Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture
Objectifs de développement durable
RECHERCHE ET PROSPECTIVE EN ÉDUCATION
RÉFLEXIONS THÉMATIQUES
Février 2017
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Les partenariats public-privé comme approche des politiques de l’éducation : multiples significations, risques et enjeux Antoni Verger et Mauro Moschetti1 Universitat Autònoma de Barcelona
RÉSUMÉ
Conclusion
Les partenariats public-privé (PPP) sont de plus en plus perçus comme une approche innovante pour atteindre l’objectif de l’éducation pour tous. Néanmoins, les accords des PPP couvrent un large éventail d’options politiques et suivent des logiques diverses, parmi lesquelles certaines ne sont pas forcément nouvelles au sein des programmes de réforme de l’éducation. Dans ce domaine, les principes clés des PPP et les modalités qu’ils devraient revêtir font l’objet de débats ouverts. Dans l’ensemble, les PPP constituent une catégorie de politiques ambiguë qui permet une utilisation du concept flexible et, parfois, simplifiée à l’excès. En fait, certaines parties prenantes importantes associent étroitement les PPP dans l’éducation aux solutions politiques de marché (ou de quasimarché) connues depuis longtemps. Le présent article cherche à définir les PPP à la fois comme une catégorie analytique et comme un instrument d’élaboration des politiques dans le secteur de l’éducation, et à réfléchir sur leurs différentes incidences et implications dans des domaines clés tels que la qualité, l’équité et la responsabilité dans l’éducation. Il se penche sur les origines, les principes fondamentaux et les diverses justifications des PPP, et examine les principaux enjeux et difficultés liés à la transposition de ces accords dans le champ des politiques de l’éducation.
ED-2017/WP/1
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Introduction Les PPP dans l’administration publique : origines et justifications Les PPP et la fourniture de services publics : principes fondamentaux L’émergence des PPP dans l’éducation en tant que solution axée sur le marché Défis et impacts de la mise en œuvre des PPP dans le domaine de l’éducation
Adresses courriel des auteurs :
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INTRODUCTION On peut définir les partenariats public-privé (PPP) au sens large comme des accords entre des acteurs publics et privés en vue de la fourniture de biens, de services et/ou d’équipements. Dans de nombreux contextes différents, les PPP sont de plus en plus perçus comme une approche politique innovante pour atteindre l’objectif de l’éducation pour tous, et en particulier pour offrir de nouvelles possibilités d’éducation aux populations les plus vulnérables. De nombreux gouvernements, organisations internationales et autres parties prenantes clés de l’éducation considèrent qu’en créant des partenariats avec le secteur privé, les pays peuvent développer leurs systèmes éducatifs de manière plus flexible, efficace et efficiente (Robertson et al., 2012). Néanmoins, les PPP sont des formes de gouvernance exigeantes, sophistiquées et complexes à la fois pour les acteurs privés et, en particulier, pour les gouvernements (Hodge et Greve, 2010). Par ailleurs, les cadres de PPP peuvent couvrir un large éventail d’options politiques et suivre des logiques diverses, ce qui les place dans une catégorie de politiques ambiguë. Pour Klijn (2010), que ce soit pour les praticiens ou dans les milieux universitaires, les PPP constituent une approche politique déroutante : on ne sait pas vraiment ce que les PPP signifient exactement, pour quelles raisons les pays devraient les adopter, et quelle meilleure forme ils devraient prendre. Le présent article vise à faire la lumière sur ces zones d’ombres, entre autres, du débat sur les PPP – à savoir la signification, les justifications, les options politiques et les effets – en mettant l’accent sur la fourniture de l’éducation.2.. Il cherche également à définir les PPP comme une catégorie de politiques complexe, et à réfléchir sur ses différentes incidences et implications dans le domaine de l’éducation. Enfin, l’article démontre que les PPP représentent une catégorie de politiques difficiles à mettre en œuvre dans le secteur de l’éducation, et que les options politiques de PPP ne sont pas toutes également adéquates pour atteindre les résultats escomptés (notamment la rentabilité, l’équité, l’innovation, etc.) dans tous les types de contextes éducatifs. L’article comporte quatre sections principales. La première section présente les origines des PPP en tant que nouveau paradigme politique pour la fourniture des services publics, et expose les principales raisons qui sous-tendent l’adoption des PPP. La deuxième section se penche sur les grands principes qui sont censés structurer la gouvernance démocratique des services publics (délibération, responsabilité, impartialité, équité, etc.), et sur leurs liens avec les interventions des PPP. La troisième section porte sur la mise en œuvre spécifique des PPP dans l’éducation, et sur la manière dont les PPP ont adopté des connotations de marché particulières dans ce secteur. La quatrième section explore les multiples effets, risques et enjeux des PPP dans le secteur de l’éducation, en mettant l’accent sur les problématiques d’équité et de responsabilité.
LES PPP DANS L’ADMINISTRATION PUBLIQUE : ORIGINES ET JUSTIFICATIONS Avant de devenir une approche politique populaire dans le secteur de l’éducation, les PPP ont été mis en œuvre dans d’autres domaines d’intervention politique tels que les infrastructures et la rénovation urbaine, le développement économique local, l’approvisionnement en eau et les transports (Wettenhall, 2003). Au départ, le programme de politiques de PPP avait un fort penchant managérial. Le principal objectif des partisans des PPP consistait essentiellement à rapprocher la culture organisationnelle du secteur public de celle du secteur privé afin de remédier aux manques d’efficacité perçus dans la fourniture directe de services par l’État. Dans les années 1980 aux États-Unis, l’association des secteurs public et privé était une proposition qui correspondait bien à l’ambition de l’administration Reagan de restructurer le secteur public pour le rendre plus efficace et rentable (Linder, 1999). Toutefois, les PPP avaient également la faveur d’acteurs politiques progressistes qui voyaient dans ces partenariats une occasion de contrebalancer les forces du marché et de lutter contre la commercialisation de plus en plus drastique des services publics (Kooiman, 1993 ; Wettenhall, 2003). Depuis lors, les PPP ont été perçus comme une approche intermédiaire (ou un compromis) entre « trop d’État (keynésianisme) d’un côté, et trop peu d’État (privatisation) de l’autre côté » (Robertson et Verger, 2012, p. 26).
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Pour des raisons de clarté et de cohérence, l’article se concentre sur les PPP pour la fourniture des services scolaires, et ne s’intéresse pas au débat entourant les PPP pour les infrastructures ou les PPP pour la fourniture de services de nettoyage, de sécurité ou d’autres types de services auxiliaires. Pour la même raison, l’article met l’accent sur l’enseignement élémentaire et ne s’intéresse pas aux PPP dans l’enseignement supérieur, la formation professionnelle, l’éducation des adultes ou l’éducation de la petite enfance.
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Actuellement, le terme « partenariats » recouvre toujours des significations L’ambiguïté de l’approche des PPP multiples dans la politique publique. C’est l’une des raisons pour lesquelles de est hautement fonctionnelle en nombreux acteurs de la sphère politique se sentent à l’aise avec ce concept. L’ambiguïté de l’approche des PPP est hautement fonctionnelle en termes termes d’adoption des politiques, d’adoption des politiques, et explique, dans une large mesure, le haut niveau et explique, dans une large mesure, de diffusion de ce modèle stratégique dans différents secteurs politiques le haut niveau de diffusion de ce et territoires. Sans aucun doute, la « connotation émotionnelle [positive du modèle stratégique dans différents terme PPP] … véhicule l’image d’une prise de décision égalitaire et exempte secteurs politiques et territoires. de conflits » (Schaeffer et Loveridge, 2002, p. 185), ce qui constitue un jeu de langage intéressant pour les responsables politiques. En revanche, il est vrai également que – malgré l’adhésion générale suscitée par le label « partenariat » – plus les programmes et les concepts des PPP sont définis, plus il y a de risques de voir des litiges et des désaccords apparaître (Klijn, 2010). Dans les années 1990, les PPP ont acquis une grande popularité dans de nombreux pays développés, et dans des secteurs sociaux très variés. Un grand nombre d’associations, de centres de recherche, de conférences internationales ainsi que de services de conseil et d’activités universitaires se sont structurés autour du concept de PPP. Des revues académiques internationales, telles que l’International Journal of Applied PPPs et l’International Journal of PPPs ont même été créées durant cette période (Wettenhall, 2003). Dans les années 1990 également, les organisations internationales et les organismes d’aide se sont de plus en plus intéressés aux PPP, et voyaient dans ces accords un instrument important pour renforcer leur « bonne gouvernance » en matière de stratégies de fourniture de services (Miller-Adams, 1999 ; Miraftab, 2004). Ces organisations, sous la direction intellectuel de la Banque mondiale, ont adopté le cadre de PPP pour concevoir la réforme du secteur public et la mise en œuvre de projets d’infrastructures, en particulier dans les pays en développement. Selon leurs partisans, il existe différentes raisons d’adopter des programmes de PPP dans l’éducation ainsi que dans d’autres services publics. Dans une large mesure, ces raisons peuvent être regroupées en deux grands paradigmes politiques ou logiques de réforme du secteur public : la « nouvelle gestion publique (NGP) » et la « gouvernance publique » (Klijn, 2010). La NGP est « une approche de l’administration publique qui utilise les connaissances et les expériences acquises en gestion des affaires et d’autres disciplines afin d’améliorer l’efficience, l’efficacité et la performance générale des services publics dans les bureaucraties modernes » (Vigoda, 2003, p. 813). L’approche de NGP justifie l’adoption des PPP avec les arguments suivants : →→
accroître le niveau de ressources financières consacrées aux services publics tels que l’enseignement de base, et offrir un meilleur rapport qualité-prix ;
→→
permettre aux gouvernements de se concentrer sur les fonctions dans lesquelles ils disposent d’un avantage comparatif (planification, politiques, assurance qualité et développement des programmes scolaires), tandis que le secteur privé est chargé de fournir les services ;
→→
permettre une plus grande innovation en mettant l’accent sur les produits et les résultats, plutôt que sur les processus ;
→→
permettre aux gouvernements de contourner les restrictions d’exploitation (en particulier celles qui sont liées à la syndicalisation et aux réglementations perçues comme des « législations du travail inutilement restrictives et des échelles de rémunération dépassées dans l’administration publique »3) ;
→→
introduire une pression concurrentielle sur la fourniture des services publics, et donc des gains d’innovation et d’efficacité.
À l’inverse, l’approche de gouvernance publique a principalement pour but de promouvoir la transparence, l’engagement des parties prenantes et la durabilité dans l’administration publique (Bovaird, 2010). Cette approche avance les arguments suivants pour renforcer la collaboration public-privé par le biais d’accords formels : →→
permettre au secteur de l’enseignement public de tirer parti des connaissances, des aptitudes et de l’innovation du secteur privé par le biais d’une collaboration en réseau ;
→→
réduire la politisation de l’enseignement et le degré de corruption dans le secteur de l’éducation ;
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Voir Latham, M. n.d. Hope or hype? Disponible à l’adresse suivante : http://www.india-seminar.com/2011/627/627_michael_latham.htm, ou, comme il est dit ailleurs : « Dans les pays où les agents publics perçoivent des salaires élevés du fait de leur appartenance à des syndicats puissants, [dans les PPP] des économies sont réalisées, l’entrepreneur ayant la possibilité d’employer des travailleurs non syndiqués » (Patrinos et al., 2009, p. 11).
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→→
améliorer la transparence des coûts au moyen de contrats, de systèmes précis de détermination des coûts et de mesures de responsabilisation ;
→→
encourager la participation des parties prenantes – y compris la société civile – à la fourniture des services publics et aux décisions associées.
Les gouvernements pourraient suivre l’une de ces deux approches générales de la réforme du secteur public (NGP et gouvernance publique) au moment de s’engager dans des PPP. Néanmoins, dans la réalité, la plupart des gouvernements associent souvent les deux approches d’une manière ou d’une autre. En fait, certains éléments et arguments en faveur de l’adoption des PPP sont partagés par les deux approches. Par exemple, l’innovation dans la fourniture des services publics est un facteur pris en compte tant au sein de la NGP que de la gouvernance publique. Toutefois, ces deux approches ne s’accordent pas forcément sur les mécanismes spécifiques pouvant conduire à l’innovation. À cet égard, la NGP voit les pressions de la concurrence et du marché comme des moteurs de l’innovation (Lubienski, 2009). À l’inverse, les réformateurs de la gouvernance publique ne considèrent pas la concurrence comme un moteur central de l’innovation et de l’amélioration des services publics, et mettent plutôt l’accent sur la coopération et les réseaux de partenaires. Par ailleurs, la NGP part du principe que les établissements privés sont intrinsèquement supérieurs en matière de développement et de fourniture de services, alors que les réformateurs de la gouvernance publique ne partagent pas forcément cette hypothèse.
[…] la NGP voit les pressions de la concurrence et du marché comme des moteurs de l’innovation (Lubienski, 2009). À l’inverse, les réformateurs de la gouvernance publique ne considèrent pas la concurrence comme un moteur central de l’innovation et de l’amélioration des services publics, et mettent plutôt l’accent sur la coopération et les réseaux de partenaires.
Dans certains contextes, toutefois, l’adoption des cadres de PPP ne suit pas si simplement les schémas de la NGP/gouvernance publique. Par exemple, dans les pays où l’offre privée d’éducation est une tradition de longue date (comme aux Pays-Bas, en Belgique et en Espagne), les PPP sont apparus comme un moyen d’officialiser les liens historiques entre les secteurs public et privé (généralement religieux) dans la fourniture de l’éducation, et comme un moyen de répondre aux pressions politiques exercées par des établissements religieux très influents (Vandenberghe, 1999). Une logique encore différente prévaut dans les États fragiles et à faible revenu, où le raisonnement amenant à l’adoption des PPP n’est généralement rien d’autre que du « pragmatisme », les PPP étant perçus comme une intervention destinée à surmonter la défaillance structurelle du gouvernement découlant d’un manque de ressources et de capacités (Rose et Greeley, 2006). Dans ce type de contextes, la logique entourant l’adoption des PPP consiste à renforcer la capacité limitée des écoles publiques et à élargir l’accès à l’éducation en intégrant des prestataires privés dans le secteur public. Dans les pays à faible revenu, les problèmes de capacités administratives et la pression sur les budgets publics font qu’en règle générale, les programmes de sous-traitance l’emportent sur des formes de PPP plus équilibrées, durables et responsables.
LES PPP ET LA FOURNITURE DE SERVICES PUBLICS : PRINCIPES FONDAMENTAUX La plupart des réformateurs du secteur public attendent des PPP qu’ils réunissent le meilleur des secteurs privé et public : l’orientation présumée de l’État vers l’équité et la cohésion sociale, associée à l’innovation, au dynamisme et à l’efficacité supposés du secteur privé, ainsi qu’à la compassion et à l’engagement social du secteur privé sans but lucratif (Osborne et Gaebler, 1992). Ces qualités sont présentées comme permettant d’atteindre un équilibre dans le contexte du partenariat. Au‑delà d’un jeu à somme nulle, les partenaires publics et privés sont censés suivre une logique d’apprentissage mutuel et, ce faisant, adopter les valeurs, les normes et les perspectives des uns et des autres. Par exemple, l’ouverture au débat public et la prise en compte de la cohésion sociale font partie des valeurs que les partenaires privés pourraient reprendre du secteur public dans le cadre d’un programme de partenariat ; tandis que le secteur public pourrait apprendre de l’adaptabilité aux nouveaux besoins de la société et de la créativité souvent associées au secteur privé (Linder et Rosenau, 2000 ; Wettenhall, 2003).
[…] l’hybridation public-privé implique une tension fondamentale entre la responsabilité publique et l’orientation commerciale.
En pratique, toutefois, les PPP peuvent donner lieu à des formes d’organisation variées et complexes qui ne peuvent pas toujours atteindre ce type d’« équilibre » (Borys et Jemison, 1989). Bien sûr, l’hybridation public-privé implique une tension fondamentale entre la responsabilité publique et
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l’orientation commerciale (Skelcher, 2005 ; Wettenhall, 2003). Skelcher (2005) identifie trois questions découlant de cette tension. La première question concerne le degré de supervision constitutionnelle légale des PPP. Comme la plupart des formes d’organisation hybride, les PPP sont généralement issus de décisions exécutives fondées sur la faisabilité technique, la rentabilité et la pertinence, contrairement aux délibérations législatives concernant les objectifs de la politique publique. Hodge (2004) fait observer qu’étant donné que les PPP impliquent souvent des décaissements importants de fonds publics, et que les contrats dépassent habituellement les mandats des gouvernements, il est essentiel que les partenariats ne soient pas seulement techniquement optimaux mais aussi accompagnés d’un débat démocratique ainsi que d’efforts de transparence et de clarté. La deuxième question porte sur la responsabilité. Tandis que les gouvernements démocratiques fonctionnent « par le débat public et la mise à l’épreuve régulière des autorités au travers des élections » (Skelcher, 2005, p. 362), les PPP ne sont pas soumis au même type d’examen public et peuvent opérer en dehors des garanties d’accès à l’information publique et des mécanismes de contrôle public (Minow, 2003). Enfin, la troisième question met l’accent sur la perte potentielle d’impartialité des gouvernements qui s’engagent dans des partenariats, en particulier lorsqu’ils endossent simultanément un rôle de réglementation. Globalement, l’affaiblissement du secteur public dans de nombreux pays – qui résulte de l’implication croissante du secteur privé ou des difficultés accrues de légitimation de l’État – rend cet équilibre particulièrement difficile à trouver (Wettenhall, 2003). Schaeffer et Loveridge (2002) expliquent le dilemme : Par exemple, un gouvernement qui conclut un PPC [accord de coopération public-privé] avec une entreprise privée et qui réalise un investissement financier considérable (ou qui investit un capital politique important) peut hésiter à poursuivre son « partenaire » privé en cas de violations présumées des règles et réglementations par ce dernier, si cela mettait en péril le succès du projet de coopération. Autrement dit, le gouvernement peut perdre son impartialité, ou donner l’impression de l’avoir perdue, lorsqu’il a tout intérêt à ce que le projet privé réussisse (p. 171). De façon un peu paradoxale, la garantie gouvernementale a tendance de réduire les incitations du marché et de la concurrence dans les PPP et par conséquent, davantage de réglementations publiques – et donc de dépenses publiques – sont nécessaires pour faire en sorte que les objectifs des politiques publiques soient atteints (Moe et Stanton, 1989 ; Skelcher, 2005). Le partage des risques et des responsabilités est une caractéristique importante des programmes de PPP. Toutefois, le partage équitable des risques et des responsabilités est limité par le fait que l’État reste toujours le fournisseur ultime de certains biens et services sociaux, pour lesquels il a l’obligation d’assurer certains droits, tels que la santé et l’éducation (Schaeffer et Loveridge, 2002). Lorsque les partenariats échouent, les États doivent se charger eux-mêmes des objectifs non atteints ainsi que des responsabilités non assumées. Il s’agit souvent d’un « consensus tacite » entre les partenaires publics et privés, qui existe de manière sous-jacente dans tout partenariat (Rosenau, 1999) et qui tend à rendre les conditions inégales au détriment de l’État. En outre, ayant l’État comme fournisseur de dernier recours, les partenaires privés peuvent procéder à un « écrémage » ainsi qu’à un transfert de coûts afin de minimiser les risques et de maximiser leurs profits tout en laissant le fardeau des activités non rentables à l’État (par exemple, la scolarisation des populations vulnérables, les soins médicaux des personnes âgées). Ce dernier aspect, comme nous l’expliquons plus loin, compromettrait la réalisation de l’équité en tant qu’un des principes fondamentaux de l’organisation des services publics. Néanmoins, il est difficile de tirer des conclusions générales quant aux conséquences potentielles de l’hybridation publicprivé dans la gouvernance des services publics, dans la mesure où la forme finale que prennent les accords de PPP dépend de nombreux facteurs. Ces derniers incluent notamment le type de relation entre les acteurs publics et privés (si cette relation est plus ou moins horizontale), le type de forme organisationnelle du partenariat (si elle est plus ou moins stricte), la durée de l’accord (pour une tâche spécifique ou pour l’élaboration d’une stratégie à long terme), et ainsi de suite (Klijn, 2010). Les impacts définitifs des PPP […] les preuves de la performance dépendront également d’autres variables qui sont plus difficiles à contrôler, des PPP dans la fourniture des biens telles que les qualités spécifiques et les « avantages comparatifs » des partenaires, ainsi que les motifs qui les incitent à former des partenariats. et services sociaux par rapport à la Globalement, comme nous l’expliquons plus loin dans le cas de l’éducation, fourniture traditionnelle par l’État les preuves de la performance des PPP dans la fourniture des biens et services sont fortement contradictoires et sociaux par rapport à la fourniture traditionnelle par l’État sont fortement très dépendantes du contexte. contradictoires et très dépendantes du contexte.
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L’ÉMERGENCE DES PPP DANS L’ÉDUCATION EN TANT QUE SOLUTION AXÉE SUR LE MARCHÉ Par rapport à d’autres secteurs tels que l’énergie, l’approvisionnement de l’eau, les transports ou même les services de santé, l’éducation publique a commencé un peu tardivement à adopter les PPP, mais elle y a de plus en plus recours. La première publication faisant référence aux « PPP pour l’éducation » est le rapport conjoint de la Banque mondiale et de la Banque asiatique de développement datant de 2000 et intitulé The new social policy agenda in Asia (Marshall et Bauer, 2000). Ensuite, tout au long des années 2000, plusieurs autres publications, documents d’orientation et kits d’outils ont été produits sur les PPP, en particulier par un réseau d’experts, d’universitaires et de consultants travaillant dans le cadre de la Société financière internationale (SFI) et du Groupe thématique de la Banque mondiale sur l’économie de l’éducation. Le rapport de la Banque mondiale intitulé The role and impact of PPPs in education (Patrinos et al., 2009) est un élément influent de cette série de publications traitant des formes alternatives de fourniture de l’éducation (Verger, 2012). Dans ces publications, les PPP dans l’éducation (ePPP) sont essentiellement présentés comme des solutions politiques rentables aux problèmes d’accès et de qualité auxquels de nombreux systèmes éducatifs se trouvent actuellement confrontés, en particulier dans les pays à revenu faible et intermédiaire (LaRocque, 2008 ; Patrinos et al., 2009). La façon dont les PPP ont été transposés dans le domaine de l’éducation mérite toutefois un examen approfondi et minutieux. Selon la Banque mondiale, les ePPP couvrent différents accords politiques que l’on peut classer dans le cadre d’un continuum allant d’un degré d’engagement faible à un degré d’engagement fort entre les secteurs public et privé (voir la Figure 1). Ce continuum s’articule de manière évolutive, depuis un stade naissant – dans lequel il existe des établissements privés indépendants de l’État – à un stade intégral – dans lequel l’éducation est intégralement assurée par le secteur privé dans le cadre d’un système de chèques-services. Dans cette classification, le choix de l’établissement et la concurrence sont présentés comme les mécanismes les plus souhaitables, et les systèmes de chèques-services et autres systèmes de ce type, comme les interventions politiques d’un cadre de partenariat idéal. S’appuyant sur la théorie du choix public, le raisonnement qui sous-tend cette approche spécifique des ePPP est que « les parents choisissent la meilleure école pour leurs enfants en fonction de critères de qualité, ce qui incite les établissements à se faire concurrence pour attirer les élèves et obtenir les meilleurs résultats scolaires à moindre coût » (Patrinos et al., 2009, p. 61). Figure 1. Le concept de continuum des PPP de la Banque mondiale PPP faible
Inexistant • S ystèmes strictement publics
PPP fort
Naissant •P résence d’établissements privés
100 % public
Émergent • Subventions aux intrants dans les établissements privés
Modéré •C ontrats avec des établissements privés
Engagé • Gestion privée d’établissements publics
Intégral •C hèquesservices ; le financement suit les élèves
100 % privé
Source : Adapté de Patrinos et al. (2009)
Malgré son influence dans le domaine de l’éducation pour le développement, la conceptualisation de la Banque mondiale pourrait être jugée problématique pour au moins deux raisons. Tout d’abord, on pourrait sans doute considérer ce modèle comme tendancieux en ce qu’il se sert du cadre des PPP pour promouvoir l’application de solutions de marché dans l’éducation – les chèques-services étant présentés comme le modèle de PPP « intégral » – en dépit du fait que, par définition, les accords de PPP n’ont pas besoin de suivre une approche de marché ni une logique de NGP. En fait, comme indiqué plus haut, les PPP peuvent aussi suivre la logique de la gouvernance publique ou des raisonnements « pragmatiques ». En réalité, le niveau d’intégralité des PPP ne dépend pas du degré de dynamisme des marchés, de concurrence entre les établissements ou de liberté de choix du client, mais plutôt du niveau d’horizontalité de la relation entre les secteurs public et privé (Schaeffer et Loveridge, 2002). On peut également déterminer le niveau d’intégralité d’un PPP selon que le partenariat remplit ou non des conditions précises en termes de transfert des connaissances, d’apprentissage mutuel et de partage des
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risques. Ces conditions ne sont pratiquement pas représentées dans le continuum de la Banque mondiale et au sein de sa conceptualisation générale des ePPP4. Deuxièmement, malgré le fait que les PPP dans l’éducation soient mis en avant comme un cadre politique innovant, les programmes de politiques spécifiques suggérés dans la classification des ePPP de la Banque mondiale – à savoir les subventions, la sous-traitance, les écoles à charte, les chèques-services, etc. – ressemblent par de nombreux aspects à ceux proposés par les théoriciens du choix public dans les années 1980 dans le cadre des « quasi-marchés » et de la privatisation (Chubb et Moe, 1988 ; Le Grand, 1991). En outre, la classification ainsi proposée est générale, et ne montre pas les différences importantes qui existent au sein de chacun de ces programmes de politiques. Par exemple, les systèmes de chèques-services peuvent être très différents selon qu’ils sont ciblés ou universels, qu’ils assurent un financement partiel ou complet (c’est-à-dire, avec ou sans supplément ; niveau de subvention publique ; etc.), selon l’échelle territoriale de l’intervention, ou selon que leur but principal est d’encourager la concurrence entre les établissements ou de promouvoir davantage d’opportunités pour les populations défavorisées (Levin, 2002 ; Moe, 2008). Les écoles à charte peuvent aussi adopter des formes assez diverses selon le degré d’autonomie, d’innovation ou de concurrence que leurs différentes législations poursuivent et mettent en avant au niveau administratif (Bulkley, 2005). De même, l’identification du type de partenaires privés – à savoir, organisations religieuses ou non religieuses, chaînes d’écoles locales ou transnationales ou prestataires uniques, à but lucratif ou sans but lucratif – est essentielle à la fois dans le cadre des chèques-services et des écoles à charte. Les différents types de partenaires – et leurs motivations, éthiques et incitations respectives – ont des répercussions politiques et éducatives variées dans le contexte des ePPP (Rosenau, 1999).
DÉFIS ET IMPACTS DE LA MISE EN ŒUVRE DES PPP DANS LE DOMAINE DE L’ÉDUCATION La réduction des coûts, l’amélioration de la qualité, une participation accrue et le partage des risques compteraient parmi les principaux bienfaits des PPP (Osborne et Gaebler, 1992). Néanmoins, les PPP se heurtent à divers défis et difficultés dans la réalisation de ces objectifs, en particulier dans le secteur de l’éducation. Comme nous l’avons vu précédemment, ces problèmes découlent pour la plupart du fait que les ePPP sont généralement élaborés et mis en œuvre en suivant des cadres de marché (ou de quasi-marché), mais pas seulement.
LA RESPONSABILITÉ La responsabilité est, dans tous les types d’accords de PPP, une composante clé, mais aussi une préoccupation majeure. Les principaux domaines concernés par la responsabilité et le contrôle d’État dans les PPP éducatifs sont : la transmission d’un programme national d’étude, la qualité des équipements scolaires, la formation et le perfectionnement des enseignants, les qualifications des enseignants, le salaire et les conditions de travail des enseignants (y compris le rapport élèves-enseignant), la gratuité (veiller à ce que les écoles ne facturent pas de frais non couverts aux familles), la gouvernance démocratique de l’école (garantissant la participation des enseignants, des familles et d’autres parties prenantes au niveau scolaire), ainsi que des processus transparents pour l’admission des élèves (empêchant une sélection discriminatoire des élèves). Les gouvernements ont besoin de solides capacités de réglementation et de gestion pour pouvoir assurer une bonne exécution et un suivi dans ces domaines intrinsèquement différents. Selon Schaeffer et Loveridge (2002), les PPP impliquent en principe que « tous les partenaires se répartissent les gains et les prises de décision et assument pleinement la responsabilité des risques liés à leurs activités conjointes » (p. 180). Cependant, cette responsabilité mutuelle ou de réseau (Eyben, 2008 ; West et al., 2011) – perçue comme une relation de responsabilité horizontale entre l’État et les partenaires privés – ne constitue pas toujours un modèle de responsabilité approprié pour l’éducation. En pratique, comme nous l’avons vu plus haut, le partage équitable des risques 4
[…] le partage équitable des risques et des responsabilités est limité par le fait que l’État reste toujours le fournisseur ultime de certains biens et services sociaux, pour lesquels il a l’obligation d’assurer certains droits, tels que la santé ou l’éducation.
Notons que Schaeffer et Loveridge (2002) distinguent les PPP des trois autres formes de « collaboration public-privé » moins intenses, à savoir les « entreprises communes » ou les collaborations plus générales « acheteur-vendeur » ou « leader-suiveur », en fonction des différents niveaux d’engagement des acteurs publics et privés dans chaque cas.
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et des responsabilités est limité par le fait que l’État reste toujours le fournisseur ultime de certains biens et services sociaux, pour lesquels il a l’obligation d’assurer certains droits, tels que la santé ou l’éducation. Lorsque les partenariats échouent, les États doivent se charger eux-mêmes des objectifs non atteints et des responsabilités non assumées. Si la responsabilité horizontale n’est pas adaptée aux cadre des ePPP pour la raison susmentionnée, les autres formes de responsabilité administrative mandant-mandataire représentent un défi considérable, en particulier dans les pays en développement. Surveiller que le secteur privé respecte les réglementations publiques de base telles que celles régissant la gratuité de l’éducation et la non-sélection des élèves est généralement difficile au niveau administratif pour les gouvernements et nécessite énormément de ressources. L’insuffisance des capacités des États et la pression exercée sur les budgets publics peuvent créer des possibilités inattendues et inciter les prestataires privés à tirer parti de la situation en inversant la relation mandant-mandataire (Gauri et Vawda, 2004). Cette difficulté est, dans une certaine mesure, plus présente dans les ePPP qui favorisent la concurrence entre établissements et la sélection, car les écoles privées bénéficient alors d’incitations économiques pour se disputer les élèves ayant les meilleurs résultats scolaires ou venant des familles les plus riches.
RÉSULTATS D’APPRENTISSAGE ET OBJECTIFS EN MATIÈRE D’ÉQUITÉ La popularité grandissante des ePPP contraste avec le fait que les recherches existantes sur l’efficacité de ces interventions sur l’amélioration des différents aspects du système éducatif restent rares et peu probantes (Day Ashley et al., 2014 ; Verger et al., 2017 ; Waslander et al., 2010). En dépit de la description générale des avantages des PPP éducatifs par ses partisans, que ce soit en termes En dépit de la description générale d’élargissement de l’accès, d’amélioration de la qualité et de l’équité, ou des avantages des PPP éducatifs de promotion de l’innovation dans l’éducation (LaRocque, 2008 ; Patrinos par ses partisans, que ce soit en et al., 2009 ; Pavon, 2008 ; Tooley et Dixon, 2006), les données existantes termes d’élargissement de l’accès, concernant l’enseignement suggèrent que les résultats ne sont pas si clairs dans ces domaines comme dans d’autres – à savoir les résultats d’amélioration de la qualité et d’apprentissage, les inégalités en matière d’éducation, l’efficacité, la de l’équité, ou de promotion de satisfaction des parents, l’innovation et le travail des enseignants. Cela est l’innovation dans l’éducation […] particulièrement vrai lorsque l’on considère les politiques d’ePPP les plus les données existantes concernant emblématiques selon la classification de la Banque mondiale – coupons l’enseignement suggèrent que les éducation, écoles sous charte et sous contrat, et systèmes plus généraux de résultats ne sont pas si clairs dans ces sélection par les écoles et de concurrence – pour lesquelles les données sont plus nombreuses (Verger et al., 2017). domaines comme dans d’autres. Dans le même esprit, si certaines études trouvent des effets positifs à ces interventions sur les résultats d’apprentissage (Di Gropello, 2006 ; Hoxby, 2003 ; Patrinos et al., 2009 ; Witte et al., 2007 ; Wolf et al., 2013), d’autres prétendent que l’impact est minime, voire inexistant (Bettinger, 2005 ; Bifulco et Ladd, 2006 ; Cullen et al., 2005 ; Gauri, 1998). Les différences entre les résultats d’apprentissage des élèves tiennent sans doute moins de la qualité inhérente des prestataires que du statut socioéconomique des élèves5 (OCDE, 2012), ou du fait qu’ils sont sujets à un enseignement plus intensif au sein des écoles privées (Termes et al., 2015). Les données concernant des domaines tels que l’équité en matière d’éducation ne sont toutefois pas si nuancées. Par exemple, la plupart des études suggèrent que les ePPP impliquant des programmes de financement par la demande ont tendance à accroître les inégalités éducatives et la ségrégation socioéconomique au sein des écoles (Alegre et Ferrer, 2010 ; Valenzuela et al., 2014 ; Alves et al., 2015 ; Byun et al., 2012 ; Elacqua, 2012 ; Saporito, 2003 ; Sikkink et Emerson, 2008). Il ressort des recherches menées sur le sujet que les environnements concurrentiels que génèrent de nombreux cadres d’ePPP incitent les écoles à recruter les meilleurs élèves, qui sont les « moins chers à éduquer », ainsi qu’à établir une discrimination à l’encontre des élèves moins performants ou ayant des besoins éducatifs spéciaux (Gewirtz et al., 1995 ; Jabbar, 2016 ; Jennings, 2010 ; van Zanten, 2009 ; Hsieh et Urquiola, 2003). La discrimination ne se limite pas forcément au rejet pendant le processus d’admission aux écoles, elle inclut aussi des pratiques d’expulsion sélectives de l’école (Boeskens, 2016). La perte de l’influence positive exercée par les pairs du fait d’une discrimination et d’une ségrégation scolaires plus fortes contribue à accroître les disparités entre les écoles en termes de réussite.
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Nous devons tenir compte du fait que, dans la plupart des pays, les écoles privées financées par des fonds publics ont, en moyenne, des élèves au statut économique, social et culturel plus élevé que ceux des écoles publiques (Boeskens, 2016).
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Les effets externes négatifs pesant sur l’équité viennent en particulier de la combinaison entre des partenaires privés motivés par le profit ou prônant la déréglementation du système éducatif, et l’inaction des gouvernements s’agissant de garantir la démocratie et l’équité dans les services publics. Comme détaillé ci-dessous, ces effets externes peuvent s’avérer extrêmement coûteux sur le long terme. Établir des partenariats avec des prestataires à but non lucratif peut résoudre une partie des problèmes liés à l’équité et contribuer à mettre plus facilement en adéquation les objectifs du partenaire privé avec ceux des gouvernements (Mendel et Brudney, 2012 ; Rosenau, 1999).
Les effets externes négatifs pesant sur l’équité viennent en particulier de la combinaison entre des partenaires privés motivés par le profit ou prônant la déréglementation du système éducatif, et l’inaction des gouvernements s’agissant de garantir la démocratie et l’équité dans les services publics.
INNOVATION ET EFFICACITÉ DANS LE DOMAINE DE L’ÉDUCATION Les ePPP contribuent à la diversification de l’éducation en faisant intervenir différents types de prestataires dans le système. Toutefois, diversification de l’éducation ne signifie pas forcément l’innovation éducative. En effet, plutôt que l’innovation, les ePPP pourraient en pratique promouvoir une plus grande uniformité et standardisation des processus éducatifs que ne le prédisent leurs partisans. Au terme d’un examen approfondi de nombreuses expériences internationales d’ePPP axés sur le marché, Lubienski (2009) a constaté que les prestataires privés avaient tendance à favoriser les approches traditionnelles de l’éducation au détriment de l’expérimentation. Dans le secteur privé, l’innovation porte généralement sur des aspects symboliques – tels que le marketing des écoles – et sur les pratiques de gestion, mais pas nécessairement sur la pédagogie et les pratiques appliquées en classe (Lubienski, 2009). Cela peut être lié au fait que pour les écoles qui prétendent cibler certains types de familles, les stratégies de distinction symbolique sont plus efficaces que de repenser la pédagogie en profondeur (Zancajo, 2016). En outre, les systèmes d’évaluation normalisés qui accompagnent de nombreux systèmes de responsabilité des ePPP ont tendance à inciter les écoles à réduire le programme d’étude et à dispenser l’enseignement en fonction des tests. Dans l’ensemble, les pressions concurrentielles que les PPP sont censés générer dans les écoles publiques comme privées ne se traduisent pas nécessairement par une évolution pédagogique importante, ni par le fait que les secteurs public et privé apprennent l’un de l’autre, mais par la promotion des pratiques de marketing et de sélection des élèves dans les écoles. Il est difficile de savoir si les mesures prises par les écoles pour faire face à la concurrence contribuent à la qualité de l’éducation et à l’innovation. Ce qui apparaît clairement, c’est que certaines de ces mesures (telles que lutter pour faire venir les meilleurs élèves ou ceux à qui il est le plus facile d’enseigner) ne contribuent pas à garantir le principe d’équité au sein des systèmes publics d’enseignement. En outre, certaines données montrent une efficacité budgétaire associée aux ePPP résultant, par exemple, du fait que les partenaires privés contribuent au système éducatif en fournissant leurs propres installations scolaires, systèmes de formation des enseignants, etc. Néanmoins, les gains d’efficacité par rapport aux coûts n’apparaissent pas clairement sur le long terme, et cela pour deux raisons au moins. Premièrement, l’arrivée de prestataires privés dans le système pourrait rendre difficile la planification de l’enseignement et entraîner l’existence d’un trop grand nombre d’établissements (Boeskens, 2016). Deuxièmement, dans les contextes de PPP, le rapport coût-efficacité pourrait être compromis par la nécessité pour les États de compenser les effets externes non souhaités comprenant les aspects liés à l’équité et à la qualité (Romero, 2015 ; Rosenau, 1999). Le quasi-marché chilien est un bon exemple du besoin croissant de réglementation et de suivi des prestataires privés par l’État, besoin qui s’avère exiger beaucoup de temps et de ressources (Bellei et Vanni, 2015). D’autre part, les gains d’efficacité des ePPP s’accompagnent généralement d’une détérioration des conditions de travail des enseignants (Termes et al., 2015). Cela a des répercussions manifestes sur la qualité de l’enseignement et de l’apprentissage compte tenu du fait que, dans le domaine de l’éducation, la qualité du service est principalement déterminée par les investissements dans le capital humain (Iossa et Martimort, 2015 ; Rosenau, 1999). Les gains d’efficacité par rapport aux coûts pourraient aussi prendre la forme de PPP dans le cadre desquels les écoles facturent aux familles des frais supplémentaires (ou participation aux coûts)6. Dans ce cas, le « gain d’efficacité » obtenu par la facturation de droits de scolarité supplémentaires comporte des incidences évidentes en termes d’équité et d’accès, les frais jouant de facto le rôle de mécanisme de sélection (Boeskens, 2016).
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Il s’agit d’une pratique bien documentée dans les pays où l’enseignement privé financé par des subventions publiques est très répandu. Toutefois, elle est plus courante dans les contextes d’ePPP dans lesquels les écoles privées ne reçoivent pas autant de fonds que les écoles publiques.
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INCIDENCES POUR LES POLITIQUES DES ÉLÉMENTS DE FAITS EXISTANTS Si les interventions en matière d’ePPP ne peuvent être perçues comme relevant d’une catégorie unique et qu’il convient de mener davantage de travaux de recherche tenant compte du contexte et des politiques pour pouvoir évaluer le réel degré d’efficacité de ces interventions, les ePPP axés sur le marché semblent bien poser bien des problèmes à de nombreux égards, comme nous l’avons vu. Dans l’ensemble, une approche fondée sur les partenariats pourrait, néanmoins, représenter une avancée dans de nombreux contextes de développement dans lesquels l’offre éducative […] la mise en place de partenariats publique est insuffisante, inadaptée voire inexistante et/ou l’État est fragile avec le secteur privé ne devrait est incapable de répondre aux besoins de sa population. Toujours est-il que pas détourner l’attention de la dans ces contextes comme dans d’autres, la mise en place de partenariats nécessité d’améliorer le secteur de avec le secteur privé ne devrait pas détourner l’attention de la nécessité l’enseignement public. De même, d’améliorer le secteur de l’enseignement public. De même, il ne faut pas il ne faut pas présumer que la présumer que la participation du secteur privé et les forces du marché produiront un effet de propagation dans le système éducatif qui dynamisera participation du secteur privé et et améliorera de manière évidente les écoles publiques. Étant donné que les forces du marché produiront l’État est le premier prestataire de services éducatifs et l’ultime garant du un effet de propagation dans le droit à l’éducation – et que même les systèmes de PPP les plus complets système éducatif qui dynamisera et incluent une majorité d’écoles publiques – organiser un ePPP ne devrait améliorera de manière évidente les pas signifier que l’État se désengage de l’enseignement public, ni qu’il faut écoles publiques. aller à l’encontre des efforts d’amélioration de l’enseignement public et de renforcement des capacités du secteur public. À cet égard, les gouvernements des pays à faible revenu confrontés à divers problèmes éducatifs pourraient étudier la possibilité d’adopter des approches d’ePPP différentes de celles axées sur la prestation privée de services éducatifs. La privatisation de l’offre éducative, réalisée ou non dans le cadre d’un PPP, est un processus difficile à inverser (Bellei, 2016) qui, comme nous l’avons vu, pose d’importants problèmes s’agissant de réaliser les objectifs d’équité et de qualité dans l’éducation. À l’inverse, d’autres formes de partenariats pourraient s’attacher à améliorer le système éducatif en contribuant à former les responsables politiques et d’autres partenaires clés de l’éducation, en soutenant l’effectif enseignant, ou en créant des réseaux de soutien mutuel et de transfert de connaissances entre les écoles, les enseignants et d’autres parties prenantes. Ces partenariats alternatifs (ou multipartites) pourraient introduire dans le système différents partenaires étatiques et non étatiques – dont des universités, des ONG locales et internationales, des organismes d’aide internationaux, etc. – et promouvoir le renforcement des capacités dans le secteur public sans créer de dépendance à l’égard du secteur privé. Dans les contextes de pays développés comme dans ceux de pays en développement, les partenariats axés sur le développement des capacités et le soutien des services pourraient produire des effets sans nuire à la cohésion sociale dans le domaine de l’éducation, ni au développement futur des systèmes publics d’enseignement.
CONCLUSION Étudier les avantages et les inconvénients possibles des PPP dans le secteur de l’éducation n’est pas une chose aisée. L’absence de prise en considération de la spécificité des contextes et les généralisations souvent inexactes ont donné lieu à des cadres plutôt normatifs qui limitent le débat. Comme montré dans le présent article, les PPP sont en passe de devenir un concept fourre-tout dans le domaine de l’éducation. De nombreuses formes différentes de relations entre le privé et le public sont qualifiées de manière générale de PPP, même si elles n’impliquent pas de partenariat proprement dit (en termes de partage des risques et d’apprentissage mutuel), comme cela a tendance à être le cas de nombreuses formes de services de sous-traitance. En outre, les solutions axées sur le marché et la sélection par les écoles (telles que les coupons ou les écoles sous charte) sont souvent considérées comme le modèle idéal de PPP en matière d’éducation, alors même que, par nature, les PPP n’ont pas nécessairement besoin d’être adoptés comme moyen de promouvoir la concurrence du marché. Dans l’ensemble, toutefois, et en dépit du fait que les ePPP sont présentés comme des solutions innovantes, les instruments politiques de PPP les plus connus dans le domaine de l’éducation ont tendance à reproduire les anciennes pratiques de privatisation et les interventions de quasimarché largement préconisées depuis les années 1980. En réalité, nombre des raisons mises en avant pour faire adopter les PPP – en particulier dans le cadre de la nouvelle gestion publique – se fondent sur la théorie des choix publics (c’est-à-dire de
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la concurrence entre écoles comme source d’efficacité scolaire et de possibilités éducatives), mais ne sont pas suffisamment étayées, ni réfutées, par les éléments de fait existants. Dans cet esprit, les données concernant différents aspects (résultats d’apprentissage, inégalités en matière d’éducation, efficacité, etc.) semblent mettre en cause les conceptions trop simples concernant les attentes à l’égard des ePPP et leurs réussites. D’autre part, comme il a été noté, les ePPP soulèvent des inquiétudes en matière de responsabilité dont la nature est tant démocratique qu’administrative. Plusieurs effets externes découlant de l’orientation inhérente du secteur privé vers un positionnement sur les marchés peuvent surgir s’ils sont combinés à des capacités gouvernementales limitées s’agissant de veiller à la réalisation des objectifs d’équité et de qualité dans l’éducation. Le suivi et la réglementation par les États des prestataires privés pour tenter d’inverser les effets externes indésirables comprenant les aspects liés à l’équité et à la qualité se sont avérés extrêmement coûteux en termes de temps et de ressources, et exigent des États de solides capacités de gestion. Ainsi, alors que de nombreux pays envisagent l’adoption de PPP comme moyen de renforcer et d’améliorer l’efficacité de leur système éducatif, le présent article suggère que les pays envisagent, plutôt que la mise en place de systèmes de PPP pour la prestation de services (c’est-à-dire l’éducation), l’adoption de partenariats multipartites axés sur des services de renforcement des capacités et de soutien. Ce type d’accords pourraient produire des résultats qui, en parallèle, ne saperaient pas nécessairement les principes fondamentaux de l’enseignement public ni le développement futur des systèmes éducatifs.
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La série Recherche et Prospective en Éducation – Réflexions Thématiques produit et diffuse des aperçus de travaux en cours ou récemment achevés pour encourager les échanges d’idées sur l’éducation et le développement dans un monde d’incertitudes, de complexité et de contradictions. L’objectif de cette série est de rassembler des contributions à même d’éclairer les débats actuels sur les politiques et défis éducatifs, et de les présenter afin de contribuer à la poursuite ou à l’approfondissement du débat. La série entend également informer un large public, notamment les décideurs et responsables politiques, les universitaires, les militants et les praticiens, sur les concepts et les principes qui régissent les politiques de l’éducation dans le monde, ainsi que sur les principaux domaines prioritaires de l’agenda Éducation 2030. Les noms des auteurs des articles doivent être mentionnés dans toute citation. Les opinions exprimées dans ces articles sont celles de leurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement la position de l’UNESCO et de ses organisations affiliées, ni celle des gouvernements qu’elle représente.
Pour citer l’article : Verger, A. et Moschetti, M. 2016. Les partenariats public-privé comme approche des politiques de l’éducation : multiples significations, risques et enjeux. Recherche et Prospective en Éducation, n° 19. Paris, UNESCO. https://fr.unesco.org/ node/268820
