INSTITUT D’ÉTUDES DE SÉCURITÉ

Relancer la réforme du secteur de la défense et de la sécurité en Guinée-Bissau Résumé La réforme du secteur de la défense et de la sécurité (RSDS) en Guinée-Bissau est un sujet récurrent depuis près de deux décennies. Malgré les différentes orientations prises par la réforme et l’engagement d’acteurs régionaux et internationaux aux côtés de l’État, les blocages demeurent et la lassitude est perceptible. Il est indispensable d’analyser les véritables raisons de ces blocages avant de proposer des solutions techniques qui ne pourront toutefois pas résoudre des problèmes de fond d’ordre politique, économique et social.

NOTE D’ANALYSE 5 | MAI 2018

Principales recommandations Placer les forces de défense et de sécurité au cœur de la relance du dialogue sur la réforme.

La présente note analyse les raisons du blocage persistant dans la réforme du secteur de la défense et de la sécurité (RSDS) en Guinée-Bissau. Compte tenu du rôle fondateur – et constant – de l’expérience militaire dans la formation des forces de sécurité intérieure, et des connexions entre forces de défense et forces de sécurité, l’analyse porte en priorité sur le secteur de la défense, qui reste par ailleurs le véritable point de blocage1. La note rappelle l’histoire singulière de l’armée bissau-guinéenne et analyse ses

Encourager des discussions ouvertes entre les institutions de défense et les partenaires sur les effectifs souhaitables et réalistes des forces armées.

dysfonctionnements avant de présenter les efforts de réforme menés depuis

Remobiliser les partenaires internationaux et régionaux autour d’un projet de réforme réaliste sur le plan financier.

présent empêché sa mise en œuvre2.

une dizaine d’années, avec l’accompagnement technique et financier des partenaires régionaux et internationaux. Il ne s’agit pas d’évaluer le contenu de la réforme et de suggérer des améliorations techniques, ce travail étant déjà effectué par l’Institut national d’études et de recherche (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas, INEP), mais d’analyser les raisons qui ont jusqu’à

Le rôle historique des forces armées et les tentatives de réforme

Poursuivre l’amélioration des conditions socioéconomiques des militaires et lutter contre le clientélisme, qui entraîne une incertitude généralisée sur les carrières et les promotions.

Gloire et chute d’une armée de libération

Maintenir la présence de l’ECOMIB pour contenir les risques et rassurer tous les acteurs.

par rapport à la population du pays.

L’armée bissau-guinéenne est une exception en Afrique sub-saharienne. Guérilla formée par le Parti africain pour l’indépendance de la Guinée et du Cap-Vert (PAIGC), c’est la seule à avoir mené une guerre de libération victorieuse contre le pouvoir colonial (portugais en l’occurrence). En 1974, à l’indépendance, cette armée comprenait des effectifs importants, du moins

Certains demeurent vingt ans au même grade là où d’autres ont bondi en quelques années de trois ou quatre grades La guerre d’indépendance a marqué l’armée de trois manières essentielles. D’une part, elle s’est formée de façon ad hoc, sur le tas, avec un faible cadre normatif. D’autre part, pour une génération de militaires encore présente dans l’armée aujourd’hui, la participation à la lutte de libération leur confère une légitimité alternative à la compétence technique indexée sur le niveau de formation, qui est en théorie le fondement d’une armée « moderne ». Enfin, pour des raisons complexes, de nombreux militaires issus de la communauté balante, qui représenterait environ un quart de la population et qui est très présente dans l’armée, ont le sentiment que les casernes sont leur domaine réservé. La question du poids de l’armée s’est posée dès l’indépendance, et à plusieurs reprises depuis, au gré des difficultés budgétaires. La fin de la Guerre froide a entraîné une forte baisse des appuis internationaux, encore aggravée par la guerre civile de 1998. Mais les tentatives de restructuration de

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RELANCER LA RÉFORME DU SECTEUR DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ EN GUINÉE-BISSAU

l’armée et de réduction de ses effectifs ont suscité plus de tensions qu’elles n’en ont réglées.

car en l’absence de dispositif de retraite, la plupart des militaires préfèrent rester dans les rangs5.

L’armée comptait en 2016 un peu plus de 4 000 hommes, soit plus de deux militaires pour mille habitants, auxquels s’ajoutent les paramilitaires de la Garde nationale. Le Sénégal et la Guinée, les deux voisins de la Guinée-Bissau, pourtant plus riches, étaient largement en dessous de ce taux. Le ratio du Sénégal (alors même qu’il fait face à un conflit dans sa région sud, en Casamance, et qu’il est un contributeur de troupes important pour les opérations de maintien de la paix) oscille autour de un pour mille, et celui de la Guinée autour de 0,75 pour mille3.

Les grands soubresauts politiques des années 1990 et 2000 se sont accompagnés d’une inflation des promotions, inversant la pyramide des grades. En 2009, l’armée comprenait ainsi 42% d’officiers et 27% de sous-officiers pour seulement 31% de militaires du rang. Elle comptait 17 généraux et amiraux en 2009 et 37 aujourd’hui, alors qu’elle n’en avait qu’un seul dans les années 1990. Enfin, le niveau de formation est faible ; à peine plus de 200 des 4 000 militaires dénombrés en 2016 avaient une formation supérieure6.

Le cadre institutionnel mis en place pour mener la réforme est théoriquement toujours en vigueur À côté de l’armée, la Guinée-Bissau comprend plusieurs forces de sécurité : la Garde nationale (GN), différentes forces de police – la Police d’ordre populaire (POP), la Police d’intervention rapide (PIR) et la Police judiciaire (PJ) – et un service de renseignements4. Au total, les forces de défense et de sécurité compteraient environ 8 500 hommes. L’armée n’a pas su devenir une vraie bureaucratie. Comme d’ailleurs dans le reste de la fonction publique, le recrutement et l’accès aux formations, aux postes et aux promotions est régi non par des règles stables et connues, mais par des luttes de réseaux. Ceci suscite des inégalités et des injustices, certains demeurant vingt ans au même grade là où d’autres ont bondi en quelques années de trois ou quatre grades. Même le paiement des salaires, jusqu’à sa récente bancarisation, était effectué de manière clientéliste et arbitraire, des chefs d’unité payant leurs hommes selon leur bon vouloir avec l’argent liquide mis à disposition par le Trésor. Les aléas géopolitiques, l’inadéquation des ressources par rapport à des effectifs pléthoriques, la politisation et la « factionalisation » ont affaibli l’institution militaire. Les chiffres sont accablants. La moyenne d’âge de l’armée est élevée (en 2008, 55% des militaires avaient plus de 40 ans ; en 2016, certains dépassaient les 80 ans),

La réforme, solution ou problème ? Sous un nom ou un autre, les tentatives de transformation du secteur de la défense et de la sécurité se sont succédé depuis l’indépendance sans enrayer sa dégradation. Pire, ces tentatives semblent souvent avoir aggravé les difficultés. Elles ont en effet alimenté une spirale de politisation, chaque réforme étant vue comme une décision arbitraire, partisane et injuste, lésant sans justification les intérêts de tel groupe au profit de tel autre. Chaque nouvelle tentative trouve ainsi aisément des adversaires. Parfois, des hommes politiques se saisissent de ces frustrations pour tenter de bousculer l’édifice politique. En même temps, la RSDS est devenue un objectif incontournable, et chaque régime se sent tenu de la relancer pour marquer sa bonne volonté auprès des partenaires internationaux. Enfin, chaque nouvelle tentative de réforme est venue brouiller davantage un cadre normatif toujours pas consolidé7. • 2005 : les débuts de la Réforme du secteur de la défense et de la sécurité (RSDS)

En 2005, à l’issue d’une élection censée mettre un terme à une phase d’instabilité, la perspective d’une RSDS se précise. La Grande-Bretagne, auréolée de sa réussite dans le domaine en Sierra Leone, envoie une équipe à Bissau pour soutenir la préparation d’un projet de RSDS. Une stratégie nationale ambitieuse est alors élaborée et présentée en novembre 2006 lors d’une table ronde à Genève. Cette stratégie, bien qu’elle ait fait l’objet de révisions, fonde encore l’approche nationale en la matière. Le cadre institutionnel mis en place pour mener

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la réforme est théoriquement toujours en vigueur aujourd’hui, même s’il est remis en question8. Le plan d’action, dont le coût est alors estimé à 184 millions de dollars, comprend les éléments suivants : • consolider le cadre légal pour les Forces de défense et de sécurité (FDS) ; • réduire les effectifs des forces de défense à 3 440 hommes, dont 70% d’appelés, avec un basculement de l’armée de terre vers la marine ; • réorganiser les forces de police, avec la création d’une Garde nationale par la fusion d’un ensemble de forces de police déjà existantes ; • améliorer l’équipement, les conditions de vie et la formation des FDS, avec notamment la création d’une école militaire et d’une école de police ; • améliorer la situation économique des vétérans de la guerre d’indépendance ; • instituer un programme de réinsertion pour les combattants de la libération (combatentes da liberdade da patria) et les démobilisés ; • associer la société civile et la population à la RSDS.

La quasi-totalité des acteurs internationaux protestent et réduisent leur engagement, et l’UE et les Nations unies adoptent des sanctions contre les militaires putschistes RATIO MILITAIRE/HABITANTS

GUINÉE-BISSAU : 2 MILITAIRES POUR 1000 HABITANTS

SÉNÉGAL : 1 MILITAIRE POUR 1000 HABITANTS

GUINÉE : 0,75 MILITAIRE POUR 1000 HABITANTS

Source : Calcul réalisé à partir des données de l’IISS, The Military Balance, 117: 1, chapitre 9.

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Dans la continuité de ces efforts, l’Union européenne déploie en juin 2008 une mission d’experts, initialement pour un an. Dotée d’un budget de 5 millions d’euros et d’une quinzaine de membres, cette mission avait pour mandat exclusif d’aider à la planification de la mise en œuvre de la stratégie de RSDS. Elle prévoit un effort particulier de communication visant le public national et les acteurs internationaux, mais pas les militaires. Les Nations unies, quant à elles, s’impliquent surtout sur les questions de police et de justice. Le Programme des Nations unies pour le développement effectue un recensement de l’armée. Toutefois, après l’espoir suscité par les premiers moments, il devient clair que le sujet est sensible et les progrès sont lents. La mission de l’UE mène un effort important dans le domaine législatif, qui permet la création de la Garde nationale. Mais la mission est critiquée pour sa pesanteur et son coût, son absence d’impact concret sur la situation des soldats et son incapacité à atténuer la méfiance des militaires envers une réforme que beaucoup voient comme un dispositif de purge et de « débalantisation ». Après les événements de mars 2009 – le double assassinat du chef d’étatmajor général des forces armées (CEMGFA) Tagme Na Waie et du président Vieira1 -, les autorités essaient de relancer le processus, mais un nouvel

RELANCER LA RÉFORME DU SECTEUR DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ EN GUINÉE-BISSAU

épisode d’instabilité, survenu en avril 2010 avec la chute du nouveau CEMGFA Zamora Induta, remplacé par son adjoint, Antonio Injai, aboutit au repli de l’UE10. • 2010, le partenariat CEDEAO/CPLP

Les autorités tentent tout de même de poursuivre le processus. Quelques jours seulement après le changement à la tête de l’armée, le gouvernement adopte le décret créant le fonds de pension spécial des FDS censé permettre le départ rapide à la retraite de près de 1 500 militaires et 300 membres des forces de sécurité. Face au repli de l’UE, deux organisations internationales dont la Guinée-Bissau fait partie, la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et la Communauté des pays de langue portugaise (CPLP), s’impliquent ensemble. À partir de la stratégie de 2006 et du travail accompli par l’UE, les deux organisations préparent une feuille de route pour la relance de la RSDS. En plus d’un financement pour le fonds de pension (estimé alors à 45 millions de dollars), l’idée d’un programme de « réhabilitation » au profit des militaires sortants pour « faciliter le retour à une vie civile attractive au plan économique », mentionnée dans la stratégie de 2006, gagne du terrain. Plus de 8 millions d’euros sont prévus pour des projets économiques au profit des démobilisés11. Mais la tension monte rapidement entre les deux organisations. Seul l’Angola, alors véritable chef de file de la CPLP, déploie véritablement des moyens, fournissant des appuis matériels à l’armée. L’action angolaise est vite perçue comme une menace par un ensemble de responsables politiques et militaires, qui l’associent à la tentative hégémonique du Premier ministre et chef du PAIGC d’alors, l’homme d’affaires Carlos Gomes Júnior.

Des progrès ont été réalisés dans la législation sur la défense, même si bien des textes restent inachevés • Le coup d’État de 2012 et la reprise en main de la CEDEAO

Ces inquiétudes expliquent en large partie le coup d’Etat d’avril 2012, survenu entre les deux tours d’une élection présidentielle que Gomes Júnior était en passe de gagner. La quasi-totalité des acteurs internationaux protestent et réduisent leur engagement, et l’UE et les Nations unies adoptent des sanctions ciblées contre les militaires putschistes. L’Angola retire ses troupes et ses moyens pendant que la CEDEAO négocie avec les putschistes pour organiser une transition. La CEDEAO déploie en 2012 une force de stabilisation, l’ECOWAS Mission in Guinea-Bissau (ECOMIB), et elle reprend le dossier de la RSDS, déployant à partir de mars 2013 des experts pour former avec des militaires bissauguinéens une « équipe conjointe RSDS ». Si l’action de la CEDEAO s’inscrit

Principales initiatives dans le secteur de la défense et de la sécurité en Guinée-Bissau • Après 1973: Vague de démobilisation assortie d’indemnisations et d’octroi de pensions • 1979: Réforme organisationnelle de l’armée sur le modèle d’une armée classique • 1985: Modernisation de l’armée selon un cadre occidental • 1991: Ajustement budgétaire réduisant les effectifs des forces armées • Après la guerre civile de 1998–1999: Programme de démobilisation, réinsertion et réintégration des anciens combattants (PDRRI) • 2005: Introduction du projet de réforme du secteur de la défense et de la sécurité (RSDS) • Novembre 2006: Stratégie nationale pour la restructuration et la modernisation du secteur de la défense et de la sécurité • 2008: Déploiement d’une mission de l’UE pour la planification de la mise en œuvre de la stratégie de RSDS • 2010: Décret de création du fonds de pension spécial des FDS • 25 mars 2015: Présentation d’un plan quinquennal de 270 millions de dollars pour la défense • Avril 2015: Décret-loi sur le fonctionnement du fonds de pension spécial

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dans la continuité des efforts précédents, les progrès sont cependant limités, l’organisation concentrant son aide sur la réfection de certaines casernes. Pour encourager les militaires à coopérer, la CEDEAO relaie alors l’idée que les sortants devraient toucher des indemnités (des « gratifications », selon la formule portugaise), censées couvrir les avantages (par exemple en matière de transport et de logement) auxquels les militaires renoncent en quittant l’armée12. Les militaires bissau-guinéens saisissent l’occasion pour proposer un chiffre élevé pour lequel ils obtiennent l’appui du pouvoir civil, désireux de les ménager. • Le retour au pouvoir civil et ses limites

Les dirigeants portés au pouvoir par les élections d’avril-mai 2014, issus du PAIGC et qui ne doivent rien aux militaires, sont d’abord en position de force face à ces derniers. En septembre 2015, le nouveau président, José Mário Vaz, nomme le général Biaguê Na Ntan à la tête de l’état-major à la place d’Antonio Injai, réalisant ainsi le premier remplacement pacifique à ce poste depuis 1992. Na Ntan a depuis renouvelé une partie du commandement opérationnel, mettant de côté certains officiers frappés par les sanctions internationales, mais pas tous.

Les militaires ont peu de respect envers un pouvoir civil dont la gouvernance n’est pas perçue comme efficace et juste

EFFECTIFS DE L’ARMÉE EN GUINÉE-BISSAU

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42 27

OFFICIERS SOUS-OFFICIERS MILITAIRES DU RANG Source : Direção Geral da Função Pública, Validação dos dados dos funcionários militares (Versão validada), 2016, page 12.

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Des progrès ont été réalisés dans la législation sur la défense, même si bien des textes restent inachevés. Le nouveau régime présente le 25 mars 2015 à une table ronde organisée à Bruxelles un plan révisé d’un montant de 270 millions de dollars sur 5 ans. En avril 2015, un nouveau décret-loi précise le fonctionnement du fonds de pension spécial, distinguant gratifications et pensions afin d’encourager les bailleurs de fonds, réticents face à l’idée de verser des indemnités aux militaires sortants, à financer au moins les pensions. Des progrès dans la gestion ont été réalisés, notamment avec la bancarisation des salaires des officiers. Mais la crise politique depuis 2015 a largement brisé la dynamique de réforme. L’armée profite de la tension politique pour obtenir du pouvoir civil des avantages et des ressources qui ne semblent pas s’inscrire dans le cadre de la RSDS. En juillet 2017, l’armée organise ainsi un recrutement formel, une première depuis 1992, sélectionnant 750 jeunes pour le service militaire.

Surmonter les blocages Les obstacles à la mise en œuvre effective de la RSDS La RSDS est aujourd’hui bloquée en Guinée-Bissau. Il faut prendre en compte les positions, préoccupations et anticipations des parties prenantes pour comprendre ce blocage. Au moins autant que la réalité, les perceptions des acteurs sont décisives et contribuent à empêcher des avancées.

RELANCER LA RÉFORME DU SECTEUR DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ EN GUINÉE-BISSAU

L’armée est profondément ambivalente face à la RSDS. D’un côté, elle est structurellement méfiante envers le pouvoir civil, quel qu’il soit, car elle se souvient des ajustements passés. La « réforme » a d’ailleurs longtemps été perçue simplement comme une « mise à la retraite » (c’est le premier sens du mot reforma en portugais), donc comme une mise à l’écart punitive et une mise à mort économique. De plus, les militaires ont peu de respect envers un pouvoir civil dont la gouvernance n’est pas perçue comme efficace et juste. La rancœur envers les acteurs politiques est forte en Guinée-Bissau, y compris parmi les militaires, qui justifient volontiers leurs abus en signalant ceux des hommes politiques. La question de la légitimité du pouvoir civil est donc centrale pour toute réforme. Cette légitimité n’est pas seulement électorale, elle provient également de la fourniture de services publics et de l’absence d’enrichissement abusif trop visible. Parce qu’ils ont combattu pour l’indépendance, les militaires les plus anciens se sentent investis d’une légitimité supérieure à celle de responsables civils souvent plus jeunes et dont certains étaient à l’étranger ou même du côté des Portugais pendant la guerre d’indépendance. Tous ces facteurs expliquent la réticence des militaires à accepter la nécessité d’un ajustement de l’armée aux ressources du pays. S’ils ont choqué un certain nombre de partenaires internationaux, les projets de « gratifications » évoqués depuis la prise en main du dossier par la CEDEAO ont réussi à rendre la perspective d’une RSDS attrayante. Toutefois, ces projets ne se matérialisent pas, et les militaires ne cachent plus leur impatience envers les hommes politiques et/ou les partenaires internationaux sur ce point. Par ailleurs, en dépit d’un faible niveau de formation (certains ne parlent que le kriol et ne lisent pas ou peu), et même s’ils ont des priorités, des modèles et des attentes en décalage avec ceux des partenaires internationaux, beaucoup de militaires analysent avec finesse les conséquences des réformes sur leurs intérêts personnels et collectifs. En l’absence de coercition, les chances de leur faire accepter sans contrepartie des mesures qui portent atteinte à ces intérêts14 sont minces.

Pour le pouvoir civil, la RSDS pose d’autres questions. Elle fait partie des objectifs et des sujets sur lesquels il convient de démontrer des progrès pour mobiliser les partenaires internationaux. Mais l’avenir du secteur militaire est ultra-sensible, tant celui-ci est un élément central, cause, prétexte ou facteur aggravant d’une bonne partie des coups d’État survenus depuis l’indépendance. Après la guerre de 1998-1999 en particulier, les pouvoirs civils qui se sont succédé ont accordé une grande marge de manœuvre à l’armée en matière de promotions et de salaires. Les tentatives de reprises en main sont timides. Du côté des partenaires internationaux, les préoccupations sont nombreuses. D’abord, ils ont été affligés par la chute de Domingos Simões Pereira, qui avait noué de bons liens avec eux et qui avait su, autour de la table-ronde de Bruxelles en mars 2015, cultiver l’optimisme. Plus fondamentalement, la frustration est grande face au manque de progrès dans le domaine de la RSDS, y compris sur les questions les plus simples comme les lacunes du cadre législatif15.

La disponibilité des fonds promis par l’organisation ouest-africaine fait l’objet de rumeurs incessantes Par ailleurs, le maintien dans l’armée de militaires perçus comme indésirables (ou « spoilers ») – les officiers impliqués dans les coups d’État et dans le trafic de stupéfiants, notamment ceux qui ont été sanctionnés à la suite du coup d’État de 2012 – est un souci important et un symbole puissant. Pour bien des acteurs internationaux, une réforme qui n’aboutirait pas à leur départ (voire à leur punition) serait incomplète. Par ailleurs, le budget mentionné pour la RSDS est élevé et n’a cessé d’augmenter au fil des projets, chaque nouveau pouvoir civil tentant de ménager les militaires. Or dépenser des sommes aussi importantes pour quelques centaines de soldats au parcours parfois problématique, alors que des secteurs clés comme la santé et l’éducation, qui bénéficient à des centaines de milliers de personnes, restent peu dotés, est injustifiable, notamment dans le contexte actuel de difficultés budgétaires.

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Nombre de généraux et d’amiraux

Evolution du nombre de généraux et amiraux depuis 1991 40 37

30

20 17 10 1 0 1991

2009

2017

Source : Direção Geral da Função Pública, Validação dos dados dos funcionários militares (Versão validada), 2016, p.12.

Certes, un compromis a été obtenu avec la séparation entre le fonds de pension et le fonds de gratification, ce dernier, plus controversé, pouvant être alimenté par la CEDEAO. Mais la disponibilité des fonds promis par l’organisation ouest-africaine fait l’objet de rumeurs incessantes. Enfin, les chiffres évoqués pour le format des forces ne rassurent pas non plus les partenaires. La hiérarchie militaire évoque encore souvent comme état final recherché le chiffre de 5 000 hommes, soit plus qu’aujourd’hui, avec une marine et une aviation. Un pays proche, comparable à la Guinée-Bissau par sa population et son PIB, la Gambie, a une armée de 2 000 hommes, sans force aérienne. Certes, la Guinée-Bissau est plus vaste, et son domaine maritime et archipélagique important pose des problèmes spécifiques. Mais le caractère peu réaliste du projet porté par les militaires rend la mobilisation internationale difficile.

L’état-major, le ministère de la Défense et la cellule RSDS doivent procéder ensemble aux clarifications nécessaires La logique du blocage tient finalement à l’emboîtement des acteurs : un pouvoir civil fragile et prudent incapable de porter un vrai projet de RSDS, un pouvoir militaire suspicieux et exigeant, une CEDEAO qui a acquis un rôle majeur sur le dossier mais peine à déployer et mobiliser les soutiens des autres acteurs internationaux, et des partenaires internationaux découragés et méfiants, qui hésitent à engager de l’argent sur un dossier aussi fragile. PLAN D’ACTION DE LA RSDS ESTIMÉ À 184 MILLIONS DE DOLLARS

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Les priorités d’une relance de la réforme Alors que les espoirs suscités par les élections de 2014 se sont estompés, que la crise politique s’est installée, rendant le pouvoir civil encore plus

RELANCER LA RÉFORME DU SECTEUR DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ EN GUINÉE-BISSAU

prudent face à l’armée, que les bailleurs de fonds sont démobilisés, que la CEDEAO marque sa lassitude, la configuration qui avait pu sembler exceptionnellement favorable à la RSDS a disparu. Mais peut-être que le blocage d’une RSDS marquée par des compromis ambigus et des malentendus importants peut autoriser la relance d’un projet sur une base plus réaliste, après quelques clarifications. La crise actuelle invite à cette relance pour plusieurs raisons. D’abord, la neutralité de l’armée face aux querelles politiques actuelles est en train de restaurer quelque peu sa légitimité. Ensuite, des militaires sont bien disposés à quitter l’armée pour peu qu’ils obtiennent des conditions décentes, ce que le projet de « gratifications » permettrait. • Faire une place aux forces de défense et de sécurité pour relancer le dialogue sur la réforme

À ce stade et pour le moment, la seule perspective d’une relance sérieuse de la RSDS devrait venir des intéressés eux-mêmes. Puisque beaucoup de questions demeurent quant à l’engagement des FDS sur ce dossier, et puisque ce sont elles qui contrôlent aujourd’hui le débat sur le sujet, ce sont elles qui peuvent peut-être, par leur engagement sur un projet clarifié et cohérent, tenter de remobiliser le pouvoir civil et les partenaires internationaux. Les FDS doivent être aidées à prendre la mesure du blocage actuel, et à comprendre la part qu’elles y jouent.

Le rééquilibrage ethnique délibéré de l’armée, qui a pu faire partie, souvent implicitement, de certaines tentatives de RSS, doit être exclu L’état-major, le ministère de la Défense et la cellule RSDS doivent procéder ensemble aux clarifications nécessaires pour prendre en compte les préoccupations internationales. Ils doivent ensuite construire un consensus en engageant la discussion avec la société civile, l’Assemblée et les partis politiques. • Encourager des discussions sur les effectifs

La relance de la RSDS doit passer par un effort de communication et de transparence. Pour mobiliser, les FDS doivent abandonner l’argument du « secret défense », souvent avancé pour éviter la discussion. Il importe par ailleurs de partir de l’existant, car un travail important dans le domaine de la planification et des textes a déjà été mené, même si des clarifications sont nécessaires. Parmi les clarifications nécessaires, le format de la future armée doit être précisé, et il doit être raisonnable. Pour convaincre les partenaires internationaux comme dans l’intérêt du pays, la RSDS doit tendre à moyen terme à une réduction des dépenses militaires. Celles-ci sont en effet trop élevées pour un État qui n’est pas l’objet de menaces extérieures

UNE FUTURE ARMÉE AU FORMAT RAISONNABLE

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immédiates et qui est incapable d’assurer un accès correct aux services de base à la grande majorité de ses citoyens. Toutes les décisions doivent se prendre en gardant en tête que chaque militaire qui est recruté, c’est un instituteur ou un infirmier de moins et que si une force armée peut être utile, d’autres secteurs sont importants. • Maintenir l’objectif prioritaire : la construction progressive de véritables institutions de défense et de sécurité

La réforme ne peut pas seulement servir à écarter quelques officiers considérés comme indésirables par la communauté internationale. De nouveaux indésirables surgiront sans cesse en l’absence de réformes structurelles. La question essentielle, et souvent occultée, est celle de la construction de véritables institutions de défense et de sécurité. Il faut rompre avec le clientélisme, qui entraine une incertitude généralisée sur les carrières et les promotions. L’État doit donc consolider l’amélioration de la condition militaire dans un cadre formalisé, et organiser les carrières. Cette question est au cœur de la RSDS et elle doit le rester.

Le comité de pilotage de la réforme doit reprendre une activité régulière pour favoriser transparence et coordination Puisque la réforme répond à une logique d’institutionnalisation, il ne peut s’agir d’un programme sur trois ou cinq ans. Il semble donc souhaitable de réduire la place accordée aux organisations internationales, sujettes à des variations budgétaires et programmatiques, et de laisser une place plus grande aux États, et en particulier à ceux qui ont une histoire avec, et un intérêt pour, la Guinée-Bissau. Enfin, le rééquilibrage ethnique délibéré de l’armée, qui a pu faire partie, souvent implicitement, de certaines tentatives de RSS, doit être exclu. Cette question reste sensible et n’aura d’issue qu’avec le traitement d’autres inégalités historiques dans différents secteurs. Les autres acteurs impliqués doivent maintenir un cadre favorable à cette discussion, qui doit de nouveau être engagé.

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La classe politique, pour sa part, doit s’abstenir de faire des FDS un enjeu de ses luttes. • Maintenir la présence militaire de la CEDEAO

Quant à la présence internationale, l’ECOMIB joue incontestablement un rôle important. La force est petite, mais elle est bien connectée et bien renseignée, et si elle ne pourrait sans doute pas s’opposer à un soulèvement massif de l’armée, elle est bien placée pour décourager les petits clans militaires qui sont susceptibles de tenter des coups de main. Elle contribue aussi à apaiser le jeu politique. Il serait souhaitable que la présence de l’ECOMIB, même sous un format réduit, puisse être garantie jusqu’à la fin du mandat du président Vaz (en 2019). Les acteurs internationaux doivent reconfirmer leur disponibilité à soutenir une RSDS raisonnable. Le comité de pilotage de la réforme doit reprendre une activité régulière pour favoriser transparence et coordination. Il convient d’articuler des mobilisations de court terme, notamment celles d’organisations internationales et régionales, qui peuvent permettre de franchir certains seuils en matière de ressources, et celles de plus long terme, à chercher auprès de pays qui ont une histoire avec la Guinée-Bissau et qui souhaitent et ont les moyens d’être des partenaires stratégiques dans la durée.

Conclusion Les facteurs de blocages de la RSDS sont politiques. La réforme cristallise les visions contradictoires que les différents acteurs nationaux et internationaux ont de la situation et de leurs intérêts. Il importe de dégager un chemin réaliste pour une relance de la RSDS en soulignant les clarifications nécessaires sur des questions majeures. Une relance de la réforme devrait passer par une responsabilisation de la hiérarchie des forces de défense et de sécurité, l’ouverture de discussions dépassionnées sur les effectifs souhaitables et réalistes et la construction progressive de véritables institutions de défense et de sécurité. Tout ceci exige un engagement extérieur de long terme.

RELANCER LA RÉFORME DU SECTEUR DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ EN GUINÉE-BISSAU

Notes 1 Le renforcement ces dernières années de la Garde nationale, corps paramilitaire lié mais distinct de l’armée, pourrait modifier la situation.

2 Fin 2016, sur financement des Pays-Bas et pour le compte des autorités bissau-guinéennes, l’Institut national d’études et de recherche (INEP), basé à Bissau, a préparé une révision de la stratégie de RSDS, poussant notamment pour une approche « holistique » de la réforme, qui passe par une démarche de participation, notamment des civils au travers de l’Assemblée et de la société civile, par un souci pour la sécurité humaine et pour la perspective genre et par une prise en compte des nouveaux risques, criminalité transnationale et extrémisme violent notamment. Au plan institutionnel, la révision propose la mise en place d’un nouveau mécanisme de coordination et de mise en œuvre.

3 Calculs réalisés à partir des données de l’IISS, The Military Balance, 117:1, chapitre 9.

4 La Garde nationale, créée dans le cadre de la réforme initiée en 2006, a incorporé la garde-frontières, la force d’intervention rapide, la garde fiscale, la police maritime, la garde forestière et l’unité de contrôle des pêches.

5 Les anciens combattants de la guerre d’indépendance ont droit à une pension, mais celle-ci est tellement modeste qu’ils préfèrent souvent rester dans l’armée.

6 Information tirée de Direção Geral da Função Pública, Validação dos dados dos funcionários militares (Versão validada), 2016, page 12.

7 Ainsi, au plan organisationnel et administratif, la Guinée-Bissau a hérité d’un fonds portugais mais a subi les influences de coopérations multiples – au plan militaire, Russie, Chine et Cuba surtout, et à partir des années 1990, Occident et pays africains.

8 Ce cadre comprend un comité interministériel, un comité de pilotage et un comité de coordination technique, le tout sous la responsabilité du Premier ministre. Le projet de révision récente de la RSDS mené par l’Institut nationale d’études et de recherche (INEP) propose son remplacement par un nouveau mécanisme de coordination et de mise en œuvre.

9 « Au-delà des compromis : les perspectives de réforme en Guinée-Bissau », International Crisis Group, Rapport Afrique N°183, janvier 2012, p.3.

10 Idem p.4. 11 Traduction à partir de la version anglaise de la feuille de route. 12 Certains de ces avantages n’avaient jamais été formellement mis en œuvre, comme les allocations de logement et de véhicule prévues par la loi n°1/86 du 15 mars 1986, que les experts bissau-guinéens ont mis en avant. Les arriérés de salaires jamais payés du début des années 2000 auraient également été mentionnés à l’époque.

13 En 1994, Ansumane Mané avait remplacé Seco Soares Cassamá, mort de maladie. Depuis et jusqu’à 2015, tous les remplacements à ce poste ont résulté de violences ou en ont entraînées.

14 C’est ainsi que les chefs militaires se sont opposés à la « débalantisation » sous couvert de recrutement sur la base du niveau scolaire envisagée en 2010. C’est ainsi aussi qu’Antonio Injai a désamorcé la mise en place de la GN, censée faire contrepoids à l’armée, en y plaçant des fidèles. Loin d’affaiblir l’influence de Injai, cet aspect de la RSDS l’a renforcée.

15 Certes, avec la crise politique actuelle, l’Assemblée ne siège pas. Mais même quand elle siégeait, le corpus législatif et réglementaire n’a fait que des progrès très limités.

Note méthodolgique Cette note fait partie d’une série de six notes d’analyse portant sur les réformes dont la GuinéeBissau a besoin pour renouer avec la stabilité, et qui sont notamment prévues par l’Accord de Conakry d’octobre 2016. Les premières notes portent respectivement sur la réforme de la Constitution, la réforme de la loi électorale, la réforme de la loi sur les partis politiques, la réforme du secteur de la défense et de la sécurité ainsi que la réforme de la justice. La sixième et dernière note synthétise les principales recommandations présentées dans l’ensemble des notes. Ces publications sont le résultat d’un travail de recherche de terrain et d’analyse mené de mars 2017 à janvier 2018 par une équipe de chercheurs du bureau de Dakar de l’Institut d’études de sécurité, avec l’appui d’experts bissau-guinéens, régionaux et internationaux. Elles ont été élaborées à la demande du Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) en vue de faciliter les discussions sur ces réformes au sein des forces vives de la société politique et civile en Guinée-Bissau.

NOTE D’ANALYSE 5 | MAI 2018

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INSTITUT D’ÉTUDES DE SÉCURITÉ

À propos de BINUGBIS Le Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) a été établi en 2009 par la résolution 1876 adoptée le 26 juin 2009 par le Conseil de sécurité de l’ONU. Le mandat du BINUGBIS, tel que précisé dans la Résolution 2404 du 28 février 2018, se concentre sur les priorités suivantes : i) soutenir la mise en œuvre de l’Accord de Conakry et faciliter un dialogue politique inclusif et un processus de réconciliation nationale; ii) soutenir, par de bons offices, le processus électoral afin de garantir des élections législatives inclusives, libres et crédibles en 2018; et iii) appuyer les autorités nationales dans le processus de révision de la Constitution. La Mission a également pour mandat d’appuyer, coordonner et diriger les efforts internationaux pour renforcer les institutions démocratiques et améliorer les capacités des organes étatiques, promouvoir et protéger les droits humains, soutenir la lutte contre le trafic de drogue et la criminalité transnationale organisée, harmoniser et coordonner l’aide internationale en vue des prochaines élections.

À propos de l’ISS L’Institut d’études de sécurité (ISS) établit des partenariats pour approfondir les connaissances et les compétences en vue de garantir un meilleur avenir pour le continent africain. L’objectif de l’ISS est d’améliorer la sécurité humaine afin de parvenir à une paix et à une prospérité durables. Organisation africaine à but non lucratif, l’ISS a des bureaux en Afrique du Sud, au Kenya, en Éthiopie et au Sénégal. Le bureau de Dakar supervise, en plus de son personnel, des équipes basées en Côte d’Ivoire et au Mali. Le travail de l’organisation porte sur les thématiques liées aux crimes transnationaux, aux migrations, à l’analyse des conflits, au maintien et à la consolidation de la paix, à la prévention de la criminalité, à la justice pénale, et à la gouvernance. L’ISS mobilise son expertise, ses réseaux et son influence pour fournir, en temps utile, des analyses crédibles, des formations pratiques et une assistance technique aux gouvernements et à la société civile. Les actions de l’ISS favorisent l’élaboration de meilleures politiques et pratiques afin de permettre aux décideurs de relever les défis relatifs à la sécurité humaine auxquels l’Afrique est confrontée. Pour plus d’informations sur l’ISS, www.issafrica.org.

Remerciements L’ISS remercie le BINUGBIS pour sa confiance, sa collaboration et son appui dans le cadre de ce travail. L’équipe de mise en œuvre du projet exprime aussi sa reconnaissance à toutes les personnes qui ont contribué à l’élaboration de ces notes, en tant que chercheurs, consultants ou interlocuteurs, et dont les noms sont tus afin de préserver leur anonymat.

© 2018, BINUGBIS Les droits d’auteur sur l’intégralité de cette note sont conférés au Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en GuinéeBissau (BINUGBIS), et le présent document ne peut en aucun cas être reproduit en intégralité ou en partie, sans la permission écrite expresse de l’éditeur. Les opinions exprimées dans la présente note élaborée par le bureau de Dakar de l’Institut d’Études de Sécurité (ISS) ne reflètent pas nécessairement celles du BINUGBIS. Ce rapport est aussi disponible en anglais et en portugais. Image de couverture : BINUGBIS