ra l Th Sui ie aï sse la Ho C nd ng B an e -K el ad on gi a g qu (C e h Fr ine Po anc ) Da lo e ne gn e M No ma oy r v rk en è ne Es ge de ton l i Ta Pa ’OC e ip y DE ei s-B ch as in S oi Po erb s r ie A tu Al utr gal le ich m e ag n Ét Co e at ré s -U e Fé n dé ra H Ita is tio o li n ng e de r R ie Tu ussi r e Az Gquie er rè ba ce ïd j Qa an J o Ki rd tar rg a hi ni zis e Tu tan ni sie

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Allocation du temps d’apprentissage en langue d’enseignement cours scolaires cours extrascolaires études individuelles

Ré pu b M liq Ja Ho ac ue po ng ao tchè n -K (C qu on h e g ine No (C uv Fi hin ) ell nla e) R o e- n ya Zél de um an e- de U Su ni Be is lg se Au iqu st e r Fr alie an Su ce Ta ip C ède ei o ch rée i M Ca noi oy en A na s ne ut da de ric l’ he Po OCD l Pa ogn E Th ys- e B Al aïla as le nd m e N ag Da orv ne ne èg m e Es ark Po ton rtu ie Se gal rb Ét It ie at ali s-U e Tu ni r s Fé Ho qu dé ng ie ra tio r n Gr ie de èc Ru e Az Tu ssi er ni e ba sie ïd j Qa an J Ki ord tar rg a hi ni zis e ta n

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Les pays sont classés par ordre décroissant de la pourcentage du temps d’apprentissage pour les cours scolaires. Source : Base de données PISA.

L’Analyse de l’étude PISA a montré que, selon les différents pays, la répartition du temps d’apprentissage entre les leçons régulières, les cours particuliers hors de l’école et l’étude individuelle est déterminante pour la qualité des résultats de l’enseignement. Les résultats montrent que les élèves ont tendance à travailler mieux si un pourcentage élevé de leur temps total d’apprentissage, comprenant les enseignements scolaires réguliers, les leçons particulières hors de l’école et l’étude individuelle est réservé

© OCDE 2013

28 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE pour l’enseignement scolaire régulier. Il existe même un lien négatif entre la quantité de temps accordé à l’apprentissage dans les cours particuliers hors de l’école et à l’étude individuelle et la réussite scolaire puisque ceux qui s’engagent dans un apprentissage extrascolaire sont généralement les étudiants les moins performants (OCDE 2011a). Par exemple, les étudiants au Japon, en Australie, en Nouvelle-Zélande et en Finlande dépensent plus de 70 % de leur temps global consacré à l’apprentissage des sciences dans les cours réguliers. Ce sont tous des pays très performants selon le programme PISA. En Tunisie, au contraire, la part de l’apprentissage total qui a lieu en cours réguliers est très faible : selon la matière, l’apprentissage en salle de classe prend seulement entre 37 % et 45 % du temps d’apprentissage global. Pourquoi les étudiants tunisiens doivent-ils passer la majeure partie de leur temps réservé à l’apprentissage pour étudier dans des cours particu‑ liers hors de l’école, compte tenu des résultats au-dessus de la moyenne des indicateurs de répartition du temps ? Qu’est-ce qui les empêche d’apprendre efficacement à l’école et qu’est-ce qui empêche leurs enseignants de faire le travail pour lequel ils sont payés, à savoir enseigner le programme scolaire dans le cadre des cours réguliers ? Certes, les parents qui considèrent les leçons particulières comme un moyen pour améliorer les performances en classe de leur enfant et pour augmenter ainsi ses chances de devenir l’un des meilleurs parmi ses camarades de classe ne sont pas irréprochables, mais les chiffres susmentionnés font ressortir que les leçons particulières sont aussi le mal nécessaire pour survivre à l’école. Répondre à ces questions est une tâche au-delà de la portée de cette analyse préliminaire et la première des deux mesures urgentes que les autorités doivent mettre en œuvre pour rétablir la confiance dans l’enseignement public et pour renforcer l’intégrité dans le système pré-universitaire. Dans l’idéal, l’analyse des raisons ira de pair avec des consultations publiques afin de vérifier les constatations et aboutir à un consensus de toutes les parties concernées sur ce qui est nécessaire et appro‑ prié de faire. La deuxième mesure urgente est de déterminer à quoi sert le recours généralisé au soutien scolaire privé dans le pays. Il est alarmant de constater que malgré la prolifération du soutien scolaire en Tunisie et l’énorme fardeau financier que ces cours représentent pour les familles, de sérieux doutes existent quant à leur efficacité par rapport à l’enseignement dans les écoles : 43 % des élèves tunisiens évalués dans le cadre du programme PISA en 2009 ont déclaré avoir échoué et redoublé au moins une fois dans l’enseignement primaire ou secondaire. Il s’agit du deuxième taux le plus élevé d’échec dans le monde pour les pays participants au programme PISA après Macao-Chine et c’est un taux de plus de trois fois plus élevé que la moyenne des pays de l’OCDE (figure 9). En outre, chaque année, près de la moitié des élèves échouent à l’important Examen national du Baccalauréat, alors qu’un quart redouble une année et un dixième abandonnent.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 29

Figure 9. Pourcentage d’élèves de 15 ans ayant déjà redoublé au moins une fois, la Tunisie et autres pays (PISA 2009) Macao (Chine) Tunisie Brésil France Espagne Suisse Allemagne Italie États-Unis Moyenne de l’OCDE Turquie Canada Shanghai (Chine) Jordanie Suède Kirghizistan République tchèque Lituanie Finlande Royaume-Uni Serbie Taipei chinois Slovénie Norvège Corée

43.7 43.2 40.1 36.9 35.3 22.8 21.4 16.0 14.2 13.0 13.0 8.4 7.5 6.6 4.6 4.3 4.0 3.9 2.8 2.2 2.0 1.6 1.5 0.0 0.0 0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

50.0

Les pays sont classés par ordre décroissant de la pourcentage d’élèves ayant déjà redoublé au moins une fois. Source : Base de données PISA 2009 de l’OCDE.

Les pays ayant des taux élevés de redoublement sont aussi ceux dont les performances scolaires des élèves sont plus faibles (OCDE, 2010a). C’est un constat qui est valable certainement pour la Tunisie. Celle-ci participe au programme PISA depuis 2003 et durant certaines périodes à l’Étude des tendances internationales en mathématiques et sciences naturelles (TIMSS). Les résultats sont particulièrement décevants sur le plan international dans les deux études. Dans l’étude PISA 2009, la Tunisie a réalisé en lecture un score moyen de 404 points. Étant donné que 39 points sont associés à une année de scolarité, la Tunisie accuse un retard de près de 3 ans par rapport aux pays de l’OCDE. Environ la moitié des élèves évalués ont donné des résultats en dessous du niveau de compétence de base PISA (niveau 2), ce qui signifie qu’il leur manquait de facto des compétences essentielles nécessaires pour participer de manière efficace et productive à la société (OECD, 2010b). Cinq pourcent des élèves se situent au niveau de compétence le plus faible dans l’étude PISA, ce qui signifie que leur performance est trop faible pour permettre une interprétation significative de leurs aptitudes et compétences.

© OCDE 2013

30 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE La performance moyenne de la Tunisie selon TIMSS reste également bien en deçà de la moyenne internationale de 500 points : 359 points en mathéma‑ tiques et 346 points en sciences en 2011 en 4e année, 25 points de score en mathématiques et 439 en sciences en 8e année. Pourtant, le soutien scolaire privé en Tunisie est toujours en expansion, ce qui signifie probablement que malgré ces messages alarmants, il génère des retours sur les investissements, ou que c’est peut-être un mal nécessaire. A la lumière des problèmes de qualité persistants, la question se pose de savoir ce que ces résultats signifient. Le soutien scolaire privé en Tunisie apporte-t-il des performances pédagogiques en matière de connaissances ? Si la réponse est positive, comment se fait-il que les élèves continuent à être moins per‑ formants même après avoir reçu des leçons particulières ? Si ce n’est pas la connaissance, quel est alors le but réel de l’apprentissage en dehors de l’école ? Les autorités de l’éducation seraient avisées de s’intéresser urgem‑ ment à ces questions. L’analyse plus poussée suggère que l’une des raisons les plus connues pour lesquelles les enseignants fournissent autant de services de soutien scolaire (bien payés), c’est parce qu’ils le peuvent. En effet, la res‑ ponsabilisation et les mécanismes de garantie de la qualité dans les écoles et pour la profession enseignante sont faibles (à part les perceptions de salaire inapproprié). Cette question est abordée dans la sous-section suivante sur les opportunités d’abus.

Opportunités : les lacunes de la responsabilisation en tant que facteur d’abus Les opportunités créées par une faible surveillance et une mauvaise gestion seront toujours une source de tentation, même dans le meilleur des systèmes éducatifs (OECD, 2012a, p. 68). Bien qu’officiellement interdite, la pratique (Figure 5) répandue chez les enseignants d’offrir des leçons particu‑ lières à leurs propres élèves semble être tolérée. Très souvent, l’initiative vient d’une demande des parents eux-mêmes et, selon les rapports des intervenants lors de la visite sur terrain, elle n’est sanctionnée que dans des cas exception‑ nels. Il n’existe pas de groupes de pression susceptibles de déclencher des débats sur ce problème, alors que les syndicats des enseignants contribuent au maintien d’une pratique qui représente une source de revenus attrayante pour les enseignants. La faiblesse du système de contrôle régulier de la qualité du système d’éducation, notamment la qualité des résultats individuels des élèves, la performance du personnel pédagogique, l’intégrité de son comportement et la qualité des écoles en tant qu’institutions d’apprentissage, fait que les enseignants en Tunisie jouissent d’une liberté extraordinaire, sans qu’ils n’aient de comptes à rendre. Les codes de conduite professionnelle sont absents, il n’existe pas de critères clairs et transparents pour l’évaluation en

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 31

classe et le respect des normes de l’éducation n’est que rarement (voire pas du tout) contrôlé. Cela permet non seulement de laisser passer inaperçus les abus, mais chose plus importante encore, cela sape, en les privant de sens, les efforts des professionnels de l’éducation (et de leurs élèves) qui souhaitent faire leur travail de manière intégrale au mieux de leur capacité. Les défail‑ lances de la responsabilisation dans trois grands domaines méritent une attention particulière : ce sont l’évaluation des performances des élèves, les inspections scolaires et l’utilisation de données probantes lors de l’élaboration des politiques.

Évaluation L’évaluation des élèves est essentielle pour mesurer leurs progrès indi‑ viduels, pour élaborer les politiques visant à améliorer l’enseignement et l’apprentissage ainsi que pour assurer une responsabilisation face aux parties prenantes (OECD, 2013a, p.139). La plupart des pays ont opté pour la tenue centralisée d’un examen externe, à des étapes-clés du parcours éducatif. En Tunisie, le seul examen externe a lieu à la fin de l’enseignement secondaire supérieur. Avant cela, et pendant toute la durée de la scolarité, il n’existe aucuns critères objectifs pour évaluer le rendement des élèves et la notation se limite à l’évaluation somma‑ tive en classe. Il n’est pas surprenant que le classement des élèves en salle de classe soit devenue la principale indication des performances et de la capacité de l’élève, et est considéré par les parents comme l’un des marqueurs les plus importants pour s’assurer de la réussite de leurs enfants. Par conséquent, il appartient aux enseignants seuls de se prononcer sur la réussite et l’échec des élèves et, dans le meilleur des cas, en l’absence de critères objectifs et normes d’évaluation, d’attribuer des notes en comparant les rendements des élèves de la même classe. Une telle approche de l’évaluation présente des inconvénients, tels que l’absence de critères clairs permettant d’évaluer et de comparer les résultats d’apprentissage, et une tendance chez les enseignants d’attribuer des degrés de performance en s’appuyant sur le niveau de connaissances moyen, le plus élevé et le plus bas des élèves de leur classe. Or, il n’existe aucune garantie que deux élèves qui se sont vu attribuer la même note par différents professeurs dans des écoles différentes soient performants au même niveau. Les résultats des évaluations sont de validité limitée pour les comparaisons des performances des élèves entre les écoles, ou par rapport aux attentes nationales concernant les élèves d’une classe donnée. Ils ne peuvent non plus être valablement utilisés pour déterminer si un élève a maîtrisé les connaissances et les compétences nécessaires pour passer dans la classe supérieure (OECD, 2013b13).

© OCDE 2013

32 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE

Encadré 1. L’évaluation et la responsabilisation en matière d’éducation dans les pays de l’OCDE L’évaluation est en pleine expansion et de plus en plus diversifiée, étant donné que la plupart des pays de l’OCDE voient maintenant l’évaluation comme jouant un principal rôle stratégique et étendent son utilisation. Ils adoptent également une approche plus globale : autrefois, l’évaluation portait principalement sur les résultats des élèves, mais l’accent y est mis désormais sur une plus large utilisation de l’évaluation externe des établissements scolaires, de l’évaluation des enseignants et des chefs d’établissement scolaires, ainsi que sur l’utilisation massive des données de performance. En ce qui concerne l’évaluation des élèves, les pays de l’OCDE ont aujourd’hui principalement recours à des approches fondées sur des critères qui permettent de comparer le rendement des élèves au moyen de critères clairement définis, élaborés collectivement et connus à l’avance par toutes les parties prenantes du processus d’éducation (enseignants, élèves, parents, la direction des établissements scolaires). Les critères utilisés sont choisis pour correspondre aux objectifs et au contenu de l’éducation des élèves. Les critères sont utilisés à la fois dans « l’évaluation sommative », évaluation effectuée à la fin d’une période d’enseignement (par exemple, l’école primaire) pour établir et définir le niveau de connaissances et de compétences atteint, et dans « l’évaluation formative » faite par les professeurs au cours de leur enseignement en classe, pour établir le niveau de connaissances et de compétences acquis par chaque élève à un moment donné afin de prévoir des mesures de soutien appropriés. Source : OECD, 2013a, p. 13-14 ; OECD, 2013b14.

Malgré ces problèmes, ces dernières années, l’influence exclusive des enseignants sur l’évaluation des progrès des élèves s’est même renforcée en s’étendant même à l’examen final décisif à la fin de la 13e année qui donne accès à l’université. D’un système de notation qui ne reposait que sur la per‑ formance à l’examen, la Tunisie a adopté un système qui donne 75 % du poids aux résultats d’examens, et 25 % à la performance tout au long de la dernière année scolaire. Bien que ces systèmes mixtes d’évaluation puissent réduire les enjeux des examens et réduire le stress des élèves, de leurs parents et des enseignants (OECD, 2012), des partenaires ont rapporté que le nouveau sys‑ tème en Tunisie a encouragé davantage le tutorat privé en dehors de l’école durant la dernière année des études secondaires. Les cas d’abus ont incité les autorités tunisiennes à mettre en place en 2012 une commission chargée de travailler sur une modification du système de notation au baccalauréat15, mais, selon les rapports documentés lors de la visite sur le terrain, les débats ont été arrêtés sans aucun résultat.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 33

Un test de compétence basé sur un échantillon représentatif d’élèves à la fin de la 6e année a été mis en place récemment. Les résultats sont actuellement en phase d’analyse. Ce développement est un pas important sur la voie menant à une évaluation plus objective des performances des élèves en Tunisie, mais ne répond pas au besoin d’un système d’évaluation individuelle adéquate des élèves, étant donné que ces derniers ne participent pas tous à l’épreuve. L’évaluation de l’enseignement secondaire de base et de l’enseignement secondaire supérieur fondée sur des critères doit être considérée comme une question prioritaire. En outre, l’examen du baccalauréat doit être revu à la lumière du nombre croissant de rumeurs et de rapports de fraudes dans les média, dues à sa structure et à la façon dont il est organisé.

Les inspections scolaires et évaluation des enseignants Une autre mesure principale de responsabilisation dans l’éducation est le système d’inspection scolaire. L’école est de plus en plus reconnue comme l’institution clé au sein du système éducatif et son suivi et évaluation efficaces sont considérés comme essentiels pour l’amélioration continue de l’apprentis‑ sage et des résultats des élèves. Au sein des pays de l’OCDE, l’évaluation des écoles est de plus en plus considérée comme un levier potentiel de change‑ ment qui pourrait aider à la prise de décision et à la répartition des ressources. Avec le renforcement de l’autonomie des écoles, les formes de marché de la responsabilisation gagnent en importance (OECD, 2013a : 383-384). Ce serait irréaliste de s’attendre à une intégrité du réseau scolaire sans un système efficace et intégral d’inspection scolaire d’évaluation de l’enseignant. À l’heure actuelle, il semble que les inspections scolaires en Tunisie ne fonc‑ tionnent pas aussi bien qu’elles le devraient. Les enseignants sont censés être inspectés tous les deux ans, mais selon les intervenants sur le terrain, les cas où les enseignants ne se présentent pas le jour de l’inspection ou n’ont pas été évalués pendant une longue période sont assez fréquents. La tâche officielle des inspecteurs d’aider et de soutenir les enseignants n’existe surtout que sur papier et joue un rôle insignifiant dans l’évaluation réelle. Une partie du problème est que les évaluations négatives sont rares et les résultats de l’évaluation restent sans conséquences : ni récompenses, ni sanctions en cas de résultats négatifs ou d’abus de fonction ne sont prévues. Un autre problème est qu’il n’existe pas des plans scolaires qui établiraient un programme pédagogique transparent et un plan de coopération entre les enseignants, les directeurs et autre personnel de l’école, et que les écoles en tant qu’institutions ne sont pas évaluées. Les codes de conduite professionnelle du personnel travaillant dans le système éducatif, en particulier des enseignants, devraient être convenus de façon très rapide, car ils pourraient fournir des lignes directrices trans‑ parentes visant le renforcement du contrôle, trop faible actuellement, et des

© OCDE 2013

34 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE mécanismes de sanction. Certes, le respect des normes de comportement intègre n’est pas une tâche relevant uniquement de la responsabilité des ins‑ pecteurs scolaires. Il devrait être un objectif partagé par tous les profession‑ nels de l’éducation.

L’utilisation de la preuve/données probantes La Tunisie participe aux évaluations internationales des élèves depuis plus d’une décennie, mais les résultats ne sont pas utilisés de façon sys‑ tématique et restent largement inconnus du grand public. Un intervenant a mentionné le « manque de volonté politique et de savoir-faire » comme facteurs qui ont entravé le développement de politiques éclairées et continue à lui faire préjudice. En effet, les sources officielles louent toujours la perfor‑ mance de l’éducation nationale de la Tunisie en dépit et indépendamment  des résultats qui persistent à être décevants dans les évaluations internationales. Le manque de capacités humaines et techniques n’est que l’un des facteurs qui empêchent l’exploitation de tout le potentiel des données disponibles. L’absence de volonté politique pour faire face aux conséquences liées à ce qu’on appelle le « choc PISA », notamment l’éventuel impact sur la politique en matière d’éducation et sur l’opinion publique des rendements scolaires plus faibles que prévu dans l’étude PISA, en est un autre facteur. La responsabilisation doit porter sur la disponibilité de l’information. L’accès à l’information est important pour que des discussions éclairées entre toutes les parties prenantes puissent avoir lieu et pour qu’on puisse parvenir à un accord sur les problèmes qui devraient être examinés, ainsi que sur la façon dont ils devraient être réglés. Le fait que l’on soit mal informé des résultats des évaluations internationales en Tunisie est l’un des symptômes du niveau généralement peu élevé de la responsabilisation dans le domaine de l’éducation. La Tunisie dispose également d’une riche base nationale de données sur les diverses facettes de son système d’éducation (à l’exception de données nationales probantes sur les résultats de l’apprentissage) qui est rarement analysée ou utilisée lors de la prise de décisions stratégiques.

Note sur l’intégrité dans l’enseignement supérieur Pratiques à fort potentiel de corruption dans l’enseignement supérieur L’enseignement supérieur en Tunisie continue à se développer à un rythme rapide. Le nombre d’étudiants a plus que doublé au cours de la der‑ nière décennie et en 2011 a atteint 380 000. L’augmentation du nombre des étudiants inscrits est allée de pair avec la réforme qui a restructuré l’ensei‑ gnement supérieur en l’harmonisant au système à trois niveaux de Bologne16.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 35

Désormais les universités tunisiennes offrent des programmes de licence de trois ans, des programmes de maîtrise de deux ans et des programmes de doctorat de cinq ans. L’augmentation du taux d’accès des bacheliers à l’enseignement supé‑ rieur est allé de pair cependant avec des effets secondaires. Malgré le fait que l’économie continue de croître (figure 2), de plus en plus de diplômés universitaires sont au chômage (figure 4), ce qui nous conduit à penser que les diplômes obtenus suite au boom dans les universités ne correspondent pas aux exigences du marché du travail. En outre, le nombre croissant des étudiants inscrits est en fort contraste avec le bas niveau de préparation des diplômés de l’enseignement secondaire pour les études universitaires, ce qui est une conséquence du manque d’investissements garantissant la qualité de l’enseignement dont devrait s’accompagner la croissance des effectifs, un problème qui a été signalé à plusieurs reprises par les intervenants au cours de la visite sur le terrain, et qui est aussi confirmée par les résultats du PISA. Le fait que les universités continuent de croître alors que la qualité de l’enseignement secondaire reste bas est un constat important. Cela sousentend d’éventuelles carences dans le processus d’accès à l’enseignement supérieur, notamment des critères inadéquats d’admission, un système de sélection défaillant, ou les deux à la fois. Le fait que le secteur de l’ensei‑ gnement supérieur en expansion grouille d’étudiants qui pourraient ne pas posséder une maturité académique suffisante et qui seraient confrontés à des perspectives d’emploi pessimistes peut être préjudiciable pour le moral et la motivation des étudiants et des enseignants universitaires. En effet, les résul‑ tats préliminaires de l’étude sur la corruption dans l’enseignement supérieur en Tunisie17, qui a déjà été citée, présument non seulement des défaillances dans la qualité académique, mais aussi du manque d’engagement pour l’inté‑ grité académique de la part des étudiants et du personnel universitaire et les perceptions généralisées des abus, tels que les tricheries et l’abaissement des normes d’examens dans le but de faciliter leur passage.

Incitations : les modes aléatoires de l’accès à l’enseignement supérieur Heuser et Drake (2008 : 202) notent que dans les systèmes où les élèves n’étudient que pour étudier, faute d’alternatives, ou ne le font que pour obtenir un diplôme sans avoir un intérêt réel pour la discipline dans laquelle ils sont inscrits, la motivation peut être principalement extrinsèque, c.à.d. la princi‑ pale raison pour l’inscription à l’université n’est pas l’intérêt pour la discipline choisie, mais quelque chose d’autre, notamment l’obtention d’un diplôme uni‑ versitaire ou le statut d’étudiant. Les auteurs suggèrent encore que la raison principale des manquements à l’intégrité et du risque de corruption dans les établissements d’enseignement supérieur est la pression disproportionnée de la motivation extrinsèque des étudiants et du personnel académique.

© OCDE 2013

36 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE L’organisation actuelle de l’accès au système d’enseignement supérieur en Tunisie possède des caractéristiques qui pourraient favoriser la motivation extrinsèque et compromettre ainsi l’intégrité dans l’enseignement supérieur. Une partie considérable des jeunes gens dans le pays voudraient poursuivre leurs études, mais le système central d’admission des étudiants, organisé de façon à prendre des décisions sur la base de la note à l’examen final de l’en‑ seignement secondaire supérieur, ne permet qu’à une partie infime d’élèves, parmi les plus performants, de s’inscrire dans les filières qui les intéressent vraiment. La majorité des élèves du milieu et du bas de l’échelle des perfor‑ mances sont contraints de s’orienter vers les filières restantes et de prendre leur décision, en calculant leurs chances d’être admis dans des disciplines qui sont la solution la moins mauvaise, une alternative pour laquelle ils n’auraient qu’un intérêt insignifiant et qu’ils auront choisie tout en sachant que les diplômes qu’elle fournira seront de peu de valeur sur le marché du travail. Les « mauvaises » options de rechange sont nombreuses, car les autorités ont tendance, sans tenir compte des besoins du marché du travail, à ouvrir des places d’étude dans des disciplines qui sont moins couteuses (les études en philosophie coûtent certainement moins cher que celles menant à un diplôme d’ingénieur). Ce genre de situation sape la motivation et le moral des élèves, ainsi que leurs ambitions académiques. Comme les intervenants l’ont signalé, parfois même ceux qui sont assez performants pour pouvoir choisir parmi les meilleures filières, notamment le droit ou la médecine, se plient aux souhaits de leurs familles, souhaits qui, souvent, ne coïncident pas avec leurs propres intérêts et compétences. Malheureusement, le système d’orientation professionnelle qui pourrait aider les élèves à comprendre quel est le domaine qui correspond le mieux à leurs intérêts et ajuster les attentes de la famille est inexistant. Afin d’instaurer un climat d’intégrité dans le système des études supé‑ rieures en Tunisie, les autorités de l’éducation et la communauté universitaire devront travailler « main dans la main » pour « créer un contexte qui encou‑ ragerait la mise en place d’un réseau d’informations concernant le processus de l’enseignement supérieur » (ibid. : 200). Hormis les questions possibles relatives aux ressources et aux conditions de travail dans les universités (aucune n’est discutée dans ce court scan), une réforme du système actuel d’accès à l’enseignement supérieur sera au centre d’une telle entreprise et doit aider à renforcer l’attachement aux normes académiques de travail. Rendre le processus de sélection plus adéquat et précis aiderait à mieux détecter la capacité de l’élève et son aptitude académique, et à mieux respecter le choix des étudiants potentiels, au lieu de leur faire accepter des choix qui ne les intéressent pas.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 37

Opportunités : absence de normes d’intégrité En Tunisie, les codes de déontologie pour le personnel académique et les normes d’intégrité dans l’enseignement supérieur sont généralement inexistants. L’adoption de normes d’intégrité dans tous les domaines de la vie universitaire, en particulier des codes de déontologie pour le personnel aca‑ démique et des normes concernant la qualité du travail à l’université devrait être une autre priorité lors de l’établissement d’un cadre d’intégrité dans l’enseignement supérieur. Pourtant, ces normes ne peuvent avoir du succès, que si leurs objectifs et les valeurs sur lesquelles elles reposent sont adoptés par les étudiants et le personnel universitaire et si elles sont intégrées dans les pratiques quotidiennes à travers les multiples mécanismes institutionnels. L’un de ces mécanismes suppose un « dialogue permanent » entre toutes les parties prenantes de l’enseignement supérieur et leurs représentations (asso‑ ciations étudiantes, conseils d’administration, conseils consultatifs, etc.) sur les normes, les valeurs et les attitudes dans l’enseignement supérieur et sur son but et sa qualité.

Opportunités : absence d’autorité en matière d’accréditation et d’évaluation Une politique lacunaire avec des implications potentiellement impor‑ tantes pour l’intégrité est l’absence d’une autorité nationale dédiée pour l’accréditation et l’évaluation. Au préalable, une accréditation et une évalua‑ tion sont menées par le Ministère de l’Éducation Supérieure, s’appuyant sur des critères uniformes et rigides qui laisseront peu de marge à l’autonomie et au développement de l’Éducation Supérieure. En l’absence d’une telle entité, il n’est vraiment pas possible d’établir de manière fiable ce que proposent les universités, selon quelles normes, et à quoi servent les cours particuliers. L’absence d’une évaluation externe et d’une autorité d’accréditation signifie que le travail scientifique des enseignants universitaires et la qualité de leur enseignement ne sont guère soumis à aucune forme de contrôle externe. Sans un mécanisme externe garantissant la qualité et dans le climat actuel de méfiance envers l’intégrité des institutions publiques, les employeurs potentiels (mais aussi le grand public) auront toutes les raisons de douter de la valeur des diplômes universitaires et de la cohérence des promesses des établissements supérieures en matière de formation universitaire. Dans d’autres pays l’évaluation de la qualité des programmes d’études et de leur pertinence sur le marché du travail est généralement l’œuvre d’une agence d’accréditation et de contrôle de la qualité, qui fonctionne comme une institution indépendante et s’appuie sur des avis d’experts dans les domaines scientifiques et professionnels en question. Bien que prévu pour 2012, un tel organisme n’a toujours pas été créé en Tunisie. Dans les années 1990 il y a eu

© OCDE 2013

38 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE une tentative de mettre en place une agence d’accréditation et de contrôle de la qualité dans l’enseignement supérieur, mais la motion a été rejetée, car un organisme indépendant du gouvernement a été jugé incompatible avec le style de gestion centralisée du Ministère de l’Enseignement Supérieur.

Résumé des recommandations Les réformes dans l’éducation et les interventions en matière d’intégrité doivent viser à rétablir la confiance dans le système d’éducation publique en Tunisie, un système avec beaucoup de potentiel dont les Tunisiens étaient, et le sont toujours, très fiers. D’autres pays sont confrontés aussi à des défis abordés dans la présente analyse. Ainsi la Tunisie peut se trouver dans une position favorable pour donner le bon exemple, en montrant comment elle y a répondu. Il est l’un des rares pays qui se sont ouverts à une analyse extérieure de l’intégrité au sein du secteur public et de l’éducation en particulier. Il s’agit d’un pas important lors de la prise de décisions éclairées en matière de lutte contre la corruption. L’engagement évident envers l’éducation d’un large éventail de parties pre‑ nantes est un atout très fort aussi. Les défis mentionnés dans la présente étude nécessitent une action, mais aussi de la persévérance, du temps et de la patience. Pour réhabiliter l’éduca‑ tion en tant qu’institution intégrale, solide et de grande qualité, les autorités pourraient et devraient mobiliser aussi bien les professionnels de l’éducation que le public. Pour assurer la crédibilité et l’appropriation des réformes, toutes les parties concernées, notamment les parents, les élèves, les autorités, les employeurs, les professionnels de l’éducation et le grand public devraient entamer un large débat sur ce qui doit être fait et s’engager pour un pacte pour une éducation solide et équitable en Tunisie. Un tel accord pourrait guider les réformes et assurer leur continuité. Les suggestions de cette étude préliminaire de suivi national sont résu‑ mées ci-dessous. Dans l’idéal, elles devraient être vérifiées avec précision par une évaluation en profondeur du système éducatif. 1. Les autorités devraient commanditer une analyse des raisons princi‑ pales de la faible efficacité de l’apprentissage en classe. Pour garantir la crédibilité de cette analyse, elle devrait de préférence être effectuée par une entité externe, non-nationale. Ses conclusions devraient être rendues publiques et examinées dès que possible. 2. Les organismes chargés de la gestion du système éducatif doivent procéder à une auto-évaluation pour vérifier l’intégrité de leur per‑ sonnel. Les cas de contournement de la loi et d’inattention envers la corruption dans le système de l’éducation ne doivent pas être tolérés.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 39

3. Le système d’assurance de la qualité dans l’enseignement pré-uni‑ versitaire a un besoin urgent d’attention. L’évaluation fondée sur des critères doit être présentée comme une question de priorité dans l’enseignement secondaire de base et dans l’enseignement secon‑ daire supérieur. En outre, l’examen du baccalauréat doit être revu à la lumière du nombre croissant de rapports sur des fraudes dues à sa structure et son organisation. 4. Des réformes doivent être initiées pour renforcer la responsabilité des enseignants et des écoles vis-à-vis des autorités et des parties pre‑ nantes dans l’éducation. Cela inclut l’adoption de codes de conduite professionnelle et l’amélioration du système d’inspection scolaire. Un bon système de contrôle aidera à empêcher les enseignants à donner des cours particuliers à leurs propres élèves et à améliorer l’efficacité de leur enseignement en classe. 5. Les autorités de l’enseignement supérieur devront envisager une réforme du système actuel d’accès à l’université. Un processus de sélection plus adéquat et plus précis aidera à mieux déceler la capa‑ cité des élèves et leurs aptitudes académiques. Cela permettra de mieux respecter les choix des étudiants potentiels plutôt que de les obligés à s’inscrire dans des disciplines qui ne les intéressent pas. 6. Les normes d’intégrité doivent être introduites dans tous les domaines de la vie académique, tout en renforçant la prise de conscience de leur importance. 7. Pour améliorer la pertinence des programmes d’études vis-à-vis de leur qualité globale et en prenant en considération les besoins du marché du travail, il est recommandé d’établir un organisme national indépendant d’évaluation et d’accréditation. Cela permettra égale‑ ment d’améliorer l’information fournie aux étudiants.

Notes 1.

L’étude a été réalisée dans le cadre de l’OCDE et porte sur l’intégrité et l’initia‑ tive anti corruption CleanGovBiz.

2.

Selon Maps of World, Service sur INTERNET lié a National Geographic, l’association internationale de commerce avec cartes géographiques et Google,

© OCDE 2013

40 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE l’enseignement avant 1956 a été accessible à 14 % à peine de la population en Tunisie. (www.mapsofworld.com/tunisia/education/, reconstitué le 3 juin 2013). 3.

Voir www.investintunisia.tn/site/en/article.php ?id_article=792 reconstitué le 3 juin 2013.

4.

Forum Universitaire Tunisien : www.fut.org.tn/.

5.

www.pharafina.com/education-afrique/item/124341-tunisie-corruption-rapportdu-ministre-de-l-education.

6.

http://nawaat.org/portail/2012/10/10/ministere-de-leducation-ou-antre-de-lacorruption/.

7.

L’identification de préoccupations potentielles d’intégrité  est basée sur une comparaison d’une sélection des indicateurs éducatifs sur les dimensions de l’intégrité accès, qualité et ressources humaines et financières. La position rela‑ tive d’un pays est considéré comme proxy de quel niveau un pays adresse les attentes des acteurs dans le secteur. Les acteurs peuvent être parents, étudiants et employés dans le système. La différence entre la moyenne d’un pays de la moyenne de l’OCDE est prise comme une estimation d’une disparité potentielle entre les attentes et ce qu’il apporte. Les indications d’une disparité entre les résultats et les attentes sont énumérées comme cas de préoccupation potentiel d’intégrité qui demande ensuite d’une contextualisation par l’analyse qualitative. Les moyennes de l’OCDE sont considérées comme indicateurs des attentes dans leurs domaines respectives. La conceptualisation est  soumise à titre d’outil pour l’analyse dans le cadre national et n’a pas pour but de produire de l’évidence com‑ parative relative aux niveaux d’intégrité entre pays. En outre, l’analyse PRINTS ne présume pas que l’alignement avec les moyennes de l’OCDE est toujours souhaitable.

8.

Des abus dans l’objectif de rattrapage scolaire motivé par la nécessité de compen‑ ser les défaillances dans le système d’éducation à la différence des abus commis uniquement dans la perspective du profit personnel (abus intentionnel).

9.

Dans les pays où l’inscription à l’école n’est pas limitée au lieu de résidence.

10.

Voir par exemple les analyses sur Shanghai et le Hong Kong chinois, présentée dans le Chapitre 4 de la publication de l’OCDE au sujet des Leçons selon PISA concernant les USA, que l’on peut trouver sur www.oecd.org/pisa/pisaproducts/46581016.pdf.

11.

Version anglaise : www.unesco.org/iiep/eng/publications/recent/abstracts/2009/ Bray_Shadoweducation.htm ; La version arabe : http://unesdoc.unesco.org/ images/0018/001851/185106a.pdf.

12.

C’est le cas de la République de Serbie qui a fait l’objet d’une évaluation de l’OCDE INTES en 2011/2012.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 41

13.

Il n’est pas possible de citer les pages de référence car au moment de la prépa‑ ration de ce document, le rapport de l’OCDE sur la revue du système éducatif secondaire du Kazakhstan était encore à paraître.

14.

ibid.

15.

La commission a proposé de prendre en considération 25 % des classes de l’année scolaires, à condition que l’élève ait réalisé un score de 8 points sur 20 dans le test écrit.

16.

Le processus de Bologne comprend une série de réunions au niveau ministériel et des accords entre les pays européens qui ont créé la zone européenne d’ensei‑ gnement supérieur. L’objectif est de garantir la comparabilité et la qualité des diplômes.

17.

Forum Universitaire Tunisien : www.fut.org.tn/.

© OCDE 2013

42 – INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE

Bibliographie Anderson, M. S. (2008), “Research Misconduct and Misbehaviour” in Creating the Ethical Academy: A Systems Approach to Understanding Misconduct and Empowering Change in Higher Education, Routledge, New York-London. Bray, M. (2009), Confronting the Shadow Education System: What Government Policies for What Private Tutoring?, UNESCO-IIEP, Paris. Bray, M. (2013), Shadow Education: the Rise of Private Tutoring and Associated Corruption Risks, Global Corruption Report: Education, Transparency International, Berlin (in press). Chemingui, M. A., and Sánchez, M.V in UN DESA (2011), Assessing Development Strategies to Achieve the MDGs in the Republic of Tunisia, United Nations Department for Social and Economic Affairs, New York. Della Porta, D., Mény, Y. (editors) (1997), Democracy and Corruption in Europe, Observatoire du Changement en Europe Occidentale, London. Heuser, B. L., Drake A. T. (2008), “Toward Global Academic Ethics through Accountability Systems” in Creating the Ethical Academy: A Systems Approach to Understanding Misconduct and Empowering Change in Higher Education, Routledge, New York – London. Milovanovitch, M. (2013a), “Fighting Corruption in Education – a Call for Sector Integrity Standards” in World Bank Legal Review No.5, World Bank, Washington, DC (in press). Milovanovitch, M. (2013b), “Understanding Integrity, Fighting Corruption: What can be done?” in Global Corruption Report: Education, Transparency International, Berlin (in press). OECD (2005), Public Sector Integrity: A Framework for Assessment, OECD Publishing, Paris. OECD (2007), Evidence in Education: Linking Research and Policy, OECD Publishing, Paris.

© OCDE 2013

INTÉGRITÉ DE L’EDUCATION PUBLIQUE EN TUNISIE : RÉINSTAURER LA CONFIANCE – 43

OECD (2008), Corruption. A Glossary of International Standards in Criminal Law, OECD Publishing, Paris. OECD (2010a), PISA 2009 Results: What Makes a School Successful? – Resources, Policies and Practices (Volume IV), OECD Publishing, Paris. OECD (2010b), PISA 2009 at a Glance, OECD Publishing, Paris. OECD (2011a), Quality Time for Students: Learning In and Out of School, OECD Publishing, Paris. OECD (2011b), Education at a Glance 2011: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. OECD (2012a), Strengthening Integrity and Fighting Corruption in Education: Serbia, OECD Publishing, Paris. OECD (2012b), Education at a Glance 2012: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. OECD (2013a), Synergies for Better Learning: an International Perspective on Better Learning, OECD Publishing, Paris. OECD (2013b), Review of Policies for Secondary Education in Kazakhstan, OECD Publishing, Paris (forthcoming in 2013). U4 Anti-Corruption Centre (2006), “Corruption in the Education Sector” in U4 Issue 4: 2006, U4, Bergen. World Bank (2006), Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of EUR 61.3 Million to the Republic of Tunisia For A Second Higher Education Reform Support Project, World Bank, Washington, DC. World Bank (2008), The Road Not Travelled. Education Reform in the Middle East and North Africa, The World Bank, Washington, DC.

© OCDE 2013

45

Integrity of Public Education in Tunisia: Restoring Trust Results of a preliminary integrity scan (PRINTS) of Tunisian education

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 47

Acknowledgements This preliminary integrity scan of Tunisian education was prepared in the OECD Directorate for Education and Skills by Mihaylo Milovanovitch, Early Childhood and Schools Division and Simone Bloem, Innovation and Measuring Progress Division. This document was drafted in English. The scan would not have been possible without the valuable support and feedback of: Michael Davidson, Head, Early Childhood and Schools Division (ECS), OECD Directorate for Education and Skills  (EDU); Selim Guedouar,  Policy Analyst, OECD CleanGovBiz Initiative; Julie Belanger, Education Policy Analyst (ECS/EDU); Miyako Ikeda, Education Policy Analyst (ECS/ EDU); Isabelle Moulherat, Innovation and Measuring Progress Division (EDU); Célia Braga-Schich (EDU); Lynda Hawe (EDU); and also Nawel Ayadi, Forum Universitaire Tunisien (Tunisia); Prof.erge Ebersold, Institut national supérieur pour l’éducation des jeunes handicapés et les enseigne‑ ments adaptés (France); Kate Lapham, Senior Program Manager, Education Support Program of the Open Society Foundations; Ivana Ceneric, Education Policy Analyst, National Education Council of Serbia. The team wishes to also thank all counterparts it met during the field visit to Tunisia in April 2013. The integrity scan was prepared with the financial support of the Education Support Program of the Open Society Foundations.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 49

Summary As part of a bigger effort in the context of the OECD CleanGovBiz ini‑ tiative, the Tunisian authorities have requested the OECD to carry out a pre‑ liminary integrity scan (PRINTS) of the education system. The objective of the scan is to provide a first overview of areas in pre-university and tertiary education that are in need of follow-up and more in-depth assessment, and to suggest policy responses. Addressing the causes of corruption is paramount to effective preven‑ tion. The scan applied a proprietary methodology to detect policy shortcom‑ ings which might create incentives for malpractice, and to find loopholes in the prevention and detection framework that provide opportunity for malpractice. The results of the scan suggest that public schools are experiencing diffi‑ culties to provide quality education in an effective way, which in turn nurtures distrust in their ability to fulfil their mission and fuels need for and widespread acceptance of private tutoring. Low accountability of schools and teachers and problems with student assessment allow for low effectiveness of learning during regular classes, facilitate these practices, and prevent the authorities from establishing to what extent they represent a corruption threat. Integrity challenges are confronting the tertiary sector as well. Tertiary enrolment in Tunisia continues to boom, but the organisation of access to higher education fails to ensure that qualified and motivated students enter the universities, and that their field of study coincides with their choice and interests. This has a negative impact on quality, motivation and is detrimental to academic integrity. The absence of integrity standards and of state of the art accreditation and evaluation mechanisms thereby promotes tolerance for malpractice which, according to surveys, is widespread in the higher educa‑ tion system. The scan lists options for follow up to restore trust in the system, and sug‑ gests a wide public discussion on steps to be undertaken in view of making a pact for a strong and fair Tunisian education among all sides concerned.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 51

Preliminary Integrity Scan (PRINTS) in education The approach The 1990s witnessed a wave of corruption scandals in Western and Eastern Europe that shook public confidence and raised awareness of just how endemic the problem has become, in both established democracies and countries in transition (Della Porta and Mény 1997). Since then national gov‑ ernments and International Organisations have stepped up efforts in strength‑ ening public sector integrity and have agreed on anti-corruption standards, embodied in legally binding instruments such as the Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption of 1999, or the United Nations Convention against Corruption of 2003 (OECD 2008; Milovanovitch 2013a; see also OECD 2005). Integrity matters in education too. Strengthening the integrity of edu‑ cation systems can be a rewarding approach in preventing corruption and limiting the damage that corrupt schools and universities cause to society, the economy and the human potential of nations. Consequently, in 2010 the OECD initiated work on a novel framework for assessing integrity in edu‑ cation – a sector of long-term importance for OECD members and partner economies alike. The OECD Integrity of Education Systems project (INTES) was designed to support national education and anti-corruption authorities in detecting and effectively preventing corruption in the sector by reconstructing the land‑ scape of the root, systemic causes of malpractice and helping them identify areas of concern, such as the shortcomings of staff and resource management, effectiveness of learning in schools, accountability and transparency deficits, etc. The aim is not to support law enforcement officials in tracking offenders, but to shed light on factors that drive malpractice and to provide guidance on how to best eliminate them. There can hardly be a better way to raise the effectiveness of anti-corruption policies than by targeting the root causes of corruption. Some of the malpractice in education will always be due to the criminal intentions of individuals who are, above all, interested in personal gain. The majority of potential perpetrators in this particular sector are, however, regular people – parents, students, teachers, principals. Instead of attribut‑ ing criminal intent to all of them, the INTES approach suggests that their

© OECD 2013

52 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST motives to bend or break rules to their own or their children’s advantage are more likely rooted in a perception that education is failing to deliver what is expected, and that by-passing rules is a possible, sometimes even the only available, “remedy” for schools which regularly fail to prepare their students for graduation exams, for the insufficient number of places in universities, for the lack of professional recognition of teachers and their low wages, for inadequate school budgets, etc (OECD 2012a: 18). The primary aim of the INTES approach is 1) the detection of instances of mismatch between education deliverables and stakeholder expectations which might create incentives for malpractice and 2) finding the loopholes in the pre‑ vention and detection framework which allow those who have the incentives (and the readiness) to commit corruption offences the opportunity to do so. What do stakeholders expect from their schools and universities? INTES groups these expectations in three major categories: expectations related to quality education, to access to education, and to fair and sound manage‑ ment of staff and resources. A fourth transversal dimension is a strong and effective prevention and detection framework (PDF), which comprises anticorruption policy solutions a country applies to the public sector in general and the education sector in particular, including anti-corruption legislation, the work of specialised institutions such as anti-corruption agencies, civil society involvement, financial control, but also more sector-specific elements such as school inspections, data availability and administrative transparency of schools regional and central level education departments, etc.

Outcomes

Focus

Figure 1. Methodological cycle for integrity assessments and PRINTS of education: focus and outcomes • Students • Parents • Staff

• Focus groups • Further investigation • Reforms

(1)

(2)

Expectations

Deliverables

(4)

(3)

National follow-up

Recommendations

• Quality • Access • Staff and resources • Prevention

• Policy areas • Target institutions • Timeline

Source: Milovanovitch 2013b.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 53

For the fulfilment of this complex task INTES relies on analysis of stand‑ ard education indicators and data from large scale assessments (e.g. from the OECD Programme for International Student Assessment – PISA), combined with peer review type activities, most notably stakeholder interviews. The available data and information is classified according to its informative value for detecting corruption incentives in the four assessment dimensions: quality of education, access to education, staff and resources, detection and preven‑ tion, and interpreted with the help of a comprehensive analytical framework. The methodology can be used to guide full scale country assessments such as the one recently completed in the Republic of Serbia (OECD 2012a), or the preparation of more limited but faster preliminary integrity scans (PRINTS), like the one carried out in Tunisia and presented here.

Application of the approach in Tunisia The integrity PRINTS of education in Tunisia was requested by the Tunisian authorities in the course of the public sector integrity scan carried out by the OECD in 2012/2013.1 The work relied mostly on desk research, and on a field trip to Tunis in early May 2013 which helped contextualise the analysis through talks with representatives of civil society, student organisa‑ tions, representatives from the Ministry of Education and the Ministry of Governance, the Centre for Evaluation and Assessment, as well as with stu‑ dents and educational professionals – primary and secondary teachers, peda‑ gogical inspectors, university professors and a rector of a private university in Tunis. The data sources mobilised for the PRINTS included the UNESCO Institute of Statistics, the World Bank Development Indicators Database, and the database of the OECD Programme for International Student Assessment (PISA). By definition, the integrity PRINTS are more limited than a full assess‑ ment of the education system. The integrity PRINTS of Tunisian education discusses a sample of major integrity shortcomings in secondary and higher education, touch upon sector specific elements of the prevention and detec‑ tion framework, and provide suggestions for national follow-up.

The Tunisian education system The education system of Tunisia is organised into 4 levels, pre-primary, basic, (upper) secondary and higher education. Compulsory schooling in Tunisia is from age 6 to 16 with 13 years of primary and secondary schooling. Despite some efforts to strengthen pre-primary education and a sharp increase in the number of private kindergartens since the 1990s, pre-school attendance rate (age 3-5) remains low (from 7% in 1990 to 13% in 1998 and

© OECD 2013

54 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST 14% in 2000). Less than one third of children aged 5 attended pre-primary education in 2002/2003, the latest year for which the UNESCO Institute of Statistics has data. Kindergartens are mainly run by private organisations or by the local authorities. The duration of basic education is nine years comprising six years of basic and 3 years of lower secondary education. Upper secondary education takes 4 years and is divided in two stages, general academic and specialised. It is open to students who hold the basic education school leaving certificate. In the first year of upper secondary education, students follow a common cur‑ riculum and from the second year onwards specialise in literature, sciences, economics and management, mathematics and technical studies. The lan‑ guage of instruction in technical, scientific and mathematics fields is French. Other subjects are taught in Arabic. At the end of the fourth year students sit the Examen National du Baccalauréat (baccalaureate). Successful completion of the baccalaureate gives access to higher education institutions. Students that do not pass the exam receive a certificate of completion which can be used for employment of for access to private education institutions. About half of the students that sit the baccalaureate exam complete it successfully. Technical and vocational training (VET) is under the responsibility of the Ministry of Employment. Students can enrol into two year vocational programmes after the second year of basic secondary education. The suc‑ cessful completion of these programmes with the Certificat d’Aptitude Professionnelle gives access to advanced two-years vocational programmes and lead to the Brevet de Technicien Professionnel, which in turn gives access to two-year Brevet de Technicien Supérieur programmes. The higher education sector has experienced rapid expansion in the last decade (see Figure 2) and currently comprises 178 public institutions, of which 155 institutions are under the direct supervision of the Ministry of Higher Education. Besides the general higher education institutions, there are 20 university-level private institutions, 24 higher institutes of technological studies and six higher institutes of teacher training. Public higher educa‑ tion is free of charge. Tunisia undertook reforms to implement the three-tier Bologna system, with three years licence programmes, two year Master programmes and five year Doctorate programmes. The creation of a national evaluation and accreditation agency was envisaged to be completed by 2012, but the new institution has not yet taken up its duties. Private education is of growing importance in Tunisia, especially in pri‑ mary education.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 55

The integrity context of education in Tunisia In the decades following independence in 1956, Tunisia was one of the fastest growing economies in Africa and the Middle East after the Gulf States (UN DESA 2011) and in 2010 and 2011 had the highest level of human development in the MENA region after the Gulf States (UNDP 2011). The country was also quick to leave behind the times when education was a privilege reserved for the very few,2 and became one of the first in the region to embrace the value of good schooling as key to individual prosperity. Economic growth went hand in hand with an impressive expansion of educa‑ tion coverage, with improvements in educational attainment (Figure 2), and certainly also with the creation of jobs. Figure 2. Economic and educational progress in Tunisia, 1974-2011 Gross enrolment ratio. All levels combined (except pre-primary). Total Net enrolment rate. Primary. Total Gross enrolment ratio. Tertiary (ISCED 5 and 6) GDP, PPP (current international $, billions)

% 100.0 90.0 80.0

USD PPP (billions) 99.8 100 99.4 90

75.6

79.7

70.0 50.0 46.3

50 37.1

40.0

40 30

30.0 20.0

12.3 2.6

20 10 0

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

0.0

70 60

60.0

10.0

80

Sources: World Bank Development Indicators, UNESCO Institute of Statistics.

Throughout the 1970s and the 1980s, Tunisia prided itself in providing the best education in Africa and the Middle East and today the govern‑ ment still considers it to be a source of comparative advantage in attracting foreign direct investment.3 Public policies are shaped accordingly – the education sector has consistently been placed at the core of national devel‑ opment strategies (World Bank 2008) and continues to benefit from a lion’s share of the public budget, despite the economic crisis of 2008/2009 and the political changes. In 2008 for example Tunisia allocated close to 23% of its public budget to education, a share that was almost twice the OECD aver‑ age, surpassed only by resource allocations in Morocco and the United Arab Emirates (Figure 3). Tunisia also devotes a high proportion of its overall

© OECD 2013

56 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST national wealth to education – in 2008 education expenditure as share of GDP was 6.3%, which is the second highest of all countries in the region for which there is data, and above relative spending in OECD countries. Figure 3. Expenditure on educational institutions as a share of GDP and of overall government spending, 2008 or most recent year Public expenditure on education as % of GDP, 2008 or most recent year

Public expenditure on education as % of total government expenditure, 2008 or most recent year 27.2 25.7 22.7 20.3 19.6 19.3 16.7 13.5 11.9 11.7 11.6

United Arab Emirates (3) Morocco Tunisia Algeria Qatar (2) Saudi Arabia Syria (3) Jordan (1) Egypt Bahrain OECD average (4) 0

United Arab Emirates (3)

7.2

Tunisia

6.3

Saudi Arabia

5.6

OECD average (4)

5.6

Morocco (4)

5.4

Syria (3)

4.9

Algeria

4.3

Egypt

3.8

Bahrain

2.9

Qatar

10

20

30

2.5

0.0

5.0

10.0

Notes on years of reference: 1) 2003 2) 2004 3) 2007 4) 2009 Sources: World Bank WEI, UNESCO UIS, OECD EAG 2011.

Yet, after decades of dictatorship and despite all investments, the situa‑ tion does not look promising. The quality of learning outcomes is very low by international comparison (see section on quality of education below) and the numbers of unemployed university graduates have soared in recent years (Figure 4), shaking the public conviction that education leads to employment Figure 4. Share of unemployed people with tertiary education, 1989-2009 % 30

Unemployment with tertiary education (% of total unemployment)

27 24 21 18 15 12 9 6 3

09

08

20

07

20

06

20

05

20

04

20

03

20

02

20

01

20

00

20

99

20

98

19

97

19

96

19

95

19

94

19

93

19

92

19

91

19

90

19

19

19

89

0

Source: Tunisian Institute of Statistics.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 57

and leaving stakeholders and graduates with the impression that education institutions lack the capacity to provide what is demanded – by them and by the labour market. The gradual loss of trust in public education institutions which stake‑ holders also reported on during the field visit must be a painful process, especially against the background of expectations still directed at the sector, and of the amount of public and household resources invested in it. From an integrity perspective, the loss of trust is a cause for serious concern. Participants in education depend on each other: students on their teachers and parents, teachers and schools on education authorities (and sometimes on support and/or approval from parents), and parents on teachers and education authorities for the success of their children (Milovanovitch 2013a). What holds these relation‑ ships together is trust – trust that authority is not abused, that everyone involved is doing his or her best for the benefit of all involved, and that behind the closed doors of their classrooms, education institutions are fulfilling their noble man‑ date to instil knowledge and values instead of abusing it. Universities function on the basis of trust as well – trust that researchers who work at the frontiers of knowledge and “beyond the expertise of all but a few others in the world” do their work right and do not falsify its results (Anderson 2008) and trust that academic credentials reflect achievement and not illicit deals. A loss of trust in education institutions is a loss of trust in their integrity and competence, which in turn invites tolerance for malpractice. Tunisia does not participate in Transparency International’s Global Corruption Barometer which surveys corruption perceptions in sectors, but the preliminary results of a survey carried out in 2013 among students and staff in Tunisian universi‑ ties4 confirm that perceptions of corruption are widespread. Media reports also regularly suggest the presence of corruption in the sector.5 The Ministry of Education is one of the few ministries that work in close co-operation with the Ministry of Good Governance and in 2012 alone it transferred approximately 300 corruption allegations that originated from complaints from citizens, associations, civil parties, etc. and concerned administrative and financial processes at regional and central levels, as well as in schools. In some 150 cases the accused persons/institutions have been sanctioned, 31 disciplinary proceedings were initiated, 41 persons were removed from office and 15 cases have been sent to court. Furthermore, 4 persons working in the cabinet have also been removed from office. Reports on individual cases are very common as well. A recent article in a journal6 for example reports on a petition signed by teachers of a college against their principal, who was accused of misappropriating college funds. The principal was removed from his post and transferred to a high-level position in the Ministry of Education, whereas four of the teachers were convicted and given minor sentences, for reasons not fully explained. The

© OECD 2013

58 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST authorities should explore to what extent vested interests that date back to the former regime still influence the structures governing the education system. Examples of de facto pardoning of perpetrators by sidestepping the rule of law can easily jeopardise efforts to curb corruption and should be prevented.

Integrity in secondary education In order to detect systemic failures that have the potential of generating incentives for malpractice, and to identify practices of participants in the system that bear corruption potential, the INTES framework grouped stand‑ ard indicators on learning outcomes in Tunisia along three of the four assess‑ ment dimensions, benchmarked them against average performance in OECD countries as a proxy of stakeholder expectations, and contextualised their interpretation in discussions with stakeholders during the field trip.7 Table 1 presents the results of the integrity PRINTS in the area of quality, which suggest that pre-university education does not deliver the quality it could and should according to stakeholder expectations, as well as the presence of incentives for remedial8 malpractice. The following sub-sections provide detail on current practices of stakeholders and education professionals which, Table 1. Integrity PRINT: quality and effectiveness of classroom learning OK

3 2 1

CHECK

0

Q1

Q2

Q3

Q4

Q5

Q6

•

•

-1 -2 -3

•

•

•

•

LEGEND: QUALITY AND EFFECTIVENESS OF CLASSROOM LEARNING Q1: Student performance, PISA 2009 Q2: After-school lessons, PISA 2009 Q3: Allocation of total learning time: out-of-school lessons, PISA 2006 Q4: P  roportion of students participating in one-to-one out-of-school lessons with nonschool teachers, upper secondary education, PISA 2006 Q5: Proportion of students participating in one-to-one out-of-school lessons with school teachers, upper secondary education, PISA 2006 Q6: R  atio of all students that want to become teachers and students scoring in the upper third on the national reading scale that want to become teachers (proxy for quality of teachers and teaching), PISA 2006

Note: For a detailed description of the methodology see OECD, 2012. Source: OECD PISA 2006 and 2009 databases; UNESCO Institute of Statistics.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 59

if not addressed, represent an integrity threat and bear corruption potential; factors that determine the rationale for such practices and fuel the integrity risk; and shortcomings that provide opportunity for malpractice.

Practices with corruption potential in pre-university education in Tunisia Quality of education is a key education deliverable. Parents and students are usually prepared to go to great lengths to ensure that their expectations in this area are met (Milovanovitch 2013a). Education institutions that con‑ sistently fail to convince stakeholders (in particular parents) of the quality of what they deliver are likely to, under certain conditions, trigger reactions – some of them legitimate, such as the choice of another school if permitted,9 or seeking a dialogue with teachers and principals, others not so, such as pressuring the teachers of their children or bribing them, for example through private tutoring. If limited to individual institutions, quality failures are manageable through good policies.10 If widespread in the education system they represent a severe integrity threat by undermining trust in the ability of schools to fulfil (some or many) of their functions and the capacity of the education system to function properly. The public in Tunisia seems to have indeed lost trust in its public schools. Remarkably many secondary school students in Tunisia have to “shift” learn‑ ing in a number of subjects away from their classrooms to various forms of out-of-school instruction: 70% of 15-year-olds in the country participate in out-of-school lessons (9th highest of all 54 countries for which PISA provides data, as shown in Figure 5), and already in 2006 an astounding 54% of future high school graduates were given private lessons by teachers from their own school (PISA 2006 data) – 5th highest after Kyrgyzstan (the worst PISA per‑ former), Azerbaijan, the Russian Federation and Jordan. As virtually all stu‑ dents receive extra lessons at some point in their education, private tutoring in Tunisia is very likely something of an obligatory activity in order to keep up. Students from socio-economically advantaged backgrounds can afford to take extra lessons more frequently than students from more disadvantaged backgrounds – a tendency which widens an already existing gap in educa‑ tion quality between the have and have nots. In PISA 2006, four out of five of students from affluent socio-economic background in Tunisia (those in the top quarter of the PISA index of economic, social and cultural status (ESCS) reported taking part in out-of-school lessons, compared to only three out of five of their peers from less affluent backgrounds (those in the bottom quarter of ESCS). During the field visit stakeholders shared a conviction that by now the frequency of out-of-school lessons must have become similarly high for all students, well off or not. They also reported on rising enrolment in private education as an alternative to the deteriorating quality of public schools.

© OECD 2013

60 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST Figure 5. Percentage of students participating in out-of-school lessons, Tunisia and selected countries % 90

Proportion of students participating in out-of-school-time lessons

with school teachers

80 70 60 50 40 30 20 0

Kyrgyzstan Azerbaijan Russian Federation Jordan Tunisia Indonesia Latvia Korea Hong Kong-China Portugal Thailand Macao-China Italy Qatar Chinese Taipei Poland Romania Slovak Republic Israel Japan Bulgaria Montenegro Lithuania Brazil Mexico United States Estonia United Kingdom Hungary Colombia Chile Iceland Sweden OECD average Luxembourg France Norway Serbia Austria Czech Republic Switzerland Greece Croatia Canada Slovenia Argentina Turkey Spain Finland New Zealand Germany Uruguay Ireland Liechtenstein Netherlands Belgium Denmark Australia

10

Source: PISA 2006 and 2009 Databases.

Is private tutoring a corruption offence? Sometimes it is, for example when teachers request from their own students to take private lessons as con‑ dition for passing an exam (Bray 2013). Things become less clear when, for example, parts of the curriculum are purposefully skipped in regular lessons to stimulate demand for tutoring – a case of a “softer” form of corruption which falls short of being a criminal offence, but still poses a serious integ‑ rity threat (Milovanovitch 2013a). Data on the prevalence of different tutoring forms can be misleading, especially when teachers resort to private tutoring schemes in which they send their students to each other or to fellow tutoring companies. What is certain is that out-of-school learning and private tutoring in particular is a phenomenon that many countries are confronted with – most notably countries in East Asia and East and Central Europe (Figure 5). The question of how much is too much does not have an easy answer, as shown in probably the most thorough discussion of the private tutoring phenomenon so far, in Bray 2009.11 There should be less doubt that action needs to be taken whenever existing practices start to nurture popular beliefs of corruption and distrust in the fairness of the system12 and affect its equity and when, like in Tunisia, more than half of the secondary school population needs to meet its teachers out-of-school in order to succeed in school. Failing to react to such developments facilitates the emergence of a “shadow” system in which tutoring becomes a pre-condition for passing exams or progressing to higher levels of education, hence trapping students in a vicious circle of limited learning during regular school hours that creates need for tutoring,

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 61

which in turn limits the effectiveness of learning in class (OECD 2012a). Further analysis suggests that in Tunisia this may already be the case. Recognising a problem is good, knowing what to do about it is better. What drives the corruption risk?

Incentives: misconceptions about working conditions By the time the integrity PRINTS was carried out in Tunisia (April/May 2013), the practice of private tutoring was so widespread that it was impos‑ sible to determine what is cause and what is consequence – whether there are systemic shortcomings (such as overburdened curriculum, insufficient time for teacher preparation, inefficient organisation of the school day, etc) that lower the effectiveness of learning and trigger a need for remedial teaching, or whether remedial teaching is affecting the motivation of teachers and stu‑ dents to do their best during regular school hours, or possibly both. Table 2. Integrity PRINT: staff and resources

OK

3

•

•

SR2

SR3

2

•

1

CHECK

0

SR1

SR4

SR5

SR6

•

-1 -2 -3

• LEGEND: STAFF AND RESOURCES SR1: R  atio of all students that want to become teachers and students scoring in the upper third on the national reading scale that want to become teachers, PISA 2006 SR2: Ratio of teachers’ salaries after 15 years of experience to GNI per capita, upper secondary school teacher (2008) SR3: R  atio of teachers’ salaries after 15 years of experience to GNI per capita, primary school teacher (2008) SR4: T eachers’ annual salaries in public institutions after 15 years of experience relative to starting salaries, upper secondary teacher (2008) SR5: Teachers’ annual salaries in public institutions after 15 years of experience relative to starting salaries, primary eduation teacher (2008) SR6: Ratio of salary after 15 years of experience (minimum training) to earnings for fulltime workers with tertiary education aged 25 to 64 (2009)

Note: Indicators for which no data is available for Tunisia are marked in grey. Source: OECD PISA 2009 and 2006 databases; UIS statistics and World Bank Development Indicators for SR2 and SR3.

© OECD 2013

62 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST Research suggests that wages are always a good starting point in the analysis of reasons for integrity threats. Adequate salaries are very important for ensuring honesty and professionalism in the civil service and in the teach‑ ing profession. Low salaries and inadequate working conditions tend to cause “adaptive responses” to difficult situations, in some cases even with the bless‑ ing of governments which are not in the position to invest more resources and improve working conditions (U4 2006). The integrity PRINT for Tunisia in the area of staff and resources suggests that, contrary to perceptions among teacher professionals, their remuneration and conditions of work are fair by international comparison. The two exceptions are the status of the teaching profession which is very low (indicator SR1, Table 2), and career progression in terms of salary after 15 years of teaching in proportion to starting salary, which is smaller than in OECD countries on average (indicator SR4). Apart from that, when compared to per capita income and to relative teacher salaries in other countries, the salaries of teachers in Tunisia in both primary and secondary education are rather generous. Figure 6 shows that the starting salaries of teachers in secondary schools in Tunisia are 1.7 times higher then per capita GDP. This is above the relative income of beginner teachers in OECD countries on average. The second highest wage in relative Figure 6. Teacher salaries and pay-scale progression in proportion to GDP per capita, Tunisia and selected countries Salary after 15 years of experience relative to GDP per capita

2.00 1.50 1.00 0.50 0.00 Tunisia Turkey Germany Spain Mexico Portugal Switzerland Chile Denmark Slovenia Greece New Zealand Korea Netherlands Italy Australia OECD average Canada Finland Luxembourg Austria Ireland France United States1 Sweden1 Japan Iceland Norway Czech Republic Israel Estonia Poland Hungary1 Slovak Republic

Salary ratio relative to GDP per capita

Starting salary relative to GDP per capita 2.50

Note 1: Actual base salaries. Data on OECD countries from 2009. Data on Tunisia from 2008. Sources: OECD; GDP per capita data: World Bank Development Indicators; Kazakhstan: Ministry of National Education; National Statistical Agency and World Bank Development Indicators.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 63

terms is paid in Turkey (1.6 times higher than GDP per capita), followed by Germany (1.4 times higher), Spain (1.3 times higher), and Mexico (1.3) – all of them countries with influential trade unions. The average starting teacher salary in the OECD area is lower than average per capita GDP (0.9). In con‑ trast, the pay-scale progression of teachers in Tunisia is somewhat flat by international comparison (1.3), which means that the difference in income between mid-career teachers and graduates just entering the profession is smaller than in OECD countries on average (OECD: 1.5). This might or might not have an impact on the motivation of more expe‑ rienced teachers to develop professionally and teach effectively. It would be fair to note that the official annual workload of Tunisian teachers is among the lowest of all countries for which the UNESCO Institute of Statistics has data (Figure 7). The average workload in secondary education is 493 hours Figure 7. Organisation of teachers’ instructional time: Tunisia and selected countries (2008) Average number of teaching hours per year, secondary education (ISCED 2 and 3)

1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200

Thailand

United States

Philippines

Sri Lanka

Argentina

Australia

Sri Lanka

Denmark

Jordan

Indonesia

Chile

Mexico

Russian Federation

Jordan

Australia

Indonesia

Ireland

Germany

Portugal

Peru

Spain

Slovenia

France

Luxembourg

Italy

Egypt

Austria

Norway

OECD average

Turkey

Finland

Japan

Greece

Republic of Korea

Tunisia

Denmark

Uruguay

0

Average number of teaching weeks per year, secondary education (ISCED 2 and 3) 50 40 30 20

Source: OECD 2011b; UNESCO UIS World Education Digest Database.

© OECD 2013

Philippines

Chile

Thailand

Peru

Japan

Slovenia

Germany

Italy

Mexico

Austria

Finland

Norway

Turkey

Greece

OECD average

Portugal

Republic of Korea

Spain

Argentina

Luxembourg

United States

Uruguay

France

Russian Federation

Egypt

Ireland

0

Tunisia

10

64 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST per year, the second lowest after Uruguay (427), and lower than in Denmark (506), Korea (513), and the OECD on average (577). The schools in the two other MENA countries included in Figure 8 – Egypt and Jordan – keep their teaching staff working for 614 and 792 hours per year respectively. Tunisian teachers also have the lowest number of teaching weeks per year – 30. Their peers in the OECD countries teach 38 weeks annually on average. Certainly, the results of international benchmarking might not coincide with perceptions of staff working in the system about how adequate their com‑ pensation is. Nevertheless, as far as available evidence is concerned, teacher wages would not the best choice to start an effective anti-corruption interven‑ tion in Tunisian pre-university education. This is good news, as salaries and salary increases can be the biggest driver of cost in the sector (OECD 2012b). Figure 8. Allocation of total learning time in science, mathematics and language of instruction, Tunisia and PISA participating economies Individual study

Ne

w Ja Ze pa n Au alan Un s d ite F tral Cz d in ia ec Kin lan h gd d Re o pu m b K lic Sw ore De ed a n en M C ma ac an rk ao a -C da h A in Ch T us a in ha tria es ila e T nd Be aip lg ei iu S OE wit Fran m CD ze ce r av lan Ho er d ng a Ko Est ge ng on -C ia Un N hi ite or na d wa Ge Stat y rm es Ne S an th er y er bia Po land rtu s ga I l Po taly Hu lan Ru ss ian nga d Fe Tur ry de ke ra y t Az Gre ion er ec ba e Jo ijan rd Qa an Ky Tu tar rg nis yz ia st an

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Allocation of total learning time in science for Regular school lessons Out-of-school-time lessons

Individual study

Cz J ec F apa h inl n Ne Re an w pu d Un Zea blic ite Sw lan d d M Kin ede ac g n ao do -C m h SwAus ina itz tra e lia Th rlan ai d Ho C lan ng B ana d Ko elg da ng iu -C m h Fr ina a Po nce De la nm nd No ar OE rw k CD Es ay to N a n Ch eth vera ia in erl ge es an eT d ai s S pe Po erb i rtu ia Au ga Ge st l r ri Un ma a ite Ko ny d re St a at Ru e ss ian H Ita s u Fe ng ly de ar ra y t Tu ion rk Az Gre ey er ec ba e ij Qa an Ky Jor tar rg da yz n s Tu tan ni sia

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Allocation of total learning time in mathematics for Regular school lessons Out-of-school-time lessons

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 65

Figure 8. Allocation of total learning time in science, mathematics and language of instruction, Tunisia and PISA participating economies (continued) Allocation of total learning time in the language of instruction for Regular school lessons Out-of-school-time lessons Individual study

Cz ec h Ja Ho Ma Rep pa ng ca ub n Ko o-C lic ng hin -C a h N Un ew Fin ina ite Ze lan d al d K Sw ing and itz do e m Be rlan d Au lgiu st m r Fr alia Sw anc Ch e e in K den es o e T re a a Ca ipe OE na i CD Au da av stri e a Ne P rag th ola e er nd Th lan d Ge aila s rm nd N an De orw y nm ay Es ark Po ton rtu ia Se gal Un rb ite I ia d ta St ly a T te Hu urk s Ru e ss ian nga y Fe Gre ry de ec ra e t Az Tun ion er is ba ia ij Qa an Ky Jor tar rg da yz n st an

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Source: PISA 2006 database.

Incentives: quality failure as a driver of risk Another piece of good news is that teachers in Tunisia, while having a lower annual workload, have more hours per week for teaching classes in mathematics, science and language of instruction13 than their peers in OECD countries on average: almost one hour more in language of instruction (OECD average: 3 hours and 37 minutes), half an hour more in science les‑ sons (OECD average: 3 hours and 22 minutes), and just a few minutes more in mathematics (OECD average: 3 hours and 14 minutes). Yet despite favourable conditions and time allocations, the effectiveness of classroom learning in Tunisia seems to be very low. Tunisian students still spend most of their total learning time in these subjects in out-of-school lessons – more than in any other PISA country in mathematics, second highest after Greece in science, and second highest after the Kyrgyzstan in language of instruction (Figure 8). PISA analysis has shown that, across countries, the allocation of learning time over regular lessons, out-of-school lessons and individual study matters for the quality of learning outcomes. Findings show that students tend to perform better if a high percentage of their total learning time is dedicated to regular school lessons. The amount of learning in out-of-school-time lessons and individual study is even negatively related to performance as those who engage in out-of-school learning are usually the low performing students (OECD 2011a). For example, students in Japan, Australia, New Zealand and Finland spend more than 70% of their total time for learning in science in regular lessons. These are all high performing countries in PISA. In Tunisia,

© OECD 2013

66 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST on the contrary, the share of total learning that that takes place in regular les‑ sons is very low – depending on the subject, learning in classroom takes only between 37% and 45% of total learning time. Why do Tunisian students need to spend most of their learning time on out-of-school instruction, given the above average time allocations? What prevents them from learning effectively in school and their teachers from doing the job they are paid for – teach the curriculum during regular classes? Certainly, parents that see private lessons as a means to boost their child’s performance in class and increase the chances to become one of the best among his or her classmates are not blameless, but the figures presented here suggest that private tutoring might in fact be a necessary evil for survival in school. Finding the answers is a task beyond the scope of this preliminary scan and the first of two urgent steps that the authorities must undertake to rebuild trust in public schooling and strengthen the integrity of the preuniversity system. Ideally, the analysis of reasons will go along with public consultations in order to verify the findings and reach a consensus with all sides involved on what policy reaction is needed and appropriate. The second urgent step is to determine what the widespread private tutor‑ ing in the country is about. It is alarming to note that despite the prevalence of remedial teaching in Tunisia and the presumably enormous financial burden on families it represents, its effectiveness is hardly better than that of the teaching in schools: 43% of Tunisian students assessed in PISA in 2009 stated that they had failed and repeated a grade at least once in primary or secondary education. This is the second highest rate of failure (grade repeti‑ tion) in the world of PISA participating countries after Macao-China and is more than three times higher than the OECD average (Figure 9). Also, year by year roughly half of the students fail the important Examen National du Baccalauréat, almost one out of four students repeats the year and one out of ten students drops out completely. Countries with high rates of grade repetition are also those that show poorer student performance (OECD 2010a) – a statement that certainly holds for Tunisia. Tunisia has participated in PISA since 2003 and in the Trends in International Mathematics and Science Survey (TIMSS) for some cycles. The results in both are disappointingly low in international comparison. In PISA 2009, Tunisia achieved a mean score of 404 points in reading. Given that 39 score points are associated with one year of schooling, Tunisia lags behind by almost 3 years compared to OECD countries. About half of the students assessed performed below the PISA baseline level of proficiency (Level 2), which means that they were de facto lacking the essential skills needed to participate effectively and productively in society (OECD 2010b). Five percent of students are situated in the lowest proficiency level in PISA, which means that their performance is too low to allow for a meaningful interpretation of

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 67

their skills and competences. The mean performance of Tunisia in TIMSS also remains far below the international average of 500 score points: 359 score points in mathematics and 346 score points in science in 2011 in grade four, and 425 score points in mathematics and 439 in science in grade eight. Figure 9. Percentage of students reporting that they have repeated a grade at least once in primary, lower secondary or upper secondary school, Tunisia and selected countries (2009) Macao-China Tunisia Brazil France Spain Switzerland Germany Italy United States OECD average Turkey Canada Shanghai-China Jordan Sweden Kyrgyzstan Czech Republic Lithuania Finland United Kingdom Serbia Chinese Taipei Slovenia Norway Korea

4.6 4.3 4.0 3.9 2.8 2.2 2.0 1.6 1.5 0.0 0.0 0.0

5.0

8.4 7.5 6.6

10.0

16.0 14.2 13.0 13.0

15.0

20.0

36.9 35.3

22.8 21.4

25.0

30.0

35.0

40.0

40.1

43.7 43.2

45.0

50.0

Source: PISA 2009 database.

And yet, private tutoring in Tunisia continues to flourish, which probably means that despite these alarming messages it generates results for the money invested and/or maybe that it is a necessary evil. In the light of the persisting quality failures the question must be asked – what kind of results are these? Is private tutoring in Tunisia really about knowledge? If so, why do students continue to underperform even after they attend private classes? If not, what is the actual purpose of out-of-school learning? The education authorities would be well advised to follow-up on these questions urgently. Further anal‑ ysis suggests that one of the more prominent reasons why teachers provide (well paid) private tutoring services to such an extent (aside from possible perceptions of inadequate pay) is because they can. The accountability and quality assurance mechanisms in schools and for the teaching profession are weak, as discussed in the next sub-section on opportunities for malpractice.

© OECD 2013

68 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST

Opportunities: accountability gaps as facilitators of malpractice Opportunities created by weak monitoring and control will always cause temptation, in even the best of education systems (OECD 2012a, p. 68). Although officially forbidden, the widespread (Figure 5) practice of teach‑ ers charging their own school students for additional lessons seems to be tolerated, often enough requested by the parents themselves and, according to reports from stakeholders on the field trip, sanctioned only in exceptional cases. There are no pressure groups that could bring this issue into the open and strong teacher unions contribute to a preservation of a state of affairs that provides teachers with an attractive source of income. A weak system of regular monitoring of quality in the education system – the quality of learning outcomes of individual students, the performance of staff and the integrity of its behaviour, and the quality of schools as institu‑ tions – allows for a remarkable degree of freedom for Tunisian teachers that, in practice, goes without an obligation for much in return. Codes of profes‑ sional conduct and transparent, clear criteria for classroom assessment are absent, and compliance with education standards is only rarely (if ever) veri‑ fied. This not only allows malpractice to go undetected but, even more impor‑ tantly, it undermines the efforts of those education professionals (and their students) who wish to do their work to the best of their ability with integrity, by depriving them of meaning. The accountability-related shortcomings in three major areas deserve special attention: assessment of student achieve‑ ment; school inspections; and use of evidence in policy making.

Assessment Student assessment is essential for measuring progress of individual stu‑ dents, for policies to improve teaching and learning, and for accountability vis-à-vis relevant stakeholders (OECD 2013a, p.139). Most countries have introduced centrally organised, external examina‑ tion at key stages of the education path. In Tunisia, the only external exami‑ nation takes place at the end of upper secondary education. Before that and throughout the duration of schooling there are no objective criteria to evalu‑ ate student performance and assessment is limited to summative classroom assessment. It is not surprising that the ranking of students in the classroom has become the principal indication of success and student capacity, and is considered by parents to be one of the most important markers of their chil‑ dren’s success. Consequently, the power over success and failure of students is concen‑ trated in the hands of the teachers who in the best case, in the absence of objective criteria and assessment standards, provide marks by comparing the achievement of students with those of other students in the same class.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 69

Such an approach to assessment has disadvantages – there are no clear criteria by which to assess and compare learning outcomes, teachers tend to award grades by benchmarking against the median, highest and lowest level of student knowledge in their class, and there is no guarantee that two students given the same mark by different teachers in different schools are performing at the same level. The results of the assessments are of limited validity for comparisons of performance of students between schools, or against national expectations of students in a given grade. They can also not be validly used to determine whether a pupil has mastered the knowledge and skills needed to pass to the next grade (OECD 2013b 14). Box 1. Evaluation and accountability in education in OECD countries Evaluation is expanding and becoming more diverse, as most OECD countries now see evaluation and assessment as playing a central strategic role, and are expanding their use. They are also taking a more comprehensive approach: formerly, evaluation and assessment focused mainly on student assessment, but the focus is now broader and includes greater use of external school evaluation, appraisal of teachers and school leaders, and expanded use of performance data. Regarding student assessment, countries in the OECD area now mostly use criteria-based approaches which allow for comparisons of students’ achievement with clearly defined, collectively developed criteria that are known to all partici‑ pants in the process (teachers, students, parents, education school administrators) in advance. The criteria used are chosen to correspond with the goals and content of the students’ education. The criteria are used in both ‘summative assessment’ – assessment undertaken at the end of a period of education (e.g. primary school) to establish and define the level of knowledge and skills reached by that point – and ‘formative assessment’ undertaken by teachers in the course of their classroom teaching, to establish the level of knowledge and skills currently reached by each student and design appropriate supportive action. Source: OECD 2013a, p. 13-14; OECD 2013b.15

Despite these problems, in recent years the exclusive influence of teach‑ ers over the assessment of student progress has even been extended to include the decisive, final exam at the end of the 13th grade which gives access to uni‑ versity. From a marking system that relied only on performance in the exam, Tunisia switched to grading that gives 75% of the weight to the exam results, and 25% to the performance throughout the final school year. Although such mixed grading systems can reduce the stakes of exams and remove some of the pressure for students, their parents and teachers (OECD 2012),

© OECD 2013

70 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST in Tunisia stakeholders reported that the new system has fuelled even more private tutoring in the final year. Cases of malpractice triggered the Tunisian authorities to set up a commission in 2012 to work on a change in the marking system of the baccalaureate 16 but, according to reports documented during the field visit, discussions have stopped without any outcome. A competence test based on a representative sample of students at the end of grade 6 has recently been introduced. The results are currently being ana‑ lysed. This presents an important step towards a more objective evaluation of student performance in Tunisia, but it does not address the need a proper complementary system of individual assessment of students. Criteria-based assessment in general and upper secondary education should be introduced as a matter of priority. Furthermore, the baccalaureate exam should be reviewed in the light of increasing number of rumours and reports in the media about malpractices related to its set-up, and administration.

School inspections and teacher evaluation Another central accountability measure in education is the school inspec‑ tion system. The school is increasingly recognised as the key agency within the education system and its effective monitoring and evaluation as central to the continuous improvement of student learning and outcomes. Across OECD countries school evaluation is increasingly considered as a potential lever of change that could assist with decision making and resource allocation. With further autonomy given to individual schools, market forms of accountability are gaining importance (OECD 2013a: 383-384). It is unrealistic to expect integrity in the school network without an efficient school inspection and teacher evaluation systems that function with integrity. At present, it seems that these systems are not functioning as well as they should in Tunisia. Teachers are supposed to be inspected every two years, but cases where teachers do not show up on the inspection day or have not been evaluated for a long time are quite common, according to stakeholder reports. The formally defined task of inspectors to assist and sup‑ port teachers exists mostly on paper and plays a marginal role in the actual evaluation. Part of the problem is that negative evaluations are rare and the outcomes of the evaluation do not have any consequences – neither rewards nor sanctions in case of negative results or abuse of position. Another issue is that school plans which would set out a transparent pedagogical programme and a plan of co-operation between teachers, principals and other school staff are absent, and that the schools as institutions are not themselves evaluated. Codes of professional conduct for staff working in the education system, in particular teachers could provide a transparent guideline for strengthen‑ ing the currently very weak control and sanction mechanisms and should be

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 71

agreed on as soon as possible. Certainly, compliance with norms of honour‑ able behaviour is not only a task for school inspectors to deal with. They should be a goal shared by all education professionals.

Use of evidence Tunisia has been participating in international student assessments for more than a decade, but the results are not systematically used and remain widely unknown to the general public. One stakeholder mentioned “lack of political will and know-how” as factors that have prevented and still hamper informed policy making. Indeed, official sources still praise the success of Tunisian national education despite, and without reference to, the persistently disappointing results in international assessments. The lack of human and technical capacity is just one of the factors that prevent the harvesting of the full potential of available data. The absence of political will to confront the consequences associated with the so called “PISA shock” – the potential impact of lower-than-expected performance in PISA on education policy and the public opinion – is another factor. Accountability is about availability of information. Access to information is important for informed discussions among all stakeholders and for reach‑ ing an agreement on what are the problems that need addressing, and on how they should be addressed. The low awareness about results of international assessments in Tunisia is one of several symptoms of a generally low level of accountability in education. Tunisia disposes also of a rich national base of indicators on various aspects of its education system (except for reliable national evidence on learning outcomes), which is rarely analysed or used in policy decisions.

A note on the integrity of tertiary education Practices with corruption potential in tertiary education Higher education in Tunisia continues to expand at a rapid pace. Student numbers have more than doubled over the past decade and in 2011 reached 380 000. The increase in enrolment went along with a reform that restruc‑ tured higher education in line with the three-tier system of Bologna.17 Tunisian universities now offer three-year license programmes, two-year master programmes and five-year doctorate programmes. The improvement in access rates has not been without side effects. Despite the fact that the economy continues to grow (Figure 2) more and more university graduates are unemployed (Figure 4) which suggests that the academic credentials produced by the university boom might not be the credentials that the labour market demands. Also, the rising enrolment

© OECD 2013

72 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST is in strong contrast to the low preparedness of secondary school gradu‑ ates for university study – a problem that was repeatedly reported about by stakeholders during the field visit and is confirmed by the PISA results, and a consequence of missing investment in quality assurance that should have accompanied the growth in enrolment. The fact that the universities continue to grow while the quality of sec‑ ondary education remains low is an important finding. It hints towards pos‑ sible deficiencies in the process of admission to tertiary education, such as use of inadequate admission criteria, selection system, or both. The fact that the expanding higher education sector is being populated with students who might have limited academic readiness and are confronted with a pessimistic employment outlook can be detrimental to the morale and motivation of both students and academic staff. Indeed, the preliminary results of the research on corruption in Tunisian higher education that was already quoted18 suggest the presence not only of shortcomings with academic quality, but also lack of commitment to academic integrity among students and academic staff and widespread perceptions of malpractice, such as cheating and lowering of examination standards in view of passing exams.

Incentives: the random ways of access to higher education Heuser und Drake (2008: 202) note that in systems, where students study to study, but may only do so because alternatives are lacking or do so only to obtain a degree without real interest in the field of study, motivation may be primarily extrinsic – that is, the primary cause of enrolment is not the subject matter of study, but something else, i.e. an academic credential or obtaining/ keeping a student status. They suggest that the central cause of integrity loss and corruption risk in higher education institutions is a disproportionate focus on extrinsic motivation on the side of students and academic staff. The current organisation of access to the higher education system in Tunisia has features that might be favouring extrinsic motivation and jeopard‑ ising its integrity. A considerable proportion of young people in the country want to study, but a central student admission system that is organised and decides on the basis of the grade in the final exam in upper secondary educa‑ tion, gives only a minority of best-performing students the choice to enrol in the disciplines they are really interested in. The majority of students in the middle and lower range of the performance spectrum has to consider taking a place in the (remaining) disciplines that have been assigned to them and make decisions by calculating the chance for admission to a discipline which is “the least bad alternative” – an alternative which is only marginally of interest and is chosen possibly in the knowledge that the academic credentials it will provide will be of little value in the labour market. The “bad” alternatives are thereby plenty, as the authorities tend to open study places independently of

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 73

the needs of the labour market and in disciplines that cost less (philosophy is certainly cheaper than engineering). Conditions like these limit the motiva‑ tion of students and lower their morale and academic ambitions. As stakeholders reported, sometimes even those who are good enough to chose “better” subjects such as pharmacy, medicine or engineering, follow the wishes of their families which often do not coincide with the students’ interest and competences. Unfortunately, a career guidance system that could help students find out which field best reflects their interests and also help adjust family expectations is absent. In order to establish a climate of integrity in higher education in Tunisia, the education authorities and the academic community will have to work hand in hand on the “creation of a context that encourages the pursuit of the goods intrinsic to the processes of higher education” (ibid.: 200). Apart from possible questions related to resources and working conditions in universities (none of which discussed in this short scan), a reform of the current system of access to higher education will be central to such an endeavour and to improving commitment to academic standards of work. Making the selection process more adequate and precise would help to better detect student ability and academic aptitude, and respect to a greater degree the choices of potential students instead of making them accept what they are given.

Opportunities: absence of integrity standards Tunisia does not have ethical codes for academic staff and integrity standards in tertiary education in general. The introduction of standards of integrity in all areas of academic life, in particularly ethical codes for aca‑ demic staff and standards regarding the quality of academic work should be another priority in the creation of a context of integrity in higher education. Yet, these standards can only be successful if their purposes and values are adopted by students and academic staff and if they are embedded in the daily practices through multiple institutional mechanisms. One of these mecha‑ nisms includes a “constant dialogue” of all stakeholders in higher education and their representations (student bodies, governing boards, advisory coun‑ cils, etc.) about norms, values, and attitudes in higher education and about its purpose and quality.

Opportunities: absence of authority on accreditation and evaluation A policy shortcoming with potentially considerable integrity implications is the absence of a dedicated national evaluation and accreditation author‑ ity. At preset accreditation and evaluation is carried out by the Ministry of Higher Education according to rigid, uniform criteria which leave less room for higher education autonomy and development. In the absence of such entity

© OECD 2013

74 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST and more differentiated approaches it is not really possible to reliably estab‑ lish what universities offer and according to what standards, and also what individual courses are about. The absence of external evaluation and accredi‑ tation authority means that the scientific work of professors and the quality of their teaching are not subject to any form of external control. Without an external quality assurance mechanism and in the current atmosphere of distrust in the integrity of public institutions, potential employ‑ ers (but also the general public) will have reason to doubt in the credentials granted by universities and that they really stand for what they are promising. In other countries the evaluation of the quality of the study programmes and their relevance to the labour market is generally undertaken by an accred‑ itation and quality control agency, which works as an independent institution and relies on experts from the scientific and professional fields in question. Although envisaged for 2012, such an agency has not yet been created in Tunisia. In the 1990s there was an attempt to introduce an accreditation and quality control agency in higher education, but the motion was rejected since a government-independent agency was deemed to be incompatible with the centralised management style of the Ministry of Higher Education.

Summary of recommendations Education reforms and integrity interventions should be aimed at the restoration of trust in the public education system of Tunisia, a system with great potential which Tunisians were and still are proud of. Other countries are confronting the challenges discussed in this scan as well. Tunisia might be in a favourable position to set a good example in deal‑ ing with them. It is one of the very few countries that have opened themselves up to an external integrity analysis of the public sector and of education in particular. This is an important step in taking informed decisions regarding the course of action against corruption. The obvious commitment to educa‑ tion of a wide array of stakeholders is a very strong asset as well. The challenges noted in this scan require action, but also persistence, time and patience. To rehabilitate education as a strong and high quality institution that works with integrity, the authorities could and should mobilise both education professionals and the public. To ensure credibility and owner‑ ship of reforms, all sides concerned – parents, students, authorities, employ‑ ers, education professionals and the wider public – should debate what needs to be done and make a pact for a strong and fair Tunisian education. Such an agreement could guide the reforms and safeguard their continuity.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 75

The suggestions of this preliminary scan for national follow-up are sum‑ marised below. Ideally, they should ideally be verified by an in-depth assess‑ ment of the education system. 1. The authorities should commission an analysis of underlying rea‑ sons for the low effectiveness of classroom learning. To ensure the credibility of this analysis, it should be carried out by an external, preferably non-national entity. Its findings should be made public and addressed as soon as possible. 2. The bodies in charge of managing the education system should undertake a self-assessment to verify the integrity of their staff. Cases of sidestepping the rule of law and of overlooking corruption in the education system should not be tolerated. 3. The system of quality assurance in pre-university education needs urgent attention. Criteria-based assessment in general and upper secondary education should be introduced as a matter of priority. Furthermore, the baccalaureate exam should be reviewed in the light of increasing number of reports about malpractices related to its set-up and organisation. 4. Reforms should be initiated to strengthen the accountability of teach‑ ers and schools vis-à-vis the education authorities and stakehold‑ ers. This includes introducing a code of professional conduct and improving the school inspection system. A good inspection system will help in preventing teachers from giving private classes to their own students and improve the effectiveness of their teaching in class. 5. The higher education authorities should envisage a reform of the current system of access to university. A more adequate and pre‑ cise selection process will help to better detect student ability and academic aptitude. This would ensure that the choices of potential students are better respected instead of making them accept what they are given. 6. Standards of integrity should be introduced in all areas of academic life and awareness raised about their importance. 7. To improve the labour market relevance of study programmes and their overall quality, it is recommended to establish an independ‑ ent national evaluation and accreditation agency. This would also improve information provided to students.

© OECD 2013

76 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST

Notes 1.

The scan was carried out within the framework of the OECD-wide integrity and anti-corruption initiative CleanGovBiz.

2.

According to Maps of World, an Internet Service affiliated with the National Geographic Society, the International Map Trade Association and Google, before 1956 education was accessible to only 14% of the population in Tunisia (www. mapsofworld.com/tunisia/education/ retrieved on 3 June 2013).

3.

See www.investintunisia.tn/site/en/article.php?id_article=792 retrieved on 3 June 2013.

4.

Forum Universitaire Tunisien: www.fut.org.tn/.

5.

www.pharafina.com/education-afrique/item/124341-tunisie-corruption-rapportdu-ministre-de-l-education.

6.

http://nawaat.org/portail/2012/10/10/ministere-de-leducation-ou-antre-de-lacorruption/.

7.

The identification of potential integrity concerns is based on a comparison of a selection of education indicators on the dimensions of integrity access, qual‑ ity, staff and resources to the OECD mean. The relative position of a country is taken as a proxy of how well the system addresses stakeholder expectations in the education area in question. Stakeholders can be parents, students and staff employed in the system. The difference between a country’s value and the OECD average provides an estimate of the potential mismatch between expectations and deliveries. Indications of mismatch between outcomes and expectations are listed as instances of potential integrity concern that require subsequent contextualisa‑ tion through qualitative analysis. The OECD averages stand for stakeholders’ expectations in the respective policy areas. This conceptualisation is meant as a tool for analysis in a national setting and is not aimed at producing comparative evidence on integrity levels between countries. Also, the PRINTS analysis does not assume that alignment with OECD averages is always desirable.

8.

Remedial malpractice is malpractice driven by the need to compensate for short‑ comings in the education system, unlike malpractice driven solely by prospects of personal gain (malicious malpractice).

9.

In countries where enrolment is not limited to area of residence.

10.

See for example the case studies of Shanghai and Hong Kong China, presented in Chapter 4 of the OECD Publication Lessons from PISA for the United States, retrievable at www.oecd.org/pisa/pisaproducts/46581016.pdf.

11.

English version: www.unesco.org/iiep/eng/publications/recent/abstracts/2009/ Bray_Shadoweducation.htm; Version in Arabic: http://unesdoc.unesco.org/ images/0018/001851/185106a.pdf.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 77

12.

This is the case in the Republic of Serbia, which underwent an OECD INTES assessment in 2011/2012.

13.

This is the main language in which instruction is given.

14.

It is not possible to provide page references as at the time of preparation of this scan the OECD report on secondary education in Kazakhstan was still forthcoming.

15.

Ibid.

16.

The commission proposed to take into account the 25% of school year grades only if the student achieved a minimum of 8 (out of 20) in the written test.

17.

The Bologna Process is a series of ministerial meetings and agreements between European countries that created the European Higher Education Area. The aim is to ensure the comparability and quality of academic credentials.

18.

Forum Universitaire Tunisien: www.fut.org.tn/.

© OECD 2013

78 – INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST

Bibliography Anderson, M. S. (2008), “Research Misconduct and Misbehaviour” in Creating the Ethical Academy: A Systems Approach to Understanding Misconduct and Empowering Change in Higher Education, Routledge, New York – London. Bray, M. (2009), Confronting the Shadow Education System: What Government Policies for What Private Tutoring?, UNESCO-IIEP, Paris. Bray, M. (2013), Shadow Education: the Rise of Private Tutoring and Associated Corruption Risks, Global Corruption Report: Education, Transparency International, Berlin (in press). Chemingui, M. A., and Sánchez, M.V in UN DESA (2011), Assessing Development Strategies to Achieve the MDGs in the Republic of Tunisia, United Nations Department for Social and Economic Affairs, New York. Della Porta, D., Mény, Y. (editors) (1997), Democracy and Corruption in Europe, Observatoire du Changement en Europe Occidentale, London. Heuser, B. L., Drake A. T. (2008), “Toward Global Academic Ethics through Accountability Systems” in Creating the Ethical Academy: A Systems Approach to Understanding Misconduct and Empowering Change in Higher Education, Routledge, New York – London. Milovanovitch, M. (2013a), “Fighting Corruption in Education – a Call for Sector Integrity Standards” in World Bank Legal Review No.5, World Bank, Washington, DC (in press). Milovanovitch, M. (2013b), “Understanding Integrity, Fighting Corruption: What can be done?” in Global Corruption Report: Education, Transparency International, Berlin (in press). OECD (2005), Public Sector Integrity: A Framework for Assessment, OECD Publishing, Paris. OECD (2007), Evidence in Education: Linking Research and Policy, OECD Publishing, Paris.

© OECD 2013

INTEGRITY OF PUBLIC EDUCATION IN TUNISIA: RESTORING TRUST – 79

OECD (2008), Corruption. A Glossary of International Standards in Criminal Law, OECD Publishing, Paris. OECD (2010a), PISA 2009 Results: What Makes a School Successful? – Resources, Policies and Practices (Volume IV), OECD Publishing, Paris. OECD (2010b), PISA 2009 at a Glance, OECD Publishing, Paris. OECD (2011a), Quality Time for Students: Learning In and Out of School, OECD Publishing, Paris. OECD (2011b), Education at a Glance 2011: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. OECD (2012a), Strengthening Integrity and Fighting Corruption in Education: Serbia, OECD Publishing, Paris. OECD (2012b), Education at a Glance 2012: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. OECD (2013a), Synergies for Better Learning: an International Perspective on Better Learning, OECD Publishing, Paris. OECD (2013b), Review of Policies for Secondary Education in Kazakhstan, OECD Publishing, Paris (forthcoming in 2013). U4 Anti-Corruption Centre (2006), “Corruption in the Education Sector” in U4 Issue 4: 2006, U4, Bergen. World Bank (2006), Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of EUR 61.3 Million to the Republic of Tunisia For A Second Higher Education Reform Support Project, World Bank, Washington, DC. World Bank (2008), The Road Not Travelled. Education Reform in the Middle East and North Africa, The World Bank, Washington, DC.

© OECD 2013

shes the efficiency of investment in their human potential.

rst of its kind integrity report seeks to give pragmatic answers to the Republic of Serbia’s queries Dans le cadre de l’initiative CleanGovBiz de l’OCDE, les autorités tunisiennes ont demandé à l’OCDE de ding its education system and to support authorities and stakeholders in taking informed decisions on procéder à un Scan Préliminaire de l’Intégrité du système éducatif. L’objectif de l’analyse est de fournir o strengthen integrity prevent corruption in the sector. pré-universitaire It uses a novel methodology forrequièrent assessing th un premier aperçu and des vulnérabilités dans l’enseignement et supérieur qui ty ofun education systems (INTES) to identify the underlying causes of malpractice and point out areas in suivi et une évaluation plus en profondeur, et de proposer des solutions politiques. of attention.

Les résultats de l’analyse suggèrent que les écoles publiques éprouvent des difficultés à fournir une éducation de qualité et de manière efficace, ce qui à son tour nourrit une méfiance quant à leur capacité nts à remplir leur mission première. Cette situation alimente le besoin et l’acceptation généralisée des cours particuliers. La faible responsabilisation des écoles et des enseignants et des problèmes liés er 1.au Overview système d’évaluation des élèves réduisent, par ailleurs, l’efficacité de l’apprentissage pendant les de cours réguliers, facilitent de mauvaises pratiques, et empêchent les autorités d’établir dans er 2.horaires Fair Access to Education quelle mesure ils représentent une menace pour l’intégrité du système.

engthening Integrity and Fighting Corruption Education er 3 Better Quality of Education bIa cycle supérieur est également engthening Integrity Corruption confronté àand des défisFighting d’intégrité. Les effectifs ne cessent d’augmenter, er 4.Le Staff Policies and Management of Resources mais l’accès à l’enseignement supérieur ne parvient pas à s’assurer que les étudiants qualifiés et Education er 5.motivés Capacity Detection tion matters. ItFor is aPrevention gateway toand prosperity of leur individuals and economies alike. entrent dans les universités, et que champ d’étude coïncide avec leur choix et intérêts. Cela

er 6.etRecommendations and Follow-Up l’absence matters de normes d’intégrités a un impactprosperity, négatif sur causes la qualité, la motivation et estto préjudiciable ty in education too. Corruption hinders long-term damage societies, and bIa à l’intégrité académique. shes the efficiency of investment in their human potential.

se cite this publication as: répertorie les options à mettre en place pour restaurer la confiance dans le Finalement, l’analyse

rst ofmatters. its kind It integrity report to seeks to giveofpragmatic answers to the Republic of Serbia’s queries tion is a gateway prosperity individuals and economies D (2012), Strengthening and Fighting Corruption in Education: Serbia, alike. OECD Publishing. système, et suggèreIntegrity un large débat public sur les mesures à entreprendre en vue de développer un ding its education system and to support authorities and stakeholders in taking informed decisions on ://dx.doi.org/10.1787/9789264179646-en pour un système éducation tunisien fort et juste. ty inpacte education matters too. Corruption hinders prosperity, causes long-term damage to societies, and o strengthen integrity and prevent corruption in the sector. It uses a novel methodology for assessing th work the is published onof the OECD iLibrary, which gathers all OECD books, periodicals and statistical databases. shes efficiency investment in their human potential. ty of education systems (INTES) to identify the underlying causes of malpractice and point out areas in www.oecd-ilibrary.org, and do not hesitate to contact us for more information. of rstattention. of its kind integrity report seeks to give pragmatic answers to the Republic of Serbia’s queries ding its education system and to support authorities and stakeholders in taking informed decisions on As part of a bigger effort in the context of the OECD CleanGovBiz initiative, the Tunisian authorities have o strengthen integrity and prevent corruption in the sector. It uses a novel methodology for assessing th requested the OECD to carry out a preliminary integrity scan (PRINTS) of the education system. The nts ty of education systems (INTES) to identify the underlying causes of malpractice and point out areas in objective of the scan is to provide a first overview of areas in pre-university and tertiary education that of er attention. 1.are Overview in need of follow-up and more in-depth assessment, and to suggest policy responses.

er 2.The Fairresults Accessoftothe Education scan suggest that public schools are experiencing difficulties to provide quality ISbn 978-92-64-17963-9 education in an effective way, which in turn nurtures distrust in their ability to fulfil their mission and fuels er 3 Better Quality of Education nts 91 2012 18 1 P need for and widespread acceptance of private tutoring. Low accountability of schools and teachers er Staff Policies and Management of Resources er 4. 1.and Overview problems with student assessment allow for low effectiveness of learning during regular classes, er Capacity Fortopractices, Prevention and Detection these and prevent the authorities from establishing to what extent they represent a er 5. 2.facilitate Fair Access Education er Recommendations and Follow-Up threat.of Education er 6. 3 corruption Better Quality

-:HSTCQE=V\^[X

challenges confrontingof theResources tertiary sector as well. Tertiary enrolment in Tunisia continues er 4.Integrity Staff Policies and are Management se cite this publication as: to boom, but the organisation of access to higher education fails to ensure that qualified and motivated er 5. Capacity For Prevention and Detection students enter the universities, and that their field of study coincidesSerbia, with their choice and interests. This D (2012), Strengthening Integrity and Fighting Corruption in Education: OECD Publishing. er 6.and Recommendations and Follow-Up the absence of integrity standards has a negative impact on quality, motivation and is detrimental ://dx.doi.org/10.1787/9789264179646-en

  worktoisacademic publishedintegrity. on the OECD iLibrary, which gathers all OECD books, periodicals and statistical databases. www.oecd-ilibrary.org, and not up hesitate to contact forsystem, more information. The scan lists options for do follow to restore trust inus the and suggests a wide public discussion on steps to be undertaken in view of making a pact for a strong and fair Tunisian education among all sides concerned.

se cite this publication as:

ISbn 978-92-64-17963-9 91 2012 18 1 P

-:HSTCQE=V\^[X