Le financement du système éducatif Une gestion budgétaire axée sur les résultats Maurice - une étude de cas Résumé Au cours de la dernière décennie, les dépenses en éducation ont augmenté dans de nombreux pays d'Afrique subsaharienne (ASS) afin de réaliser les objectifs de l’Éducation pour tous (EPT) et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Un grand défi à relever est l'amélioration du rendement scolaire tout en optimisant les ressources souvent limitées. Ceci exige que les ressources soient équitablement allouées et utilisées d’une manière judicieuse selon un bon rapport coût-efficacité et une obligation de redevabilité fondée sur les résultats. La dernière décennie a été témoin de nombreux développements en ce qui concerne la réforme des structures et des procédures budgétaires. Une pression grandissante pour un service plus efficace et pour plus de redevabilité a conduit à une évolution de l’approche budgétaire d'une logique de moyens à une logique de résultats. Maurice a été cité comme un des pays de l’ASS, qui a fait des progrès remarquables avec des standards élevés en bonne gouvernance. Le pays s'est engagé dans une vaste réforme plurisectorielle en 2006, dans l’objectif d’améliorer sa compétitivité, face à une nouvelle donne économique de commerce international basé sur le libreéchange et pour réduire la dette publique et le déficit budgétaire. Dans cette perspective deux réformes complémentaires et cohérentes furent introduites, le Budget Programme et le Système de Gestion des Performances pour une gestion efficace et efficiente des ressources fondées sur les résultats. Dans le secteur éducatif, la nouvelle approche budgétaire a apporté une nouvelle configuration organisationnelle qui favorise une approche intégrée de la planification et budgétisation. La mise sur pied d'une direction de Planification et Budget a rendu possible la planification stratégique avec la réalisation d'un plan stratégique à moyen terme, qui énonce les politiques éducatives, définit les objectifs spécifiques pour une durée de trois ans, les activités à entreprendre, une estimation de coûts et les résultats à atteindre. Afin de consolider le lien entre les ressources financières et les résultats à chaque niveau du système éducatif, le budget est décliné en programmes et sous-programmes, chaque programme ayant un objectif mesurable et des résultats ciblés. En définissant ainsi les résultats attendus en termes d'indicateurs de performances mesurables et vérifiables et les valeurs cibles, l'accent est mis sur les résultats qui renforcent la redevabilité dans le processus budgétaire. Le Gouvernement dépend aussi d'un financement externe provenant des partenaires de développement sous forme de soutien budgétaire général. Les fonds d'aide au développement proviennent du budget et il n'est pas permis d'avoir des comptes hors budget sans l'autorisation du Ministère des Finances. Le soutien budgétaire est axé sur les résultats, c’est-à-dire, les outputs et les résultats liés aux stratégies sectorielles. Cette orientation a été réalisée à travers l’utilisation des indicateurs clés de performance qui sont inclus dans le Budget Programme. L'utilisation des indicateurs de performance pour les décaissements a contribué à l’amélioration du système 1

éducatif, car cela a nécessité une plus grande rigueur dans le contrôle des procédés internes et le suivi. La redevabilité est aussi une partie intégrante de l'architecture organisationnelle, notamment les structures utilisées pour répartir les responsabilités et faire obligation de reddition des comptes dans une chaîne de résultats pour permettre l'opérationnalisation du budget. Afin de promouvoir la bonne gouvernance et la redevabilité, deux instances, le Comité d’Audit et le contrôle interne ont été mis sur pied comme entités de surveillance pour le maintien des systèmes de contrôles. Le cadre institutionnel comprend aussi des comités indépendants pour l’évaluation des offres et l’attribution des contrats pour l'acquisition des biens et services. Une planification de projets d'investissement pour une durée d'au moins trois ans sert à garantir que les ressources financières sont affectées aux projets viables et hautement prioritaires. Le succès de la mise en œuvre du budget repose essentiellement sur la qualité de gestion. Partant du principe de l'orientation vers les résultats, un dispositif de suivi assure que la mise en œuvre des différentes politiques éducatives et les mesures budgétaires soient réalisées dans les délais fixés. Dans le but de promouvoir une culture de performance des écoles, le Ministère a introduit une allocation aux écoles primaires et secondaires privées subventionnées par l’État sur la base de la performance. Celle-ci comprend une allocation supplémentaire déboursée pour récompenser la réalisation des cibles de performance. Une synergie entre le Budget Programme et le Système de Gestion des Performances a entraîné le remplacement du système d’évaluation basé sur le rapport confidentiel par celui de l'évaluation basée sur la performance pour tous les fonctionnaires, y compris les enseignants des écoles publiques. L’accroissement annuel de traitement n'est plus un procédé automatique mais se mérite sur la base de performance. Cependant on peut constater que le contrat de performance des enseignants reste limité à leur rôle traditionnel de transmetteur de savoir plutôt qu’à l'apprentissage et les résultats scolaires – ce qui réduit l’évaluation des enseignants à leur capacité d'élaborer un plan de travail et aux contrôles qu’il font passer aux élèves, au lieu d'une action axée sur l'apprentissage. Ceci démontre que la planification de la performance et les plans de travail individuels ne sont pas encore alignés avec les objectifs de l’école afin d'améliorer la performance. Un des enjeux du système éducatif est l’amélioration des résultats en optimisant les ressources, ce qui exige que les ressources soient équitablement allouées et utilisées d’une manière judicieuse selon un bon rapport coût-efficacité. Maurice se trouve parmi bon nombre de pays de l'ASS ayant un niveau d’efficience élevé. Cependant une analyse de cohorte démontre que seuls 55% d'une cohorte terminent avec succès 11 années de scolarité. L'inefficience du système éducatif est due principalement au redoublement. L'analyse de l'efficacité de l'allocation des ressources dans les établissements scolaires indique qu'il n'y a pas de relation forte et robuste entre la performance des étudiants et les dépenses scolaires. Ce qui semble suggérer qu’un déploiement plus rationnel des enseignants pourrait apporter plus d'efficience dans le système éducatif. 2

1.0

Introduction

Au cours de la dernière décennie, les dépenses en éducation ont augmenté dans de nombreux pays d'Afrique subsaharienne (ASS) afin de réaliser les objectifs de l’Éducation pour tous (EPT) et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). En même temps, les paradigmes en ce qui concerne le développement de l'éducation ont changé — un développement axé sur les objectifs quantitatifs cédant la place à un développement qui met l’accent davantage sur l’amélioration de la qualité de l’éducation. La prise en compte des acquisitions scolaires des apprenants comme critère pour évaluer la performance des systèmes éducatifs a gagné du terrain. Dans cette perspective de réaliser l’apprentissage pour tous, la qualité des intrants de l'éducation ne peut être écartée — le plus grand défi de tout système éducatif étant d’améliorer les résultats en optimisant les ressources souvent limitées, c’est-à-dire, aller beaucoup plus loin avec peu. Ceci exige que les ressources soient équitablement allouées et utilisées d’une manière judicieuse selon un bon rapport coût-efficacité et une obligation de redevabilité fondée sur les résultats. La dernière décennie a été témoin de nombreux développements en ce qui concerne la réforme des structures et des procédures budgétaires. Une pression grandissante pour un service plus efficace et pour plus de redevabilité a conduit à une évolution de l’approche budgétaire — le passage d’un budget traditionnel par poste, vers un budget par programme dans le contexte d’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). Dans ce nouveau mode, les dotations budgétaires sont acheminées vers les secteurs prioritaires de façon à ce que les ressources allouées soient orientées vers les résultats. Les réformes budgétaires n’ont pas toujours eu les résultats escomptés dans les pays de l'ASS, non seulement à cause des capacités institutionnelles inadéquates, mais aussi en raison des systèmes financiers publics encore fragiles1. Force est de constater qu'en l'absence de la bonne gouvernance, une affectation adéquate des ressources publiques aux biens et services ne donne pas nécessairement les résultats attendus2. Maurice a été cité comme un des pays de l’ASS, qui a fait des progrès remarquables en ce qui concerne la bonne gouvernance, avec un classement en 1ère position sur l’indice Mo Ibrahim de la gouvernance africaine et à la 52e place sur l’Indice international de Perception de la Corruption de Transparency International. Même si des améliorations s’avèrent nécessaires, il ressort de l'évaluation sur les dépenses publiques et la responsabilité financière3 que la gestion des finances publiques de Maurice est rigoureuse et correspond aux normes et aux bonnes pratiques internationales. Compte tenu de cette expérience, Maurice est donc bien placée pour partager sa riche expérience sur la problématique du financement durable de l’éducation, pour une plus grande efficience et un meilleur rapport coût — efficacité, avec l'aspect de la redevabilité qui sous-tend le processus budgétaire. 1 2 3

S. Ramakrishnan (1998): Budgeting and Financial Management in Sub-Saharan Africa: Key Policy and Institutional Issues Le Financement de l'Education en Afrique subSaharienne, UNESCO 2011 PEFA Public Financial Management Performance Assessment Report for Mauritius, 2007

3

La première partie de ce document décrit le contexte qui a conduit à des réformes budgétaires dans le pays. La deuxième partie décrit l’expérience du Ministère de l’Éducation dans la mise en œuvre du budget programme, les difficultés rencontrées, les résultats découlant de cette gestion basée sur les résultats et la façon dont la redevabilité est ancrée dans le système. La dernière partie essaie de mettre en évidence l’efficience dans l’allocation des ressources au niveau des écoles. Pour le besoin de continuité, les différentes parties ont été structurées de façon à mettre en lumière les actions qui ont été entreprises dans le contexte de la réforme budgétaire, et à la fin de chaque partie sont présentés les difficultés rencontrées, les résultats obtenus et les perspectives envisagées.

1.1

Le Contexte

La République de Maurice est un état insulaire situé dans l’océan indien. Elle s’étend sur une superficie de 2.3 millions de km carrés, avec une population de 1.2 million d’habitants. Maurice a souvent été cité comme un modèle de réussite pour avoir connu une longue période de croissance économique soutenue depuis la fin des années 80, menant de par ce fait sa transition à un pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, avec un revenu par tête d’habitant d'environ 9,300 USD en 2013. De pair avec sa croissance économique, Maurice a réalisé des progrès significatifs en ce qui concerne les indicateurs clés de développement humain. Ceci grâce à une politique saine et rigoureuse et à des dépenses soutenues dans les secteurs de l’éducation, de la santé et de la protection sociale. L’indice de développement humain a augmenté de 0.525 en 1980 à 0.732 en 2012, ce qui la classe à la 80e place sur 185 pays. L’éducation a toujours occupé une place de choix dans la stratégie de développement national du pays. La politique éducative repose sur les principaux piliers qui sont l'élargissement de l’accès et de l'équité, l'amélioration de la qualité, la pertinence et l'apprentissage. L’état s’est engagé à assurer une éducation gratuite au niveau du cycle primaire et secondaire et la gratuité du transport public aux étudiants. Également l’éducation est obligatoire de 5 ans à 16 ans. L'enseignement préscolaire et l’enseignement supérieur sont subventionnés par l’état. Les investissements dans le système éducatif conjugués à une forte demande sociale pour l’éducation ont eu pour résultats des taux élevés d'alphabétisation et de scolarisation de base. Le taux d’alphabétisation était de 89% en 2011 alors que les taux bruts de scolarisation sont de 100, 83 et 47 % au niveau du cycle primaire, secondaire et supérieur respectivement avec un indice de parité de genre de presque 1.0% au niveau primaire et secondaire.

1.1.1

La participation du secteur privé

L’offre éducative a donné lieu à un partenariat public privé très actif comme en témoigne la part de l'enseignement privé dans la scolarisation des élèves — ce taux se situant à 82 % au niveau préscolaire, 28 % en primaire et 57 % en enseignement secondaire. La majorité des écoles privées sont subventionnées par l’État, c’est-à-dire, elles reçoivent un financement pour la solde des 4

enseignants et pour subvenir aux besoins du fonctionnement. Il n’y a qu’un faible pourcentage des écoles primaires et secondaires payantes qui enregistrent 7% et 6% de la population estudiantine au niveau primaire et secondaire respectivement.

1.1.2

Les dépenses publiques dans le secteur éducatif

Les dépenses publiques de l'éducation par rapport au PIB sont restées plus ou moins constantes au cours de la dernière décennie, variant de 3.5% à 3.9% avec une moyenne de 3.6% représentant environ 13% des dépenses publiques totales (Tableau 1). Pendant cette période la part du budget consacrée à l’enseignement primaire a connu une régression alors que celle de l’enseignement secondaire a augmenté significativement (Graphique 1). Ceci s’explique par un accroissement quantitatif aussi bien qu’une amélioration qualitative dans le secteur secondaire, alors que l’enseignement du primaire fait face à un déclin de la population estudiantine. Cependant, les ménages sont aussi appelés à contribuer une part importante de leur revenu à l’éducation et on s’accorde généralement à dire que la majeure partie est consacrée à des cours particuliers. Les dépenses totales sur l’éducation tournent donc autour de 4.6% du PIB . Tableau 1 : L’évolution des Indicateurs de financement de l'éducation

% du PIB % des dépenses de l’État Éducation primaire (%) Éducation secondaire (%)

20002001 3.5

20012002 3.5

20022003 3.7

20032004 3.8

20042005 3.8

20052006 3.7

20062007 3.5

20072008 3.3

20082009 3.9

2010

2011

2012

2013

3.6

3.4

3.5

3.6

12.1

13.3

13.3

13.7

14.1

13.6

13.5

13.5

13.9

13.6

12.5

13.5

13.0

31.5

31.3

31.0

28.3

26.8

27.6

25.1

28.4

25.5

27.0

27.1

26.4

27.2

36.7

39.4

40.0

43.2

44.2

43.4

53.6

48.6

47.1

47.1

48.1

47.3

51.3

Graphique 1 : L’évolution des Indicateurs de financement de l’éducation % Depenses publiques en education Depense y = -0,0296x2 + 118,71x - 119124 s R² = 0,4961

Part des depenses totales de l'Etat

y = -0,0033x2 + 13,225x - 13260 R² = 0,0904 Part du PNB

% Depense s

Depenses publiques dans l'enseignement primaire et secondaire Seconda y = -0,1224x2 + 492,22x - 494905 ire R² = 0,7582 y = 0,0816x2 - 328,01x + 329579 R² = 0,7742 Primai re

5

1.2

Justification de la réforme budgétaire

La réforme budgétaire à Maurice fait partie d’un vaste plan de réforme macroéconomique. Le début des années 2000 a été marqué par la fin d’un cycle économique avec la perte des marchés garantis et des tarifs préférentiels pour les exportations. Maurice, dont le développement a été axé sur le commerce extérieur, avait bénéficié grandement d’un accès préférentiel, principalement sur le marché européen, pour l’exportation du sucre et des produits du textile. Alors que sur le plan international Maurice était confrontée au démantèlement des préférences commerciales, à la chute du prix du sucre et à l’augmentation du prix du pétrole, sur le plan domestique le pays faisait face à un déficit budgétaire très élevé et à une augmentation considérable de la dette publique. En 2006 le déficit budgétaire représentait 6% du PIB et la dette publique s’élevait à 70% du PIB. Un taux de chômage en progression constante et l’inadéquation des compétences aux besoins du marché étaient de sérieux obstacles au développement des nouveaux secteurs prometteurs et émergents tels que le secteur de l’informatique et des technologies nouvelles, l’industrie océanographique, le pôle halieutique, aussi bien que l’émergence d’une économie fondée sur le savoir. De plus, un manque d’efficience a été observé au niveau des dépenses dans le secteur public. En réponse à cette problématique complexe, la politique de réforme a misé sur un programme visant à faire évoluer le pays d’une économie traditionnellement dépendante des préférences commerciales vers une économie globalement compétitive et résiliente. Celle-ci s’articulait autour de quatre piliers, notamment (i) assainissement budgétaire et amélioration de l’efficacité du secteur public ; (ii) amélioration de la compétitivité commerciale ; (iii) amélioration du climat d’investissement ; et (iv) démocratisation de l’économie à travers la participation, l’inclusion sociale et un développement soutenu

1.3

La conception du budget programme

Dans le contexte de l'assainissement budgétaire, le Gouvernement a introduit en 2006 deux réformes complémentaires et cohérentes – le Budget-Programme (BP) ancré dans un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT)4 et le Système de Gestion des Performances (SGP). L’objectif du budget programme est d’avoir une approche intégrée permettant de changer le pivot central du processus budgétaire d’une activité annuelle basée sur les intrants à un exercice pluriannuel axé sur la performance qui améliore l’efficience et l’efficacité des dépenses et jette les fondements nécessaires à la modernisation de la gestion des dépenses publiques. Le BudgetProgramme établit clairement le lien entre les dotations budgétaires par l’Assemblée nationale aux 4

Un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (un horizon de trois années pour le cas de Maurice) est souhaitable car il est rare que les résultats en matière de développement soient obtenus en une année seulement

6

extrants (biens et services produits par l’État) et les résultats (les changements observés dans la vie des citoyens, au fil du temps, à la suite de l’offre des biens et services)5. Ceci a été bien saisi dans le discours du budget 2006-2007 : « We want to shift the debate from how much money each vote should get to how each vote contributes to development priorities... We must win so as to implant a new culture of efficiency in the public sector and eliminate wastage. Every rupee of taxpayer money will be spent responsibly and judiciously or it will not be spent at all. » (pp. 20,22)

Nous voulons faire évoluer le débat de l’affectation des ressources financières afin que chaque vote contribue aux priorités de développement... Nous devons gagner la bataille de façon à inculquer une nouvelle culture d’efficience dans le secteur public et éliminer le gaspillage. Chaque roupie du contribuable sera dépensée d’une façon responsable et judicieuse. Sinon elle ne sera pas dépensée du tout. Le Système de Gestion des Performances offre aux pouvoirs publics une stratégie de gestion destinée à développer une culture de la performance et à renforcer l’obligation de rendre des comptes. Comme ce système contribue à gérer la performance dans le contexte d’un accord où les objectifs, les normes et les compétences ont été définis et agréés par les deux parties, il intègre les principes de bonne gouvernance et crée l'espace nécessaire pour le renforcement des capacités à tous les niveaux de l’organisation. Le BP et le SGP sont donc deux cadres complémentaires pour une gestion efficace et efficiente des ressources afin d'atteindre les objectifs de l’organisation. Alors que le BP vise à promouvoir la performance d’une organisation, le SGP assure la performance individuelle au sein de l'organisation afin de réaliser les objectifs de cette organisation.

1.4 L'expérience de la mise en œuvre du budget par programme dans le secteur éducatif La mise en œuvre du BP requiert une refonte de la façon dont le budget est préparé. Une nouvelle approche a été conséquemment entreprise en reliant la planification et la budgétisation. Cela fut possible vu que bon nombre de conditions préalables étaient déjà mises en places, notamment l’adhésion stricte aux règles fiscales, le respect du calendrier budgétaire, la transparence des procédés budgétaires, une correspondance étroite entre les estimations budgétaires et les dépenses réelles, un système de comptabilité en ligne qui permet l’analyse des coûts et un compte rendu vers les centres de coûts et un système de gestion d’information pour appuyer la prise de décision.

5

Programme Based Budget Estimates 2008-2009, Ministry of Finance and Economic Development

7

Orientation nouvelle 1 L’élaboration du plan stratégique du Budget Programme Sous sa forme la plus basique, le budget programme lie les dépenses à la politique de développement et dans ce sens il est tributaire de la politique gouvernementale. La première condition préalable à l’introduction du Budget Programme était l’élaboration d’un plan stratégique pour le secteur de l’éducation. Cela fut accompli avec l’élaboration d’un Plan stratégique de l’Éducation et de Ressources humaines (PSERH) pour la période 2008-2020. L’encadré 1 ci-dessous présente les objectifs stratégiques du Plan stratégique. L’approche intégrée de la planification et de l’exercice budgétaire se définit par la réalisation d'un plan stratégique à moyen terme, échelonné sur trois ans, à travers une évaluation rigoureuse des politiques énoncées et une hiérarchisation des priorités. Ce plan consiste à traduire les objectifs généraux en objectifs spécifiques, les activités à entreprendre sur une durée de trois ans, une estimation de coûts et les résultats à atteindre. En effet, la nouvelle approche budgétaire définit au départ les résultats attendus en termes des indicateurs de performances mesurables et vérifiables tout en établissant les cibles de performance. Ainsi l'accent mis sur les résultats renforce la redevabilité dans le processus budgétaire. Encadré 1 : Le Plan stratégique de l’Éducation et des Ressources humaines (PSERH) 2008-2020 Le Plan stratégique de l’Éducation et des Ressources humaines a pour mission d’assurer une éducation de qualité pour tous et de développer une base de ressources humaines afin de transformer la République de Maurice en une nation intelligente à l’avant-garde de l’innovation et du progrès global. Les objectifs du secteur éducatif sont les suivants : 

S’assurer que TOUS les enfants âgés de 3 à 5 ans aient l’opportunité de développer leurs compétences cognitives, socioémotionnelles et psychomotrices aux mieux de leur capacité, de façon à consolider leur confiance dans l’apprentissage pour qu’ils soient mieux préparés non seulement pour l'enseignement du primaire, mais, plus important, pour jeter les fondements nécessaires à un apprentissage qui va les soutenir pendant toute leur vie



Soutenir un accès équitable à une éducation de qualité et s’assurer que tous les apprenants atteignent des niveaux élevés de performance en lecture, écriture, calcul, l’informatique et les technologies nouvelles et les compétences de vie courante, telles que les valeurs humaines et un mode de vie sain pour consolider l'apprentissage tout au long de la vie et le développement d’une citoyenneté responsable



S’assurer que tous les étudiants aient l’opportunité d'entreprendre et de terminer leurs études secondaires pour une meilleure employabilité et pour poursuivre l'enseignement supérieur et la formation avec une maturité requise



Mettre en place un système qui puisse garantir un personnel de qualité pouvant travailler dans un esprit de collégialité dans un système de gestion et d’assurance qualité solide dans le but de s’assurer la qualité de l’enseignement et le développement de tous les apprenants



Offrir un système d'enseignement et de formation technique et professionnelle efficient et efficace qui est tenu en haute estime par le public et qui répond aux besoins présents et futurs d’une main-d’œuvre 8

qualifiée et polyvalente 

Faire de Maurice une île intelligente et un pôle de connaissances pour servir la Région et un Centre d’Enseignement supérieur et d’Excellence



Transformer le Ministère en une institution publique efficace, efficiente qui sert d'exemple de bonne gouvernance et de bonnes pratiques à tous les niveaux de l'organisation.

La Structure des Programmes Le budget de l’Éducation est articulé autour des programmes et des sous-programmes que le PSERH 2008-2020 a permis de délimiter. Ces programmes qui représentent les fonctions principales du Ministère de l’Éducation sont l'éducation préscolaire, l'enseignement primaire, l'enseignement secondaire, l'enseignement et la formation technique et professionnelle, chaque programme ayant un objectif mesurable et des résultats ciblés. L’encadré 2 démontre le cas du programme de l'enseignement primaire à titre d'illustration.

Présentation d’un cas spécifique : Le Programme de l’Enseignement primaire

La finalité du programme de l’enseignement primaire est qu'« en fin de cycle primaire, tous les enfants ont une maîtrise des compétences de base en lecture, en calcul et en informatique avec des expériences d’apprentissage enrichies et sont prêts pour le cycle secondaire ». Ceci est évalué par un indicateur de résultat sur le taux de transition à l’enseignement secondaire générale. Le programme de l’enseignement primaire est décliné en 4 sous-programmes : (i) L’enseignement primaire offert par les écoles publiques reflétant le rendement scolaire par rapport aux ressources financières allouées (ii) L’enseignement primaire offert par les écoles privées subventionnées par l’État reflétant le rendement scolaire par rapport aux ressources financières allouées (iii) L'enseignement primaire offert dans les écoles de la Zone d’Éducation Prioritaire (ZEP)6 reflétant le rendement par rapport aux mesures prises pour améliorer l’équité (iv) La gestion de l’enseignement primaire reflétant des coûts ne se rapportant pas directement à l’enseignement, c’est-à-dire, les coûts de gestion Au stade initial du budget-programme, le programme de l'enseignement primaire prenait la forme d'un unique programme englobant les sous-programmes énoncés ci-dessus. Cependant, avec une compréhension approfondie qui s’est accrue et une capacité d’encadrement qui s’est construite au fil des années, une amélioration a été apportée pour mieux ventiler le programme. Le 6

Les écoles ZEP sont des écoles ayant historiquement des performances inferieurs à 40% de façon continue sur un certain nombre

d’années et accueillent environ 7% de la population d’élèves primaires.

9

budget alloué à l'enseignement primaire étant presque qu'un tiers du budget de l’éducation et comportant plusieurs activités impliquant divers prestataires, il est de ce fait impérieux de situer les différents niveaux de redevabilité et simultanément de consolider le lien entre les ressources financières et les résultats à chaque niveau. Cette déclinaison a donc permis d’évaluer le coût réel des programmes et des sous-programmes dans la fourniture des services, a entraîné plus de redevabilité par rapport aux dépenses encourues et a encouragé un suivi sur les progrès accomplis. Encadré 2 : Programme de l'Enseignement primaire Sous-Programme 1 : Gestion de l’Enseignement primaire Objectifs prioritaires :



Assurer un accès équitable à une éducation primaire de qualité.

Principaux Services :



La supervision de l’enseignement primaire.

Sous-Programme 2 : Écoles Primaires Publiques Objectifs prioritaires :



S'assurer qu'en fin de cycle primaire, tous les enfants ont une maîtrise des compétences de base en lecture et en calcul et la consolidation du développement holistique et intégral à travers des activités parascolaires.

Principaux Services :



L'offre publique dans l'enseignement primaire.

Sous-Programme 3 : Écoles Privées subventionnées par l’État Objectifs prioritaires :



S'assurer qu'en fin de cycle primaire, tous les enfants ont une maîtrise des compétences de base en lecture et en calcul et la consolidation du développement holistique et intégral à travers des activités

Principaux Services :



L'offre privée dans l'enseignement primaire

Sous-Programme 4 : Écoles Zone d’Éducation Prioritaire Objectifs prioritaires :



S'assurer qu'en fin de cycle primaire, tous les enfants dans les écoles de la Zone d'Éducation Prioritaire (ZEP) ont une maîtrise des compétences de base en lecture et en calcul et la consolidation du développement holistique et intégral à travers des activités

Principaux Services :



L’encadrement aux écoles ZEP pour plus d'équité

Résultat : En fin de cycle primaire, tous les enfants ont une maîtrise des compétences de base en

lecture, en calcul et l’informatique avec des expériences d’apprentissage enrichies et sont prêts pour le cycle secondaire Indicateur de Performance Taux de Transition à l’enseignement secondaire générale

2012 Actuel

2014 Cible

2016 Cible

2023 Cible

73%

75%

77%

82%

2015 Cible

2016 Cible

PERFORMANCE UNITÉ DE SERVICES PRESTATION OFFERTS Direction de la Zone

S1 : Supervision de l’enseignement primaire.

Indicateur de Performance

2012 Actuel

2014 Cible

SS1 : Système de suivi des inspections des écoles rendu opérationnel en 2014

-

Jan

10

SOUS-PROGRAMME 42302 : Écoles Primaire Publiques Écoles Primaires Publiques

S1 : L'offre de l'enseignement primaire.

SS1 : Taux de réussite des écoles publiques non-ZEP

87.0%

88.0%

89.0%

86.0%

87.0%

88.0%

45.0%

47.0%

49.0%

90.5%

91.5%

91.5%

SOUS-PROGRAMME 42303 : Écoles Privées subventionnées par l’État Écoles Primaires Privées subventionnées par l’État

S1 : L'offre de l'enseignement primaire.

SS1 : Taux de réussite des écoles privées subventionnées

SOUS-PROGRAMME 42304 : Écoles Zone d'Éducation Prioritaire Écoles Zone d'Éducation Prioritaire

S1 : L'offre de l'enseignement primaire et l'appui aux élèves de la Zone d'Éducation Prioritaire (ZEP)

SS1 : Taux de réussite des écoles ZEP SS2 : Taux de présence des élèves dans les écoles ZEP.

89.4%

Résultats obtenus (i)

Nouvelle structure organisationnelle pour institutionnaliser la planification stratégique

La planification et la budgétisation sont deux processus qui sont étroitement liés et qui se renforcent mutuellement. Alors que l’exercice budgétaire et la planification étaient traditionnellement des processus distincts relevant d’administrations différentes aux intérêts parfois même divergents, la réforme budgétaire a apporté une nouvelle configuration organisationnelle avec la création d'une nouvelle direction de Planification et Budget, au sein de laquelle sont rassemblés les cadres techniques et comptables. La planification stratégique est devenue une réalité avec la préparation des plans stratégiques du Budget Programme échelonnés sur trois ans, élaborant ainsi les politiques à mettre en place et les services offerts par le Ministère sur un horizon couvrant la période indiquée. La planification stratégique a amélioré la qualité du budget de la façon suivante :  



Le Plan stratégique alimente le budget Le Plan est cohérent avec le PSERH 2008-2020 du ministère et avec la politique de développement à long terme du gouvernement comme énoncé dans le Plan de Transformation économique et sociale qui s'étale sur une période de 10 ans Le Plan offre la possibilité d'initier de nouvelles politiques éducatives tout en facilitant l'estimation des coûts des programmes courants et ceux de nouvelles politiques 11



Le Plan sert de document pour les consultations pré-budgétaires entre le Ministre de l’Éducation et le Ministre des Finances. Le Plan facilite l’affectation des ressources budgétaires au cours des auditions budgétaires. Le Plan sert d'outil de pilotage à une gestion interne

 

(ii)

L’alignement de la structure organisationnelle du Ministère à celle du budget programme

La structure des programmes, des sous-programmes, la spécification des résultats, les objectifs prioritaires et les rendements exigent une conception rigoureuse pour cerner les fonctions fondamentales du Ministère et les services que chaque entité est appelée à offrir. Pour réussir la mise en œuvre du Budget Programme, il a été nécessaire d’apporter un changement dans la structure organisationnelle du Ministère avec une redéfinition du rôle des directions, où la responsabilité d'un programme spécifique était assignée à un responsable de programme. Cette restructuration a permis d’établir l’adéquation de la structure du BP pour une plus grande harmonisation des procédés des travaux, le suivi et la redevabilité. .

(iii)

Hiérarchisation des objectifs La hiérarchisation des objectifs est une des caractéristiques principales pour réaliser les objectifs stratégiques à long terme. Le plafond de dépenses fourni en amont par le Ministère des Finances a servi de guide dans le processus de la planification stratégique

(iv)

Des indicateurs de mesure des résultats

Le budget de l’éducation contient un ensemble d’indicateurs quantitatifs, qualitatifs, d'efficience et d'impact servant ainsi à mesurer les résultats. La majorité de ces indicateurs sont orientés vers la performance des étudiants. Ces indicateurs traduisent le souci du Ministère qui recherche l'amélioration des taux de réussite en 6e, 11e et 13e années d'étude, démontrant ainsi l’engagement de l’État à faire accroître le taux de réussite. À titre d'exemple les indicateurs sont les suivants :     (v)

Augmenter le taux de réussite en fin de cycle primaire Augmenter le taux de transition à l’enseignement secondaire générale Augmenter le taux de réussite en SC Augmenter le taux de réussite au niveau bac L’amélioration du système d'information pour la gestion de l'éducation

Le processus du budget de performance repose sur la disponibilité d'un volume d’information en ce qui concerne la performance, ce qui a nécessité un renforcement du système 12

de gestion de l'information. Ce système est appelé à fournir des informations et à vérifier les performances atteintes par rapport aux objectifs fixés.

(vi)

L’appropriation des réformes de l’Éducation

La réussite de toute réforme exige que tous les acteurs de l’éducation en soient partie prenante. Le succès de la réforme dépendait de l’implication au plus haut niveau pour le soutien politique et la mobilisation des équipes et tout le personnel, à commencer par le « Chief Executive » jusqu’aux enseignants dans les écoles. Le Ministère s’était ainsi engagé dans une stratégie de communication active pour une meilleure compréhension du nouveau processus budgétaire et de gestion de la performance.

(vi)

Le renforcement des capacités de gestion

Autre élément clé de succès d'une telle réforme est la présence d'une masse critique de personnel qualifié et compétent. La réforme du Budget a été introduite de manière graduelle et progressive pour permettre suffisamment de temps pour le renforcement des capacités. La capacité managériale au sein du ministère a été améliorée en utilisant une approche d'apprentissage par l'expérimentation (learning by doing - approche pragmatique), résultant en des procédés bien développés de budgétisation, de l’estimation des coûts, les marchés publics, la comptabilité, le suivi, la reddition des comptes et l’audit interne. Le Ministère des Finances accordait également un soutien constant et régulier à travers des guides méthodologiques et un accompagnement permanent avec tous les ministères à travers des équipes de soutien7. Le renforcement des capacités pour l’exécution et le suivi du Budget Programme est passé par une formation indispensable pour tous les agents quelque soit leur niveau, ainsi qu'une formation de formateurs. Des programmes de formation menant vers des diplômes en gestion des finances publiques ont aussi été mis en chantier. Les lacunes au niveau des compétences techniques ont été comblées à travers un processus de recrutement des experts nationaux et internationaux sous un programme spécial initié par le Ministère des Finances – le « Capacity Building Program » pour soutenir les réformes et les objectifs du développement. Le progrès a été graduel et des améliorations progressives ont été notées au cours des budgets successifs. 7

Les équipes de soutien aident les ministères de tutelle dans l'elaboration de la politique sectorielle, l'élaboration du budget, le suivi budgetaire, le contrôle de l'exécution bu budget, et travaillent en étroite collaboration avec le comité de vérification interne pour assurer une action rapide pour eviter tout gaspillage

13

Difficultés de mise en œuvre du programme La mise en œuvre des réformes du Budget Programme est une tâche complexe qui demande un changement radical dans la perspective et dans le processus de l’exercice budgétaire. Le succès de la réforme dépend de quelques critères de réussite tels un changement de mentalité, une compréhension commune du nouveau concept, la capacité des fonctionnaires impliqués dans la mise en œuvre à assumer des nouveaux rôles et responsabilités et une charge de travail plus complexe, favoriser le dialogue et la mobilisation des acteurs locaux pour l'appropriation des réformes. Plusieurs difficultés ont surgi en cours de route qui ont nécessité des mesures correctives dans un processus continu d’adaptation. Certains de ces problèmes sont mentionnés ci-dessous :  Résistance de la part des techniciens à assumer de responsabilités additionnelles en raison du fait que l’exercice du budget a été traditionnellement un exercice de comptabilité et donc concernant directement les administrateurs.  La confusion liée à une nouvelle terminologie associée au Budget Programme et les multiples changements du cadre logique définissant les résultats, les outputs, l'impact, les indicateurs de performance et les objectifs prioritaires.  Réticence à assumer le rôle de gestionnaire de programme - il est souhaitable de désigner un gestionnaire de programme qui s'engage sur la performance d'un programme désigné par rapport aux moyens.  Le manque de capacité technique pour une planification rigoureuse et systématique ainsi que la hiérarchisation des projets.  Le scepticisme sur la capacité du nouveau mode budgétaire d'apporter plus d'efficience et de redevabilité dans le système éducatif.  Une capacité analytique insuffisante pour entreprendre l'analyse de politiques éducatives  L'élaboration des plans d'établissements scolaires avec les résultats attendus et les indicateurs de performance visant à contribuer aux objectifs du budget programme  Une dépendance sur d’autres ministères dans la chaîne des résultats, plus précisément en ce qu'il s'agissait des projets d’infrastructures.  L’incapacité d’atteindre les objectifs fixés étant donnée la longue période de gestation des mesures éducatives.

Perspectives envisagées Bien que le Budget Programme soit à un stade initial dans sa mise en œuvre, des avancées significatives ont été réalisées. Il est évident que le progrès a été graduel et des améliorations ont été notées au cours des budgets successifs. Néanmoins, Maurice s’est bien positionnée pour effectuer des changements conséquents de façon à consolider son potentiel pour aller plus loin dans ces réformes. Pour compléter le processus budgétaire, la prochaine étape est l'élaboration du rapport annuel de performance. Le rapport annuel sera un autre mécanisme pour plus de redevabilité, car le Ministère s’est engagé au plus haut niveau, c’est-à-dire, vis-à-vis de l’Assemblée nationale, à améliorer la performance scolaire.

14

Orientation Nouvelle 2

1.5

Le Soutien Budgétaire

La source de financement public de l’éducation provient principalement des revenus de l’État. Le Gouvernement cependant dépend aussi d'un financement externe provenant des partenaires de développement sous forme de soutien budgétaire général et soutien budgétaire sectoriel pour la mise en œuvre des politiques de développement. Les partenaires de développement les plus actifs dans le secteur de l’éducation sont l’Union Européenne (UE), la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Développement, le PNUD et l’Agence Française de Développement. L’UE est un partenaire principal de l’État dans l’octroi du soutien budgétaire général (SBG) sous forme de dons et d'assistance technique. Environ 7% des fonds de l’UE sont utilisés pour soutenir le budget de l’éducation. Auparavant, l’aide externe était acheminée vers les secteurs hors du processus budgétaire. Bien que permettant l'accès à des fonds flexibles hors du contrôle du budget de l’État, cela comportait cependant quelques risques, notamment une dépendance sur l’aide externe, une incertitude dans la durabilité de ce financement, un nombre démesuré des partenaires de développement dans certains secteurs privilégiés au détriment des autres secteurs pourtant tout aussi méritants. Dans le cadre du maintien d’une gestion financière saine et respectant les énoncés de la Déclaration de Paris, tous les financements provenant des Partenaires de Développement sont maintenant crédités dans le fonds consolidé de revenu et affectés au service public à travers le budget par l'Assemblée nationale. Par conséquent, l'appui budgétaire est soumis aux mêmes processus de décision et de contrôle parlementaire que les revenus internes du pays. Afin de renforcer l'efficacité de l’aide au développement, la coordination des donateurs qui est organisée sous l'égide du Ministère des Finances à travers un dialogue régulier, a pour but de s'assurer une cohérence et une complémentarité des interventions. Cet exercice est fondé sur la Stratégie conjointe de Partenariat-Pays (SPP) et les résultats sont liés au décaissement de fonds vers le budget. Le suivi des résultats est réalisé sur la base d'une matrice de résultats. Un business meeting se déroule avant l'exercice budgétaire, avec les bailleurs de fonds et les ministères/départements pour des engagements de financement des projets prioritaires de développement et pour décider de la nature de l'assistance technique. Cette réunion est suivie d'un dialogue bilatéral entre les bailleurs de fonds et les ministères/départements avant l’inclusion des projets dans le budget.

Résultats obtenus L'aide au développement a pour objectif de soutenir les efforts du Gouvernement et met l’accent sur les politiques de développement nationales et les priorités énoncées dans le budget. Le secteur de l'éducation reste un secteur prioritaire sur l'agenda de l'appui budgétaire général. 15

Les fonds d'aide au développement proviennent du budget et il n'est pas permis d'avoir des comptes hors budget sans l'autorisation du Ministère des Finances. Une première condition pour bénéficier de l’aide externe est l'existence d'un plan stratégique sectoriel qui a l’imprimatur et l’agrément du Gouvernement. Ceci a effectivement conduit à l'élaboration du Plan stratégique de l’Éducation 2008-2020 et d’autres plans stratégiques sous-sectoriels, notamment la Stratégie pour la filière préprofessionnelle et le plan de réforme des examens en fin de cycle primaire. Le soutien budgétaire est axé sur les résultats, c’està-dire, les outputs et les résultats liés aux stratégies sectorielles. Cette orientation a été réalisée à travers l’utilisation des indicateurs clés de performance qui sont inclus dans le Budget Programme. Par exemple, les indicateurs suivants ont été retenus pour les différents programmes de soutien budgétaire :     

Le taux de réussite en fin du cycle primaire dans les écoles ZEP Le taux de présence dans les écoles ZEP Le taux net de scolarisation dans le préscolaire (les enfants âgés de 3-4 ans) Le taux d'achèvement dans l'enseignement préprofessionnel Le taux de transition vers l'enseignement secondaire général

L'utilisation des indicateurs de performance pour les décaissements a contribué à l’amélioration du système éducatif, car cela a nécessité une plus grande rigueur dans le contrôle des procédés internes et le suivi. La réalisation de l’objectif lié au taux de présence dans les écoles ZEP a été un véritable défi. Cette expérience est décrite dans l'encadré 3.

Encadré 3 : L’amélioration du taux de présence dans les écoles ZEP Pour aider à la réforme du secteur éducatif, le programme de soutien budgétaire général a accordé son attention au taux d’absentéisme des élèves issus des milieux vulnérables. Il y a 30 écoles ZEP à Maurice où 7% des élèves du primaire sont admis. Le pourcentage de réussite en fin de cycle primaire dans ces écoles a été constamment inférieur à 40%. En 2006, le pourcentage d’absentéisme parmi les élèves des écoles ZEP se situait à 15.2%. Il a été démontré qu'il existe une corrélation entre l'absentéisme des élèves et la réussite scolaire. Le Ministère était confronté à un véritable défi : lutter contre l'absentéisme pour améliorer la performance académique. L’objectif fixé dans le Budget Programme était de réduire de 1% le taux d’absentéisme sur une période d’une année. Cet indicateur de performance a été également retenu par le programme de soutien budgétaire général. Par conséquent, l'atteinte de ce résultat était liée au décaissement des fonds dans le budget national. Une année après, l’objectif fixé n’avait pas été atteint. En fait, il s’était détérioré par 0.5%, ce qui a eu pour conséquence une perte de revenu pour le gouvernement. Cela a conduit à un processus de réflexion et d’analyse au niveau des décideurs politiques et des ONG concernant les raisons derrière ce fort taux d’absentéisme dans les écoles ZEP. Le ministère était déterminé à apporter une amélioration dans ce secteur et le même indicateur a donc été retenu pour le prochain programme SBG Des mesures incitatives ont été mises en œuvre pour s’attaquer aux raisons profondes de l’absentéisme, avec un suivi hebdomadaire et un compte rendu régulier au quartier général du Ministère. Le résultat est que la 16

plupart de ces mesures ont été un succès et l’indicateur du taux d’absentéisme a montré une chute de 2.8% après une année, c’est-à-dire, il est passé de 15.7% en 2007 à 12.9% en 2008. Ce suivi régulier a été soutenu et, en 2013, le taux d’absentéisme a chuté davantage à 10 % et, pour la première fois, le taux de réussite est passé à 46% Mesures pour réduire l’absentéisme et améliorer la performance  Une campagne de mobilisation et de plaidoyer auprès de la communauté sur la responsabilité parentale et pour valoriser leur implication dans la vie scolaire de leurs enfants  Mise sur pied des équipes « Parents Médiateurs » et « Parents Flambeaux » pour établir un profil de chaque élève pour un suivi ciblé avec la famille  Mise sur pied d'un dispositif d'accompagnement scolaire pour les parents - le « Club des Parents » pour bénéficier dune aide éducative et soutenir l'apprentissage de leurs enfants.  Partenariat avec le secteur privé pour récompenser les élèves avec le meilleur taux de présence.  Mise en place de plusieurs instances dans chaque école telle, le conseil pédagogique, le conseil pour le rehaussement de l’environnement scolaire et la gestion des ressources humaines  Rattachement à chaque école d'une équipe d’inspecteurs et d’auxiliaires aux enseignants pour le suivi du programme de soutien pour l'accompagnement des élèves  Formation des enseignants pour favoriser des approches pédagogiques innovantes ainsi que l'utilisation des moyens numériques. Dans cette perspective, chaque école ZEP fut dotée d'un ordinateur portable et un projecteur.

2.0

La Redevabilité

17

Le flux de financements de l’État vers les différents services publics exige un cadre institutionnel approprié avec des mécanismes de redevabilité solides, efficaces et transparents. La redevabilité dans le système de l’éducation est centrée autour de quatre principaux acteurs : - les clients - c’est-à-dire, les étudiants qui sont les bénéficiaires du système de l’éducation et leurs parents qui agissent comme leurs porte-paroles ; - les décideurs politiques qui ont l’autorité politique pour acheminer les financements vers le système de l’éducation publique ; - Les prestataires de service qui font partie de la hiérarchie des administrateurs, des inspecteurs et des directeurs d’école ; et - Les enseignants qui assurent la fonction centrale du système éducatif.

La redevabilité dans le processus budgétaire a trait à l’affectation des ressources, l’efficience avec laquelle elles sont traduites en résultats et l'efficacité de ces résultats. La redevabilité est une partie intégrante de l'architecture organisationnelle, notamment les structures utilisées pour répartir les responsabilités et faire obligation de reddition des comptes, c’est-à-dire, une définition de « qui fait quoi et qui est redevable envers qui ». Le secteur de l'éducation est un sous-système qui s'inscrit dans un système plus élargi des finances publiques et au cœur de celui-ci se situe le système budgétaire qui définit les étapes de formulation budgétaire, exécution, suivi et évaluation. Ces cadres institutionnels ainsi que le système de paiement, l’acquisition par le marché public et les nombreux règlements font partie de la structure de redevabilité.

2.1

Le cadre de redevabilité

(a) Le système de gestion des finances publiques Maurice dispose d'un système rigoureux de gestion de finances publiques qui est transparent et fondé sur la redevabilité, comme en témoigne l’évaluation de PEFA qui utilise six critères d'évaluation, notamment : (i) la crédibilité du budget (ii) l’exhaustivité et la transparence du budget (iii) la budgétisation basée sur les politiques publiques (iv) la prévisibilité et le contrôle de l'exécution du budget (v) la comptabilité, l’enregistrement des informations et les rapports financiers (vi) le suivi et les vérifications externes. La structure de la redevabilité est illustrée dans le graphique 2. Au plus haut niveau, l’autorité pour les dépenses des fonds publics est fournie par l’Assemblée nationale à travers la législation. Le contrôle des fonds alloués découle aussi de l’autorité de l’Assemblée nationale à travers le Bureau national de l’Audit. Le Comité permanent des Comptes publics mis en place par l’Assemblée nationale et présidé par un membre de l'opposition, examine les comptes audités et soumet ses rapports à l'Assemblée nationale. Chaque ministère désigne un responsable qui comparaît à des audiences et répond au Comite Permanent des Comptes publics. Ce Comité doit être satisfait à partir des comptes publics que toutes les dépenses effectuées proviennent des 18

crédits budgétaires et sont destinés aux dépenses imputées, sauf les exceptions établies par la loi, que les dépenses sont conformes aux exigences de l’autorité qui les gouverne, que tout virement de crédits est conforme aux règlements et donc justifié. Ainsi, l'obligation de rendre compte est instituée dans chaque maillon de la chaîne des résultats.

Résultats obtenus  Deux mécanismes - Le Comité d’Audit et le contrôle interne ont été mis sur pied au sein du ministère comme instances de surveillance dans la logique de la redevabilité et la bonne gouvernance. Ces unités soutiennent l'ordonnateur dans le maintien des systèmes de contrôle et à promouvoir la bonne gouvernance.  La fourniture des biens et services à travers les marchés publics constitue un poste principal de dépenses de l’État et a été sujet de réforme pour rendre le système d’approvisionnement plus transparent, efficient et redevable envers le public. Une nouvelle législation 8 conforme aux bonnes pratiques internationales d’approvisionnement fut proclamée en 2008. Avec les nouveaux amendements législatifs, tout approvisionnement au-dessus d’un certain seuil doit suivre un processus d'appel d'offres ouvert et concurrentiel. Le cadre institutionnel comprend aussi un Comité d'Examen indépendant pour résoudre les différends des soumissionnaires mécontents. Deux autres comités indépendants opèrent au niveau du Ministère, notamment le Comité d’Évaluation des Appels d’Offres et le Comité départemental d’Appel d’Offres pour l’évaluation des offres et l’attribution des contrats.  La politique de planification des investissements s'applique à tous les Ministères, d'où un plan d’investissement quinquennal, le « Programme d’Investissement du Secteur public (PISP) » est élaboré pour satisfaire les besoins infrastructures qui répondent aux objectifs du gouvernement. Les ressources nécessaires sont allouées sur recommandations des études de faisabilité.  Les nouvelles propositions de projet d'investissement, dont l'estimation de coût est au-dessus d’un certain seuil, sont examinées et évaluées par un Comite de Planification des Investissements pour s’assurer de leur viabilité technique et financière. Pour des coûts inférieurs à ce seuil, les propositions sont approuvées par le Ministère des Finances. Après la priorisation, les fonds sont affectés à chaque projet auquel est attribué un code PISP et la liste de projets figure dans le document du budget programme. Chaque ministère est appelé à établir une planification de projets d'investissement pour une durée d'au moins trois ans. La construction de nouvelles écoles et des centres de formation suivent la même procédure. La structure de gouvernance du processus de planification sert à garantir que les ressources financières sont affectées aux projets viables et hautement prioritaires. 8

Public Procurement Act, 2008

19

Difficultés de la mise en œuvre Un des enjeux pour le ministère de l’Éducation est une mise en œuvre prompte et efficace des projets. Le rapport de l’Audit externe fait état des cas de sous-utilisassions des fonds du budget d’investissement et du retard dans la réalisation des projets. De tels retards sont souvent au-delà du contrôle du ministère et relèvent des problèmes entre le contacteur et le consultant qui tombent sous la responsabilité du ministère des Infrastructures publiques. Les retards sont dus également aux appels devant le Comité d'Examen indépendant ou la Commission des Offres publiques d'Acquisition, qui retardent les procédures d'allocation de contrats.

(b)

Le suivi budgétaire

Faisant partie de la gestion des dépenses publiques, le suivi budgétaire est un élément clé dans la réalisation des résultats. Le succès de la mise en œuvre du budget repose essentiellement sur la qualité de gestion. Un suivi efficace sur les progrès accomplis par rapport aux indicateurs de performance permet de prendre des mesures correctives qui s'imposent. Des mécanismes appropriés de suivi et l’élaboration des comptes rendus ont été établis à différents niveaux. Partant du principe de l'orientation vers les résultats, un dispositif de suivi assure que la mise en œuvre des différentes politiques éducatives et les mesures budgétaires soient réalisées dans les délais fixés. Des rapports financiers intérimaires d’avancement des performances sont soumis sur une base trimestrielle à un comité de suivi de haut niveau au Ministère des Finances. La Loi de Finances rend obligatoire le dépôt à l’Assemblée nationale d'un rapport annuel de la Trésorerie de l'État, qui est un document d’avancement sur le déboursement des fonds par rapport au montant des crédits ouverts par l’Assemblée nationale aussi bien que les résultats atteints sous les divers programmes et sous-programmes.

Graphique 2 : Le cadre de redevabilité 20

C

LÉGISLATURE

L'Assemble e Nationale Comite Permanent des Comptes Publiques

Comite de Dotations Budgetaires

Bureau de l'Audit

Ordonnateur

EXÉCUTIF

Direction Finances et Marches Publics

Tresorerie de l'Etat

Controle Interne

Comité d'Audit

Source : Financial Management Kit, Ministry of Finance and Economic Development

(c) Système de gestion des performances L’objectif ultime du processus budgétaire de l'éducation est de s’assurer que les intrants soient utilisés efficacement par les écoles pour donner les résultats escomptés. L’Éducation est une activité complexe surtout que les écoles financées des fonds publics ne sont directement pas redevables à leurs clients c’est-à-dire, les étudiants et leurs parents. Les enseignants sont redevables aux directeurs d’écoles, ces derniers aux inspecteurs, ceuxci redevables au ministère de l’Éducation, le ministère, quant à lui étant redevable aux politiciens et les politiciens à leurs clients à travers l’Assemblée nationale. Ainsi, de façon indirecte, les écoles sont redevables aux parents qui sont concernés par l’éducation de leurs enfants à travers cette hiérarchie. Le Budget Programme établit des cibles globales de performance d'une organisation et seul le directeur du Cabinet se doit de rendre des comptes les concernant. Le rapport annuel de la Trésorerie soumis au Comité permanent des Comptes Publics à travers le Ministre des 21

Finances, contient des informations de performance sur les cibles fixées et les performances réalisées. La redevabilité est répercutée « en cascade » tout au long du processus par le SGP jusqu’aux unités départementales et les individus à travers un cadre d’objectifs et les niveaux de performance à atteindre communément agréés. Une synergie entre le BP et le SGP est cruciale afin d’engager tout le personnel d'une organisation dans un processus continu pour l'amélioration de la performance à tous les niveaux. La synchronisation du BP et le SGP est démontrée dans le graphique 3 ci-dessous.

Résultats obtenus Formule d'allocation basée sur la performance Dans le but de promouvoir une culture de performance des écoles, le Ministère a récemment introduit une allocation aux écoles primaires et secondaires privées subventionnées par l’État sur la base de la performance. Celle-ci comprend une allocation supplémentaire déboursée pour récompenser la réalisation des cibles de performance. Ainsi, pour l’enseignement primaire, le Bureau d’Éducation catholique qui gère la majorité des écoles primaires privées subventionnées obtient une prime de performance comme récompense pour l'atteinte d'un certain nombre agréé d’indicateurs de performances. Ceux-ci ont trait, parmi d’autres, au taux de réussite des élèves en fin du cycle primaire et le taux de présence des élèves. Il est à noter que ces indicateurs apparaissent dans le sous-programme du budget pour l’éducation primaire (voir encadré 2). En ce concerne les écoles du cycle secondaire, le déboursement de l'allocation liée à la performance est effectué directement et individuellement aux écoles, ceci en accord avec une formule de subvention pour ce sous-secteur.

22

Source : Pay Research Bureau report 2008

Évaluation de la Performance La mise en œuvre du Système de Gestion de Performances est à son stade initial à Maurice. Que le parcours sera long ne fait aucun doute, comme il n'est point à douter que ce même parcours devra être effectué sans relâche et se fondera sur les progrès cumulatifs année après année. À ce jour, le système d’évaluation basé sur le rapport confidentiel a été remplacé par un système d’évaluation de la performance pour tous les fonctionnaires, y compris les enseignants des écoles publiques. L’accroissement annuel de traitement cesse d'être un procédé automatique, mais se mérite sur la base de performance.

Difficultés de la mise en œuvre 23

 Il y a plusieurs défis majeurs à relever dans la mise en œuvre du système de gestion des

performances. Une étude sur l’efficacité de la mise en pratique du SGP à travers tous les organismes du secteur public a révélé un élément dubitatif parmi le personnel sur les mérites du SGP à promouvoir les objectifs organisationnels. De plus, le personnel n’était pas convaincu de l'efficacité du SGP à faire le lien entre la performance individuelle et les possibilités de promotion9.  La redevabilité des enseignants fait partie du débat sur le professionnalisme des enseignants. À Maurice, les enseignants des écoles financées des fonds publics ne sont pas directement redevables pour la performance de leurs étudiants, c’est-à-dire qu’ils ne sont pas tenus responsables de l’échec de leurs étudiants. Les enseignants sont redevables à leurs supérieurs immédiats dans la bureaucratie, les directeurs des écoles, pour la réalisation du programme scolaire. Or, on peut constater que le contrat de performance des enseignants est limité à leur rôle traditionnel de transmetteur de savoir plutôt qu’à l'apprentissage et les résultats scolaires – ce qui réduit l’évaluation des enseignants à leur capacité d'élaborer un plan de travail et aux contrôles qu’ils font passer aux élèves, au lieu d'une action axée sur l'apprentissage. Ceci démontre que la planification de la performance et les plans de travail individuels ne sont pas alignés avec les objectifs de l’école afin d'améliorer la performance. .

Perspectives envisagées (i) L’évaluation du budget L’évaluation du budget, la dernière étape dans le cycle budgétaire qui consiste à vérifier si les ressources publiques ont été utilisées de façon efficiente et efficace, est un domaine qui a retenu très peu d’attention. Cet exercice qui est conduit a posteriori d’une manière indépendante requiert des compétences analytiques qui sont souvent absentes au Ministère. La Banque Mondiale accorde actuellement une assistance technique pour une revue des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation ainsi que dans celui de la santé dans le but de renforcer les capacités pour l’évaluation budgétaire.

(ii) Le plan d'établissement scolaire La mise sur pied d'un département d'Assurance Qualité au sein du Ministère incitera les écoles à élaborer un plan d'établissement scolaire axé sur les résultats pour l'amélioration des acquis scolaires et une plus grande efficacité. Il est souhaitable qu'à l'avenir une mesure de redevabilité de l'école soit établie qui porterait sur la valeur ajoutée de chaque école à partir du niveau d’entrée des élèves.

9

PRB Report 2012, Mauritius

24

Encadré 4 : Un exemple de bonne gouvernance dans un modèle de partenariat public - privé société civile : La responsabilité sociale des entreprises La Responsabilité sociale des Entreprises (RSE) offre une plateforme qui permet au secteur public, au secteur privé et à la société civile de mettre en commun leurs ressources financières, humaines et techniques pour aider au développement social et environnemental du pays de manière soutenue. La Responsabilité sociale des Entreprises (RSE) est un concept permettant les sociétés privées d’intégrer les préoccupations sociales et environnementales dans leurs activités d'entreprises courantes pour un développement durable. Depuis 2009, il est obligatoire par la loi, pour toutes sociétés enregistrées, d’avoir un fond de RSE. Ces sociétés ont l’obligation légale de contribuer un pourcentage de leurs profits annuels de 2% dans des activités de RSE. Un programme RSE peut être mis en œuvre par la société elle-même ou par une ONG agréée lorsque la société ne possède pas l’expertise requise pour réaliser des projets spécifiques. Dans le cadre de la bonne gouvernance, des structures sont mises en place pour éviter l’abus des fonds RSE. Un comité national est responsable pour l’approbation et le suivi des activités RSE. Ce comité établit la liste des programmes agréés et susceptibles d'être financés à travers le RSE aussi bien que définissant les activités non éligibles aux financements par le fond RSE. Les programmes agréés se portent sur les domaines d’intervention suivants : le développement socioéconomique, la santé, le loisir et les sports, l'environnement, l'éducation et la formation et les catastrophes. De surcroît, toutes les sociétés devraient, à partir de 2012, utiliser 50% de leur fond RSE dans quatre domaines prioritaires comprenant : le logement social ; la pauvreté absolue et la responsabilisation des communautés ; le bien-être des enfants issus des groupes vulnérables et la prévention des maladies nontransmissibles. Dans le secteur éducatif, les activités du RSE ont ciblé pour la plupart les enfants venants des familles défavorisées. Des activités ont été mises en œuvre par des ONG pour fournir un soutien éducatif sous forme des matériels scolaires et supports pédagogiques. Ceci afin de créer l’intérêt parental dans l’éducation de leurs enfants, un phénomène qui ne prévaut souvent pas parmi les ménages les plus pauvres.

3.0

L’efficience dans l’affectation des ressources 25

Un des enjeux du système éducatif est l’amélioration des résultats en optimisant les ressources, ce qui exige que les ressources soient équitablement allouées et utilisées d’une manière judicieuse selon un bon rapport coût-efficacité. Rapport Extrant/intrant L’efficience est la relation entre les intrants et les extrants. Dans le domaine de l’éducation, les intrants comprennent, parmi d’autres, les services offerts par les enseignants et les administrateurs, les manuels scolaires et les matériels pédagogiques et l’environnement physique qui sert de support à l’apprentissage. D’autre part, les extrants sont le produit de la fonction de l’éducation, soit, le niveau de scolarité des enfants. L’indicateur d’efficience serait le rapport de l’espérance de vie scolaire10 qui sert à mesurer le niveau de scolarité et la part des dépenses publiques en éducation qui est un intrant du système éducatif. Maurice se trouve parmi bon nombre de pays de l'ASS ayant un niveau d’efficience élevé (graphique 4).

Source : Rapport mondial de l'Éducation 2012

L'efficience interne Une deuxième mesure de l’efficience a trait à l’efficience interne qui est axée sur la progression des apprenants dans le système éducatif. Un système avec un niveau élevé d’efficience interne est celui dans lequel tous les enfants qui sont admis complètent avec succès chaque cycle sans redoublement ou abandon scolaire. La pyramide éducative (Graphique 5) illustre l'état de la scolarisation dans chaque cycle et ainsi l’efficience interne du système éducatif mauricien. L'analyse de cohorte démontre que 98% des enfants admis en première année du primaire parviennent jusqu'en dernière année du même cycle, 72% progressent à l’enseignement secondaire et 55% terminent avec succès 11 années de scolarité. L'inefficience du système éducatif est due principalement au redoublement.

10

L’espérance de vie scolaire est le nombre d’années de scolarité qu’un enfant d’un certain âge peut s’attendre recevoir

26

Graphique 5: Pyramide Educative - 2012

Secondaire superieur

Etudes Superieures

Age theorique

31% 17

Forme VI2

16

Forme VI1

36%

55% 66%

Secondaire

15

Forme V

14 13 12 11

Forme I

71%

72% 98% 10

Std VI

Primaire

9 8 7 6

Prescolaire

5

Std I

100% 98%

4 3

Une mesure de coût-efficacité Il devient impératif également d’examiner à quel point les intrants sont alloués de façon efficace pour produire des résultats. Les salaires des enseignants, poste budgétivore, consomment environ 80% du budget courant de l’éducation. Le déploiement des enseignants mesuré par le rapport élèves-enseignant sert de mesure non monétaire des ressources éducatives (intrants) et les taux de réussite représentent les résultats au niveau des chaque école. En 2012, le ratio étudiants-enseignant (REE) pour les écoles publiques secondaires était de 15 avec une différence non significative entre les écoles publiques et privées (REE étant 14 pour les écoles publiques et de 16 pour ceux du privé). Cependant, il y a une grande variance dans la répartition des enseignants à travers les écoles secondaires, avec le ratio étudiants-enseignant qui varie de 25 à 7 (graphique 6). On s’attend à ce que les écoles offrant les mêmes programmes scolaires et ayant le même effectif d'élèves aient presque le même nombre d’enseignants. Or, on 27

peut constater que pour une taille d'école d’environ 730 (qui est la taille moyenne des écoles), le nombre d’enseignants variait de 40 à 70. Lorsqu'on compare les résultats des étudiants avec le ratio étudiants-enseignant, l'analyse indique qu'il n'y a pas de relation forte et robuste entre la performance des étudiants et les dépenses scolaires en termes d'enseignants, cela même après avoir pris en considération le niveau d'entrée11 des étudiants. Ce qui semble suggérer qu’un déploiement plus rationnel des enseignants pourrait apporter plus d'efficience dans le système éducatif (graphique 7).

REE

Graphique 6: Ratio Etudiants Enseignants

Ecole

11

Les apprenants sont admis aux écoles secondaires sur la base de leur performance aux examens du fin de cycle primaire, ce qui a entrainé un haut niveau de regroupement de écoles, c.à.d. des apprenants avec des capacités équivalentes sont regroupés au sein des mêmes écoles secondaires.

28

Les perspectives envisagées Dans un contexte de redevabilité fondée sur les résultats, les écoles financées des fonds publics doivent être redevables aux étudiants, à leurs parents et au public en général pour la performance de leurs étudiants. Cependant, on doit se défaire de la notion simpliste de classement des écoles basé uniquement sur leurs résultats, car les écoles diffèrent des unes des autres puisque leurs publics d'élèves ont des potentiels différents et sont issus des milieux familiaux différents. Il est beaucoup plus légitime d'adopter le modèle de la valeur ajoutée en ce qui concerne l’efficacité des écoles, un modèle qui a le potentiel d’améliorer la performance. Aussi il convient de trouver un équilibre juste entre la redevabilité axée sur la réussite de l'école et une plus grande autonomie de l’école basée sur l'octroi de plus de liberté et de responsabilité aux chefs d'établissement.

29