N° 262328 Sté SEMMARIS

François Séners Commissaire du gouvernement

N° 262507 Ministre de l’équipement 3ème et 8ème sous-sections Séance du 18 mai 2005 Lecture du 29 juin 2005

Conclusions.

Le préfet du Val de Marne a délivré le 14 mars 2000 un permis de construire à la Sté d’économie mixte d’aménagement et de gestion du marché d’intérêt national (MIN) de Rungis, en vue de la construction de quatre grands entrepôts représentant une SHON globale de près de 44.000 m2. Ces entrepôts doivent être édifiés sur des terrains situés dans le prolongement des installations existantes du marché de Rungis, à cheval sur le territoire des communes de Chevilly-Larue, Fresnes et Rungis. Les terrains d’assiette constituent, dans un environnement très urbanisé, un espace de 12 hectares non encore construits, bordés par les voies autoroutières A 6 et A 86 et une route départementale à grande circulation. Le permis a été attaqué par l’association des riverains de la voie des Laitières et plusieurs voisins. Le tribunal administratif de Melun a jugé que de nombreux moyens soulevés n’étaient pas fondé, mais il a accueilli celui qui était tiré de l’insuffisance de l’aménagement de la desserte routière d’accès aux entrepôts. Considérant que le permis de construire était, pour ce motif, entaché d’erreur manifeste d’appréciation, il l’a annulé le 19 juillet 2002. En appel, la cour administrative d’appel de Paris a infirmé le 1er octobre 2003 l’analyse des premiers juges s’agissant de l’insuffisance des voies d’accès ; mais elle a confirmé l’annulation du permis en retenant deux autres illégalités tenant, l’une, à l’absence d’engagement du bénéficiaire sur le respect des règles d’accessibilité aux personnes handicapées, l’autre, à trois insuffisances de l’étude d’impact. Vous êtes saisis, contre cet arrêt, de deux pourvois en cassation convergents ; le premier est présenté par la SEMMARIS, le second par le ministre de l’équipement. Ils soulèvent des moyens très proches et vous pourrez les joindre pour statuer par une seule décision. I- Il vous faut, avant toute chose, examiner s’il y a lieu de statuer sur le pourvoi. Les défendeurs font observer qu’après l’annulation du permis de construire par le tribunal administratif, le préfet du Val de Marne a délivré le 4 novembre 2002 un nouveau permis de construire à la SEMMARIS, portant sur les mêmes entrepôts. Ce nouveau permis a lui même été attaqué devant le juge administratif et, par une décision du 9 juillet 2003 (n° 254250, Association des riverains de la voie des laitières et autres), vous avez prononcé sa suspension en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. Après votre décision, fondée sur le caractère sérieux de l’absence de l’agrément administratif préalable requis en région Ile-de-France, le préfet a délivré le 20 octobre 2003 un troisième permis de construire à la SEMMARIS.

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En vertu d’une jurisprudence aujourd’hui bien établie et revenant sur une ligne antérieure, la délivrance par l’autorité administrative d’un nouveau permis de construire ayant le même objet qu’un permis antérieur, au même bénéficiaire1, est regardée comme retirant implicitement mais nécessairement ce premier permis (V., notamment, CE 3 février 1982, SCI Résidence de St Mandé, Tp. 793; 30 avril 1993, Commune d’Arcangues, Tp. 964). Il est par ailleurs acquis qu’il y a non lieu si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré a acquis un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai de recours contentieux (19 avril 2000, Borusz, p. 157, abjurant 6 juillet 1992, Stephan, Tp. 1225). Vous avez déjà eu l’occasion de combiner ces deux jurisprudences en statuant sur des requêtes dirigées contre des permis ayant été implicitement retirés par la délivrances de nouvelles autorisations de construire. La ligne que vous avez adoptée est fixée par deux décisions successives mentionnées aux tables : la décision du 31 mars 1999, Vicqueneau et autres (Tp. 958, 1079 et 1083) et la décision du 14 janvier 2005, Ville de Paris (n°255730, à mentionner aux Tables), auxquelles il faut ajouter une décision non fichée, Michelland, du 7 juillet 1999 (n° 181312). Vous avez jugé, dans le plus récent de ces trois arrêts, que lorsque l’administration a délivré, postérieurement à l’introduction d’un pourvoi en cassation, un nouveau permis de construire se substituant à un permis précédent annulé par les juges du fond, le nouveau permis rapporte le permis litigieux et, lorsque ce retrait est devenu définitif, il prive d’objet les conclusions du pourvoi. Selon l’analyse qui en est faite pour le recueil Lebon, cette décision entend confirmer l’arrêt Vicqueneau en explicitant sa portée : l’arrêt Vicqueneau ne précisait pas explicitement que le non lieu devait être prononcé alors même que le nouveau permis avait été délivré à la suite de l’annulation du précédent par le juge administratif, mais tel était effectivement le contexte dans lequel il avait été rendu. L’arrêt Ville de Paris tranche explicitement ce point et sera, pour ce motif, mentionné aux Tables du Lebon. Si vous deviez vous en tenir à ces précédents, il faudrait, au cas particulier, prononcer un non lieu : le deuxième permis de construire, délivré à la SEMMARIS après l’annulation du premier, a bien été attaqué, mais pas en tant qu’il retirait le permis initial. Cette décision implicite de retrait est donc devenue définitive et, par suite, il n’y a plus lieu de statuer sur la légalité du premier permis. Vous pourriez cependant hésiter à prolonger cette lignée jurisprudentielle. Elle est en contradiction avec l’arrêt Borusz du 19 avril 2000 qui n’admet le non lieu que dans le cas où le retrait est intervenu avant que le juge administratif n’ait statué. Or l’arrêt Borusz, publié au recueil Lebon, est postérieur à l’arrêt Vicqueneau et, s’il n’a pas été rendu dans une affaire de permis de construire, il applique fidèlement la ligne fixée par une jurisprudence de Section du 13 décembre 1974, Min. de l’aménagement du territoire et de l’équipement c/ Melle Gratet du Bouchage (Rec. p. 630) précisément applicable aux permis de construire : la Section y a jugé que l’octroi d’un nouveau permis ne rendait pas sans objet le recours dirigé contre le permis initial lorsque le nouveau permis a été délivré, en cours d’instance, après l’annulation contentieuse du premier. Cet arrêt n’est pas très explicite sur les motifs que la Section a entendu faire prévaloir, mais les conclusions du commissaire du gouvernement établissent que le Conseil d’Etat a entendu confirmer la ligne fixée par son arrêt du 28 janvier 1972, Ministre de l’équipement c/ Assoc. pour l’intérêt de la résidence à Ecully et M. Ceyte (p. 96), aux termes duquel le recours dirigé 1

Pour un bénéficiaire différent, V. CE 16 janvier 2002, Mme Portelli et Mme Escribano-Arrondel c/ commune de St Leula-Forêt, n° 221745.

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contre le premier permis conserve son objet dans l’hypothèse où il a été remplacé par une second permis délivré après son annulation dès lors que le retrait administratif « n’a en rien modifié l’état du droit résultant du jugement du tribunal administratif ». Cette dernière analyse juridique est d’une parfaite rigueur : dès lors que le juge administratif a annulé, avec effet rétroactif, un permis de construire illégal, ce même permis ne peut plus, en bonne logique juridique, être retiré par son auteur. Les arrêts Vicqueneau, rendu aux conclusions contraires d’Agnès Daussun, et Ville de Paris rompent avec cette logique et ont, d’ailleurs, été critiqués par la doctrine (V. , en particulier, les observations au BJDU 4/99 p. 271 et celles du Pr. Gilli à l’AJDA 1999 p. 744). Ils ont, semble-t-il, été rendus de façon délibérée, même si l’on peut s’étonner qu’aucune des deux affaires n’ait été portée devant la Section du contentieux qui avait fermement pris parti en 1974. C’est probablement parce que les sous-sections réunies ont entendu se borner à tirer les conséquences ultimes de la jurisprudence, née au début des années 1980, selon laquelle la délivrance d’un permis de construire qui se substitue à un permis précédent est regardée comme comportant nécessairement décision de retrait du permis initial. Les arrêts Vicqueneau et Ville de Paris en déduisent qu’il y a lieu de prendre acte de ce retrait implicite mais nécessaire alors même que le juge administratif avait lui même, par une décision d’annulation, fait disparaître rétroactivement ce permis, en neutralisant, en quelque sorte les effets rétroactifs de l’annulation prononcée par le juge. La position est pragmatique, mais elle ne satisfait ni la logique ni les intérêts des bénéficiaires de permis de construire. Ces derniers perdent en effet, avec cette jurisprudence, la possibilité de poursuivre en appel ou en cassation le procès administratif relatif à la légalité du premier permis qui leur a été délivré et qui, le plus souvent, est pour eux le plus avantageux. La position adoptée depuis 1999 est également difficilement compatible avec la construction jurisprudentielle en vertu de laquelle l’annulation d’un acte administratif qui s’est substitué à un acte antérieur peut faire revivre ce dernier. Le présent litige vous donne donc l’occasion de clarifier la situation, soit en validant cette ligne et en confirmant l’abandon de la jurisprudence de Section Min. de l’aménagement du territoire et de l’équipement c/ Melle Gratet du Bouchage, soit, au contraire, en revenant à cette jurisprudence en jugeant que si la délivrance d’un nouveau permis après annulation contentieuse du permis antérieur crée une nouvelle situation de droit, elle n’a pas pour effet de retirer un acte qui a déjà disparu de l’ordonnancement juridique du fait de son annulation par le juge. Vous estimerez peut-être souhaitable de renvoyer la question à la Section du contentieux. Dans le cas inverse, la clarté du fichage de votre récente décision Ville de Paris nous conduit, à ce stade, à considérer qu’elle exprime l’état de votre jurisprudence et à vous inviter, pour ce motif, à juger qu’il n’y a plus lieu de statuer sur les deux pourvois. II- Dans l’hypothèse ou vous décideriez néanmoins d’examiner le bien fondé de ces pourvois, nous évoquons les moyens qu’ils soulèvent. Les requérants invoquent une contradiction de motifs de la cour et plusieurs dénaturations des faits. La contradiction de motifs nous paraît inexistante. Il est reproché à la cour d’avoir, d’une part, jugé, contrairement au tribunal administratif, que le préfet du Val-deMarne n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation s’agissant des effets du trafic routier induit par le projet et d’avoir, d’autre part, considéré qu’une des insuffisances de

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l’étude d’impact tenait à l’appréciation des conséquences de ce même trafic routier. Il n’y a là aucune contradiction : la censure n’a porté que sur un vice de forme, ce qui ne faisait nullement obstacle à ce que, sur le fond, l’illégalité alléguée soit écartée. Les autres moyens retiennent plus l’attention. La dénaturation des faits s’agissant du non respect des dispositions de l’article R. 421-5-2 du code de l’urbanisme n’est guère douteuse. En vertu de cet article, lorsque les travaux projetés concernent, comme en l’espèce, des locaux autres que les établissements recevant du public et soumis aux règles d’accessibilité aux personnes handicapées en application de l’article L. 111-7 du code de la construction et de l’habitation, le dossier de la demande de permis de construire doit être complété par l’engagement du demandeur et, le cas échéant, de l’architecte, de respecter ces règles. Cet engagement doit, en outre, être assorti d’une notice décrivant les caractéristiques générales des locaux au regard des règles d’accessibilité aux handicapés. La cour a jugé, en l’espèce, que l’engagement faisait défaut et que son absence ne pouvait être palliée par la présentation de la notice exigée par la réglementation, dès lors que cette notice ne comportait pas la signature du demandeur mais uniquement celle de l’architecte. Il ressort de l’examen des pièces soumises aux juges du fond que la cour s’est trompée sur ce dernier point : la notice qui était jointe à la demande de permis et qui répondait aux prescriptions, était signée non seulement par l’architecte du projet mais également par le PDG de la SEMMARIS. D’autre part, ce même PDG a signé, sur la demande de permis de construire, un engagement à respecter « les règles générales de construction prescrites par les textes pris en application des articles L. 111-1 et suivant du code de la construction et de l’habitation ». Ces règles générales sont énoncées aux articles L. 111-1 à L. 111-41 et comprennent donc celles des articles L.111-7 et 8 relatives à l’accessibilité des handicapés. Il était donc impossible de considérer, en l’espèce, sans dénaturer les pièces du dossier, que la SEMMARIS n’avait pas respecté les prescriptions de l’article R. 421-5-2 du code de l’urbanisme. Cette dénaturation ne suffit pas à entraîner l’annulation de l’arrêt attaqué puisque la cour a jugé que le permis de construire était entaché d’une seconde illégalité tenant à trois insuffisances de l’étude d’impact environnementale. Les requérants soutiennent qu’en relevant ces insuffisances la cour aurait encore dénaturé les faits et méconnu la portée des textes. Selon l’article 2 du décret du 12 octobre 1977, l’étude d’impact, rendue nécessaire par l’article R. 421-2 du code de l’urbanisme, doit analyser l’état initial du site, les effets directs et indirects du projet sur l’environnement, les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet présenté a été retenu ainsi que les mesures envisagées pour limiter les nuisances. La cour a jugé, en l’espèce, que l’étude d’impact effectuée par la SEMMARIS n’avait pas analysé les risques pour la sécurité publique susceptibles de résulter de l’encombrement de la voie d’accès aux entrepôts, qu’elle n’était pas suffisamment précise sur les méthodes qui ont conduit à l’évaluation des nuisances sonores et, enfin, qu’elle ne comportait aucun élément d’analyse des effets du projet sur la conservation des éventuels vestiges archéologiques. La cour a incontestablement fait preuve, sur ces points, d’une particulière rigueur. Le tribunal administratif avait écarté toutes les insuffisances invoquées et on peut

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noter que, saisis en juillet 2003, en référé, du 2ème permis de construire délivré sur le fondement de la même étude d’impact, vous n’aviez pas eu de doute sur la régularité de celle-ci. Toujours est-il que, si vous exercez un contrôle d’erreur de droit sur les critères d’appréciation de la régularité des études d’impact, vous laissez les juges du fond apprécier souverainement le caractère suffisant des analyses présentées dans ces études (22 octobre 1999, Sté Arrow, Tp. 900). Il faut donc, pour censurer en l’espèce l’appréciation de la cour, relever une triple dénaturation. Une telle constance dans l’erreur n’est pas banale et vous hésiterez probablement à en faire le constat en l’espèce. Pour autant, les appréciations de la cour sont contestables. Contrairement à ce qui a été jugé en premier lieu, l’étude d’impact comporte des analyses sur les conséquences de l’accroissement du trafic routier induit par le projet. Cet accroissement est chiffré et l’étude, qui renvoie à une enquête de circulation faite par la DDE et à la concertation engagée entre la SEM, le département et les communes, justifie pages 54 et 55 les aménagements retenus. Juger, comme l’a fait la cour, que cette partie de l’étude est insuffisante du seul fait qu’elle a omis de préciser quels seraient les risques pour la sécurité publique de l’aménagement d’un péage d’accès au site à proximité d’un rond point sur la voie publique départementale est excessif et pourrait être regardé comme une dénaturation des faits. Il est excessif aussi, à nos yeux, d’avoir regardé l’étude d’impact comme insuffisante s’agissant des nuisances sonores, du seul fait qu’elle a omis de préciser de façon détaillée les méthodes utilisées pour déterminer la variation du niveau sonore. L’étude consacre six pages à cette question et présente, en particulier, des analyses des nuisances actuelles, qui sont évidemment considérables dans un environnement situé au centre de plusieurs axes autoroutiers et urbains à grande circulation. L’étude conclut à une absence d’incidence sensible de la circulation supplémentaire induite par le projet et du fonctionnement propre des installations et présente, comme l’exigent les textes, les mesures envisagées pour réduire les nuisances sonores. Pouvait-on raisonnablement exiger plus de précision ? Il n’est pas très raisonnable non plus d’avoir reproché à l’étude d’impact d’avoir passé sous silence les mesures destinées à préserver les éventuels vestiges archéologiques présents sur le site. Le fait que l’avis du conservateur régional de l’archéologie indiquait, à titre de précaution, que le terrain d’assiette était susceptible de contenir de tels vestiges n’imposait pas nécessairement à la SEM d’évoquer cette hypothèse dans son étude d’impact. Les effets du projet sur le patrimoine archéologique entrent bien dans le champ de l’étude d’impact (cf CE 10 décembre 2000, Commune de Queven, n° 218331), mais le contenu de l’étude doit, aux termes de l’article 2 du décret du 12 octobre 1977, « être en relation avec l’importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l’environnement ». Il est difficile d’affirmer qu’il était prévisible que des travaux de constructions de hangars ne nécessitant que de modestes fondations, sur des terrains plats ne nécessitant pas eux-mêmes de travaux de terrassement, puissent mettre à jour des vestiges archéologiques. III- Vous pourriez, pour ces motifs, reprocher à la cour d’avoir dénaturé les faits en jugeant que l’étude d’impact était insuffisante. Vous annuleriez alors l’arrêt attaqué et statueriez sur la requête d’appel après application de l’article L. 821-2 du CJA.

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L’irrégularité du jugement de première instance est inexistante mais nous pensons, en revanche, qu’il y aurait lieu, comme l’avait fait la cour, d’infirmer l’analyse des juges de première instance sur l’erreur manifeste d’appréciation qui aurait été commise par le préfet s’agissant de la sécurité des accès routiers au site : les pièces du dossier dont vous disposez conduisent, au contraire, à juger que le projet comporte des aménagements des accès qui, eu égard au trafic escompté, sont de nature à assurer la sécurité de la circulation sur l’ensemble des voies publiques concernées. Si vous partagiez cette appréciation, il vous faudrait examiner par la voie de l’effet dévolutif de l’appel, comme l’avait fait la cour, les nombreux autres moyens invoqués à l’encontre du permis de construire. Pour les motifs précédemment développés, il faudrait écarter la méconnaissance de l’article R. 421-5-2 du code de l’urbanisme et l’insuffisance de l’étude d’impact. Plusieurs autres moyens pourraient également être rapidement écartés, en reprenant les motifs de la cour auxquels notre collègue Stéphane Austry avait déjà souscrit en concluant devant vous en juin 2003 : - Les statuts de la SEMMARIS et le décret du 27 avril 1965 donnent à cette société qualité pour présenter une demande de permis de construire à l’intérieur du périmètre du MIN et les terrains d’assiette des hangars se situent bien dans ce périmètre. - Contrairement à ce qui est soutenu, la plan de masse et les autres plans et documents graphiques joints à la demande de permis de construire apportent les précisions exigées par les textes. - Il est exact que l’agrément délivré par le comité de décentralisation, rendu nécessaire par l’article L. 510-1 du code de l’urbanisme, n’a été produit qu’en cours d’instruction de la demande de permis, alors que l’article R. 421-3 du code de l’urbanisme prévoit qu’il doit être joint à la demande de permis. Mais ce retard nous paraît sans incidence sur la légalité du permis dès lors que l’autorité compétente a été à même d’avoir connaissance de cette pièce avant la fin de l’instruction du dossier. - Enfin, les dispositions de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme qui imposent une concertation préalable pour les projets d’aménagement des communes n’étaient pas applicables en l’espèce, dès lors que le projet en cause n’est pas une opération d’aménagement réalisée par les communes ou pour leur compte. La contestation de la régularité du déroulement de l’enquête publique soulève une petite difficulté. Elle ne porte ni sur le respect des règles d’affichage de l’arrêté d’ouverture de l’enquête (l’affichage a bien été fait sur la voie publique), ni sur la régularité de la période –estivale- de mise à disposition du public du dossier d’enquête (V. CE 27 février 1970, Chenu et a., p. 148). La difficulté a trait aux modalités de publication dans la presse de l’avis d’enquête publique. Le décret du 13 avril 1985 imposait, en l’espèce, deux publications consécutives par le préfet dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département du Val-de-Marne. Ces publications ont été faites, selon les modalités exigées, d’une part dans l’édition départementale du Parisien, d’autre part, dans La Croix. Le premier de ces organes de presse répond incontestablement aux critères fixés par la réglementation, mais La Croix n’est certainement pas un journal régional ou local. Vous avez cependant déjà admis, dans le cas particulier de l’Ile-de-France qui compte, en dehors

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des éditions locales du Parisien, peu de journaux locaux, que la publication puisse se faire dans un organe de presse nationale largement diffusé dans la région (cf Ass. 3 mars 1993, Commune de St Germain-en-Laye et a., p. 54). Vous avez validé, dans ce précédent, une publication effectuée dans le Parisien et le Quotidien de Paris, en relevant que ce dernier était surtout lu en région parisienne et qu’il n’existait pas, dans le département des Hautsde-Seine qui était concerné, d’autre journal local justifiant d’une diffusion suffisante. La situation est assez proche en l’espèce, mais il y a tout de même deux différences. D’une part La Croix est un quotidien dont la diffusion en région parisienne est très certainement moins large que ne l’était celle du Quotidien de Paris, d’autre part il existe deux hebdomadaires locaux dans le Val de Marne, Echo 94 et Echo 93- Val de Marne. Aucune pièce du dossier ne permet cependant de considérer que ces hebdomadaires sont diffusés dans l’ensemble du département et, notamment, dans les trois communes dont il s’agit. En pareil cas, vous avez déjà jugé qu’il convenait de préférer une publication dans un journal national diffusé dans l’ensemble des communes concernées (15 mai 1987, Ville de Levallois-Perret c/ Mmes Levy et Caen, Tp. 772, prolongeant 21 novembre 1980, Sté d’exploitation des sablières modernes, p. 440). Nous pensons, dès lors, que vous pourriez valider le choix effectué en l’espèce par le préfet du Val de Marne, le quotidien La Croix étant diffusé dans les trois communes concernées. S’agissant de la légalité interne du permis de construire, il n’y a pas de méconnaissance des règles de constructibilité limitée fixées par l’article L. 111-1-4 du code de l’urbanisme : le secteur en cause n’est certes pas couvert par un ou plusieurs POS/PLU, mais il s’agit manifestement d’un espace déjà urbanisé des trois communes. Il est, d’autre part, impossible d’admettre, dans le contexte économique et urbanistique de l’affaire, que l’agrément délivré par le comité de décentralisation en application de l’article L. 510-1 du code de l’urbanisme serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation. L’étude d’impact et les autres pièces figurant au dossier ne permettent pas non plus de considérer que le préfet aurait entaché la délivrance du permis de construire d’erreurs manifestes d’appréciation au regard des règles restrictives fixées par les articles R. 111-2 et suivants du code de l’urbanisme. Vous pourriez être conduits, pour ces motifs, si vous ne prononciez pas un non lieu, à annuler l’arrêt attaqué, le jugement de première instance et à rejeter la demande d’annulation du permis de construire. Cela vous permettrait d’accorder à la SEMMARIS les frais irrépétibles qu’elle demande. Mais, pour les motifs précédemment développés, nous concluons, en l’état de la jurisprudence, à ce que les deux pourvois ont perdu leur objet.

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