PLF 2015 - EXTRAIT DU BLEU BUDGÉTAIRE DE LA MISSION : ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT
Version du 07/10/2014 à 08:41:08
PROGRAMME 117 : CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT (CRÉDITS ÉVALUATIFS)
MINISTRE CONCERNÉ : MICHEL SAPIN, MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS
TABLE DES MATIÈRES Présentation stratégique du projet annuel de performances Objectifs et indicateurs de performance Présentation des crédits et des dépenses fiscales Justification au premier euro Analyse des coûts du programme et des actions
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES
PRÉSENTATION STRATÉGIQUE DU PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES
Bruno BÉZARD Directeur général du Trésor Responsable du programme n° 117 : Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)
La stratégie du programme consiste à gérer la dette de l’État et sa trésorerie afin de servir au mieux les intérêts du contribuable et dans les meilleures conditions de sécurité, l’État se devant d’honorer sa signature en toutes circonstances, à tout moment – c’est-à-dire aussi bien au quotidien qu’à moyen/long terme – et au meilleur coût. Plusieurs objectifs portant sur la gestion de la dette de l’État, sur celle de sa trésorerie ainsi que sur la maîtrise des risques financiers et techniques associés à ces activités sont fixés à cet effet. La gestion de la dette répond à l’impératif de couvrir le besoin de financement de l’État tout en minimisant, sur la durée, la charge de la dette pour le contribuable. La mise en œuvre de cet objectif se décline en deux volets : d’une part, la gestion de la dette obligataire, qui porte essentiellement sur la politique d’émission sur le marché primaire et sur le maintien de bonnes conditions de liquidité sur le marché secondaire et, d’autre part, la gestion du portefeuille de produits dérivés (contrats d’échange de taux d’intérêts). Les dettes reprises et la dette non négociable relèvent également de cette action, mais il s’agit, dans ces deux cas, d’une gestion passive de dettes de faible montant ayant vocation à s’éteindre. Les indicateurs relatifs à la gestion de la dette obligataire visent à rendre compte de la bonne exécution du programme d’émission annuel de l’État, de la pertinence des choix effectués ainsi que du respect des règles de sécurité. La constitution d’un portefeuille de produits dérivés correspond à un objectif de diminution de la charge de la dette s’appuyant sur une stratégie de réduction de sa durée de vie moyenne. Dans des conditions normales, à la lumière des tendances de long terme sur les marchés de taux, cette réduction permet de minimiser, en moyenne sur longue période et toutes choses égales par ailleurs, la charge d’intérêt de la dette. Mise en œuvre en 2001 au moyen de contrats d’échange de taux d’intérêts (swaps) conclus avec les spécialistes en valeurs du Trésor, cette politique est suspendue depuis 2002, les conditions macro-économiques de marché ne se prêtant plus à la conclusion de nouveaux contrats. La gestion de la trésorerie vise à permettre à l’État d’honorer ses engagements financiers. Sa situation de trésorerie doit en effet toujours rendre possible l’exécution des dépenses depuis son compte unique tenu par la Banque de France. En pratique, compte tenu de l’interdiction faite à l’État, en application du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de bénéficier d’avances de la Banque de France, l’Agence France Trésor (AFT) veille à ce que le compte du Trésor présente un solde créditeur à la fin de chaque journée. Dans le même temps, elle calibre au plus juste les émissions de dette et place les excédents de trésorerie dans l’intérêt du contribuable. La bonne gestion de la trésorerie de l’État est donc étroitement tributaire du degré de prévisibilité des mouvements financiers qui affectent en crédit comme en débit le compte du Trésor. Les indicateurs adoptés pour cette action portent sur le solde du compte de l’État à la Banque de France, sur la rémunération obtenue pour les placements de trésorerie réalisés chaque jour par l’AFT, ainsi que sur la qualité des annonces relatives aux opérations financières ayant un impact sur le compte du Trésor. Enfin, l’ensemble de ces actions ne peut être conduit sans un effort permanent de contrôle des risques techniques et financiers, aussi bien dans l’exécution du programme d’émission annuel de l’État que dans la gestion de la trésorerie. Le suivi et la maîtrise des risques constituent une fonction transversale commune aux deux actions. La maîtrise des risques oblige à mettre en place et maintenir des procédures de contrôle interne ainsi que des systèmes comptables et d’information adéquats. Les indicateurs adoptés pour cette fonction sont le nombre de dérogations aux procédures (« incidents »), classées en fonction du degré de risque qu’elles font peser sur le solde du compte du Trésor à la Banque de France, ainsi que l’appréciation chiffrée portée par l’audit externe sur l’architecture technique, comptable et organisationnelle de l’AFT.
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) PROJET ANNUEL DE PERFORMANCES
Programme n° 117
L’Agence France Trésor (AFT), service à compétence nationale, est en charge de la mise en œuvre du programme, à l’exception des opérations relatives à la dette non négociable et à la rémunération de la plupart des dépôts des correspondants, qui relèvent de la direction générale des finances publiques (DGFiP). La Banque de France participe à la mise en œuvre du programme en tant que banquier unique de l’État mais aussi en tant que prestataire de services spécifiques, notamment dans le cadre des adjudications de titres d’État. La Caisse de la dette publique (CDP), établissement public administratif créé par l’article 32 de la loi de finances rectificative pour 1986, modifié par l’article 125 de la loi de finances pour 2003, est susceptible d’intervenir sur le marché secondaire pour en assurer la liquidité et pour amortir des titres de dette publique, participant ainsi à la bonne tenue de la signature de l’État. La présentation du programme reflète la structure du compte de commerce qui lui est associé en application de l’article 22 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Les opérations liées à la gestion de la dette et à la trésorerie de l’État sont ainsi retracées dans la première section de ce compte ; les opérations liées à la gestion de la durée de vie moyenne de la dette par des swaps apparaissent dans la seconde section. Par souci de cohérence et afin de rendre compte de l’effort global de gestion de la dette, l’ensemble de ces éléments est décrit dans le présent document même si certaines actions (contrats d’échange de taux, intervention de la Caisse de la dette publique) ne relèvent pas des crédits ouverts dans le programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État ». En revanche, les dépenses de fonctionnement de l’AFT ne sont pas retranscrites dans ce programme. Conformément à l’article 22 de la LOLF, précisé par l’article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004, seuls les honoraires et commissions réglés lors de l’émission des titres, les frais de promotion des titres d’État et les frais de tenue de compte, de règlement et de livraison sont rattachés aux opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l’État. Les autres opérations de gestion courante sont rattachées, quant à elles, au programme « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Économie » et aux programmes « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » et « Entretien des bâtiments de l’État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
RÉCAPITULATION DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
OBJECTIF 1
Couvrir le programme d’émission dans les meilleures conditions d’efficience et de sécurité
INDICATEUR 1.1
Adjudications non couvertes
INDICATEUR 1.2
Taux de couverture moyen des adjudications
OBJECTIF 2 INDICATEUR 2.1 OBJECTIF 3
Piloter la durée de vie moyenne de la dette à travers un programme de swaps de taux d’intérêt Impact des swaps de taux d’intérêt sur la durée de vie moyenne de la dette Optimiser la gestion de la trésorerie en fonction des conditions de marché
INDICATEUR 3.1
Solde du compte de l’Etat à la Banque de France en fin de journée
INDICATEUR 3.2
Rémunération des placements de trésorerie
OBJECTIF 4 INDICATEUR 4.1 OBJECTIF 5
Améliorer l’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor Taux d’annonce des correspondants du Trésor Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d’incidents
INDICATEUR 5.1
Qualité du système de contrôle
INDICATEUR 5.2
Incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
ÉVOLUTION DE LA MAQUETTE DE PERFORMANCE Une modernisation de la maquette de performance du programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État » est réalisée à l’occasion du projet annuel de performances pour 2015. Elle vise à simplifier le dispositif pour en améliorer la lisibilité en réduisant sensiblement le nombre d’indicateurs (de 12 dans le projet annuel de performances pour 2014, à 8 dans le présent projet). Cette réduction a été obtenue via : – le regroupement d’indicateurs relevant d’un même objectif et de même nature, les subdivisions opérées jusqu’alors (distinction entre prêts et pensions, pour la rémunération des placements ; distinction entre collectivités territoriales et établissements publics, pour les taux d’annonces) n’apportant qu’une information de second rang ; – la suppression de l’indicateur « allocation », qui comparait à la fin d’une année les différences de valorisation entre le portefeuille qui avait été effectivement émis et celui qui aurait résulté d’un programme indicatif de référence, car il manquait de lisibilité.
OBJECTIF n° 1 : Couvrir le programme d’émission dans les meilleures conditions d’efficience et de sécurité
Les adjudications, opérations auxquelles participent les banques spécialistes en valeurs du Trésor (SVT), constituent le moyen privilégié de financement de l’État. L’objectif principal de l’AFT est d’assurer, grâce à elles, la couverture du besoin de financement tout au long de l’année, dans les meilleures conditions d’efficience et de sécurité. Deux indicateurs ont été définis : – le nombre d’adjudications non couvertes (indicateur 1.1) ; – le coefficient de sécurité des adjudications obtenu en comparant le volume des soumissions au montant adjugé, en distinguant le taux de couverture des BTF de celui des OAT et BTAN (indicateur 1.2). Pour compléter ces deux indicateurs qui portent sur les « volumes », il sera proposé de faire évoluer la méthodologie de l'indicateur « temps » utilisé jusqu’à présent (référence à une fourchette de +/- 10 points de base d’écart entre les taux réels d’émission et ceux qui auraient résulté d’une réalisation linéaire et quotidienne du programme d’émission).
INDICATEUR 1.1 : Adjudications non couvertes (du point de vue du citoyen)
Adjudications non couvertes
Unité
2012 Réalisation
2013 Réalisation
2014 Prévision PAP 2014
2014 Prévision actualisée
2015 Prévision
2017 Cible
Nombre
0
0
0
0
0
0
Précisions méthodologiques Cet indicateur est construit à partir des données de chaque adjudication. Source des données : Agence France Trésor
JUSTIFICATION DES PRÉVISIONS ET DE LA CIBLE L’AFT a toujours couvert ses adjudications. Les prévisions et cibles sont donc fixées à zéro.
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
Programme n° 117
INDICATEUR 1.2 : Taux de couverture moyen des adjudications (du point de vue du citoyen) indicateur de la mission Unité
2012 Réalisation
2013 Réalisation
2014 Prévision PAP 2014
2014 Prévision actualisée
2015 Prévision
2017 Cible
Adjudications de BTF
%
285
250
200
200
200
200
Adjudications d’OAT et de BTAN
%
242
227
150
150
150
150
Précisions méthodologiques Cet indicateur est construit à partir des données de chaque adjudication. Le taux de couverture moyen est égal à la moyenne pour chaque adjudication du rapport entre volume demandé et volume servi pondérée par le volume servi. Le pourcentage de 250 réalisé en 2013 pour les BTF signifie qu’au cours de l’année 2013 la demande lors de chaque adjudication de BTF a été en moyenne 2,5 fois supérieure au volume de BTF émis. Source des données : Agence France Trésor
JUSTIFICATION DES PRÉVISIONS ET DE LA CIBLE Les seuils fixés pour les taux de couverture des adjudications correspondent à ceux au-dessus desquels, en l’état actuel, une adjudication est considérée par le marché comme bien couverte. Le comportement de soumission aux adjudications dépend du contexte, notamment de la demande des investisseurs finaux et de la concurrence entre intermédiaires ; aussi ces seuils peuvent-ils évoluer avec le temps. Par défaut, l’AFT a fixé comme objectif de long terme les niveaux qualifiés de « bons » par le marché, à savoir 200 % pour les titres à court terme (BTF) et 150 % pour les titres à moyen et long terme (OAT et BTAN).
OBJECTIF n° 2 : Piloter la durée de vie moyenne de la dette à travers un programme de swaps de taux d’intérêt
Les taux d’intérêt à court terme étant en général moins élevés que les taux à long terme, une réduction de la durée de vie de la dette permet, en moyenne sur longue période, d’alléger la charge d’intérêt. En contrepartie, la volatilité de cette charge est plus élevée du fait de l’accroissement du risque de refinancement : une partie plus importante de la dette doit être renouvelée chaque année, ce qui met davantage l’État en risque vis-à-vis d’une évolution défavorable et soudaine des taux. L’AFT a développé un modèle qui quantifie le risque pris en fonction des économies réalisées par une réduction de la durée de vie moyenne de la dette. Sur la base de cette analyse et des conditions de marché qui prévalaient à l’époque, la mise en œuvre d’une stratégie de réduction de la durée de vie moyenne du portefeuille de dette a été décidée en octobre 2001. L’AFT a souhaité atteindre cet objectif sans que cela influe sur sa politique d’émission primaire. Notamment, il est souhaitable de conserver la liquidité des obligations émises, en particulier celle des titres de maturité longue (10 ans et plus). La réduction de la durée de vie moyenne a donc été mise en œuvre sans modifier la politique d’émission primaire, en recourant aux opérations de contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps). L’AFT a ainsi déployé un portefeuille de swaps de taux d’intérêt d’un montant de 61 Mds€, de l’automne 2001 à l’été 2002. INDICATEUR 2.1 : Impact des swaps de taux d’intérêt sur la durée de vie moyenne de la dette (du point de vue du contribuable)
Réduction de la durée de vie moyenne de la dette négociable de l’Etat induite par les swaps de taux d’intérêt
Unité
2012 Réalisation
2013 Réalisation
2014 Prévision PAP 2014
2014 Prévision actualisée
2015 Prévision
2017 Cible
Jour
3
3
–
–
–
–
Précisions méthodologiques La durée de vie moyenne de la dette négociable est calculée à partir de la maturité résiduelle de l’ensemble des titres à court terme (BTF) et à moyenlong terme (BTAN et OAT, y compris titres indexés). Ces maturités sont pondérées par l’encours de chaque ligne. L’impact des swaps sur la durée de vie moyenne de la dette correspond au produit du montant des swaps réalisés par la différence de maturité entre les swaps receveur et payeur de taux fixe. L’ensemble est rapporté à l’encours total de la dette négociable (BTF, BTAN et OAT). Source des données : Agence France Trésor
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
JUSTIFICATION DES PRÉVISIONS ET DE LA CIBLE Le modèle développé par l’AFT conditionne la mise en œuvre d’opérations de swaps et, ainsi, de réduction de la durée de vie moyenne de la dette à la réalisation de certaines conditions de marché, portant principalement sur le niveau des taux et leur volatilité. Depuis l’été 2002 ces conditions ne sont plus vérifiées et le programme de swaps a été suspendu : aucune nouvelle opération d’échange d’intérêt long contre intérêt court n’a été conclue depuis et seuls des swaps courts arrivés à échéance ont été renouvelés afin de limiter l’exposition au taux court variable. En conséquence, le portefeuille de swaps s’est progressivement réduit (il est légèrement inférieur à 7 Mds€ fin 2013) et son impact sur la durée de vie moyenne de la dette n’est plus que de quelques jours. Le marché n’étant pas dans une configuration favorable à la reprise des opérations de swaps, aucun objectif n’est fixé pour l’indicateur.
OBJECTIF n° 3 : Optimiser la gestion de la trésorerie en fonction des conditions de marché
En application de l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui interdit aux États membres de recourir aux avances de la Banque centrale, le solde du compte de l’État ouvert dans les livres de la Banque de France doit toujours être créditeur. Dans le même temps, l’AFT s’attache à limiter l’encours créditeur de ce compte en adoptant un mode de gestion actif de la trésorerie de l’État tout en veillant à obtenir la meilleure rémunération possible pour les placements des excédents ponctuels de trésorerie. Deux indicateurs ont été bâtis afin de mesurer l’atteinte de cet objectif. Le premier a trait au solde, en fin de journée, du compte de l’État à la Banque de France : il permet de mesurer si la cible optimale fixée en début de journée a bien été atteinte. Le second indicateur a trait aux conditions de rémunération des placements de trésorerie : il mesure l’écart entre la rémunération effective et celle qui aurait été obtenue si les placements avaient été réalisés aux conditions exactes du marché. INDICATEUR 3.1 : Solde du compte de l’Etat à la Banque de France en fin de journée (du point de vue du contribuable)
Pourcentage de journées où la cible fixée au départ pour le solde a été atteinte
Unité
2012 Réalisation
2013 Réalisation
2014 Prévision PAP 2014
2014 Prévision actualisée
2015 Prévision
2017 Cible
%
n. s.
92
85
85
85
85
Précisions méthodologiques Sont retenues dans le calcul les journées où l’AFT vise une trésorerie minimale (soit, en pratique, et pour des raisons de sécurité, une cible de 70-80 M€) ainsi que celles où elle décide de maintenir un niveau du compte plus élevé (cible de 290–310 M€), l’alternative du placement sur le marché étant contraire à l’intérêt du contribuable du fait de taux de marché inférieurs à la rémunération offerte sur le compte à la Banque de France jusqu’au seuil de 300 M€. L’indicateur est alors égal au pourcentage de jours où la cible a été atteinte sachant que sont exclus du calcul les jours dits de « faible demande », c’est-à-dire ceux où les taux offerts par le marché sont inférieurs à la rémunération offerte sur le solde du compte à la Banque de France au-delà du seuil de 300 M€. Cet indicateur n’est pas significatif (mention n.s.) lorsque le nombre de journées où une cible a pu être définie est trop faible. Source des données : Agence France Trésor
JUSTIFICATION DES PRÉVISIONS ET DE LA CIBLE Après plusieurs années d’amélioration, la performance s’était stabilisée à haut niveau en 2011 (90%). Mais, en 2012, l’abondance des liquidités sur le marché avait pénalisé les placements, par l’AFT, des excédents de trésorerie et le très faible nombre de jours où une cible avait pu être définie a rendu la mesure de l’indicateur non significative. En 2013, les conditions de placement et de rémunération sur le marché interbancaire s’étant révélées nettement meilleures, la mesure de l’indicateur est redevenue significative et a retrouvé un très bon niveau (92 %). Compte tenu de l’incertitude sur les effets des décisions de la Banque Centrale Européenne du 5 juin 2014, notamment celle consistant à faire passer en négatif le taux de la facilité de dépôt (-0,10 %) et à appliquer ce taux aux dépôts des entités publiques auprès des banques centrales de la zone euro, l’objectif de 85 % retenu l’an dernier pour 2014 est reconduit sans changement.
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Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
Programme n° 117
INDICATEUR 3.2 : Rémunération des placements de trésorerie (du point de vue du contribuable)
Rémunération des prêts de liquidité, des opérations de pensions livrées (prêts de liquidités garantis par une mise en pension auprès du Trésor de titres d’Etat d’un montant équivalent) et des autres placements de trésorerie de l’État
Unité
2012 Réalisation
2013 Réalisation
%
Taux de marché + 0,06%
Taux de marché 0,03%
2014 Prévision PAP 2014
2014 Prévision actualisée
2015 Prévision
2017 Cible
Taux de marché 0,05%
Taux de marché 0,05%
Taux de marché 0,05%
Précisions méthodologiques La mesure de l’indicateur repose sur la différence entre la rémunération effective des placements et la rémunération qui aurait été constatée si les prêts avaient été exactement rémunérés à l’EONIA (Euro OverNight Index Average) et si les pensions avaient été exactement rémunérées au taux des opérations de « repo » (Eurepo) calculé et diffusé par la fédération bancaire européenne. Cette différence est affichée en écart au « taux de marché » afin d’en faciliter la lecture et la compréhension. Il est probable que la référence aux taux de marché souffre d’un biais, le panel des contreparties de l’AFT (grandes banques internationales solides) bénéficiant, en moyenne, de conditions de financement plus avantageuses que le panel, plus large, des banques servant au calcul de l’EONIA et de l’Eurepo. Les taux de marché de référence sont donc structurellement plus élevés que les taux proposés et la performance des placements de l’AFT se trouve, de ce fait, sous-évaluée. Source des données : Agence France Trésor
JUSTIFICATION DES PRÉVISIONS ET DE LA CIBLE Les décisions de la Banque Centrale Européenne du 5 juin 2014, en particulier celle consistant à faire passer en négatif le taux de la facilité de dépôt (-0,10 %), ne devraient pas être sans conséquence pour le marché de la liquidité en zone euro, ce qui rend difficile la fixation d’une cible pour la rémunération des placements. Par précaution, un minimum de -5 points de base par rapport au « taux de marché » a été retenu en prévision.
OBJECTIF n° 4 : Améliorer l’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor
La gestion de la trésorerie de l’État est fortement dépendante de la qualité des prévisions de moyen terme et des annonces de court terme relatives aux mouvements de trésorerie des correspondants du Trésor. En effet, le compte unique de l’État à la Banque de France retrace, outre les mouvements de trésorerie des services centraux et déconcentrés de l’État, ceux des établissements publics, des collectivités territoriales ainsi que d’autres organismes, au premier rang desquels les banques centrales africaines de la zone Franc. L’anticipation de ces mouvements, qui représentent environ la moitié des flux quotidiens sur le compte de l’État, conditionne la sécurité de la gestion du compte et le placement dans les meilleures conditions des excédents de trésorerie. Historiquement, la qualité des annonces faites à l’AFT a bénéficié (i) de la mise en place du système d’annonces au Trésor (SAT) en 1999, qui a permis de réduire fortement l’encaisse de fin de journée conservée par l’Etat sur son compte unique à la Banque de France et de mettre en œuvre une véritable gestion active de la trésorerie de l’Etat ; (ii) de l’ajout en 2011 à l’application de tenue du compte à la Banque de France d’un module dit de « supervalidation », qui offre la possibilité de bloquer les virements supérieurs à un million d’euros initiés par les comptables publics et qui n’ont pas été annoncés la veille. La qualité des annonces est mesurée en comparant, pour les collectivités locales et les établissements publics et pour les seules opérations supérieures à un million d’euros, le volume des annonces de la veille au volume des opérations effectivement passées. INDICATEUR 4.1 : Taux d’annonce des correspondants du Trésor (du point de vue du citoyen)
Taux d’annonce par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros et affectant le compte du Trésor
Unité
2012 Réalisation
2013 Réalisation
2014 Prévision PAP 2014
2014 Prévision actualisée
2015 Prévision
2017 Cible
%
98
98
95
95
96
96
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
Précisions méthodologiques L’indicateur est construit à partir des annonces d’opérations financières supérieures à un million d’euros des collectivités territoriales et des établissements publics réalisées par les comptables publics : à J-1 entre 15h et 18h, les comptables sont tenus d’envoyer à la Banque de France les ordres de virement d’un montant unitaire supérieur à 1 M€ qu’ils souhaitent voir exécutés le lendemain et la Banque de France envoie à l’AFT ces informations constitutives d’annonces. Ces informations sont ensuite comparées aux réalisations, ce qui permet d’en déduire un taux d’annonce, égal au rapport entre le volume des annonces et le volume des réalisations. Source des données : DGFiP ; Agence France Trésor
JUSTIFICATION DES PRÉVISIONS ET DE LA CIBLE Jusqu’au projet annuel de performances pour 2014, deux taux d’annonces étaient suivis et présentés : le premier, relatif aux collectivités territoriales ; le second relatif aux établissements publics. Cette distinction tenait au fait que l’indicateur relatif aux établissements publics avait été introduit plus tardivement (projet annuel de performances pour 2008) que celui relatif aux collectivités territoriales, présent dès le premier projet annuel de performances (PLF pour 2006). Les deux taux étant désormais très proches, il a été décidé, par simplicité, de ne plus présenter qu’un seul taux agrégé. La prévision et la cible pour ce dernier ont été fixées à 96 %.
OBJECTIF n° 5 : Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d’incidents
Le contrôle des risques est un élément essentiel de sécurisation des opérations financières de l’État, que ces risques aient des conséquences financières ou pas. L’objectif est déterminé par la contrainte absolue d’un compte créditeur à la Banque de France, par la gamme des opérations réalisées par l’AFT et par la diversité de ses contreparties. Il s’agit de pouvoir déceler au plus vite les dysfonctionnements ou les incidents qui pourraient se faire jour dans la bonne exécution des opérations de dette et de trésorerie, d’y parer et d’en mesurer l’impact. Cet objectif, transversal, concerne aussi bien les opérations de gestion de la dette que de la trésorerie. Deux indicateurs sont ainsi définis (qualité du système de contrôle ; suivi des incidents d’exécution), eux-mêmes décomposés en sous-indicateurs. INDICATEUR 5.1 : Qualité du système de contrôle (du point de vue du citoyen) Unité
2012 Réalisation
2013 Réalisation
2014 Prévision PAP 2014
2014 Prévision actualisée
2015 Prévision
2017 Cible
Nombre d’occurrences
2
0
0
1
0
0
Notation externe du contrôle interne : Note entre 1 et Système de contrôle des opérations et des 4 procédures internes
2
2
1
1
1
1
Notation externe du contrôle interne : Organisation comptable et traitement de l’information
Note entre 1 et 4
1
1
1
1
1
1
Notation externe du contrôle interne : Système de mesure des risques et des résultats
Note entre 1 et 4
1
1
1
1
1
1
Notation externe du contrôle interne : Note entre 1 et Système de surveillance et de maîtrise des 4 risques
1
1
1
1
1
1
Note entre 1 et 4
1
1
1
1
1
1
Incidents ou infractions au cadre général d’activité
Notation externe du contrôle interne : Système de documentation et d’information Précisions méthodologiques
Nombre d’incidents ou infractions au cadre général d’activité Ce sous-indicateur permet un suivi qualitatif et quantitatif des différents incidents classés selon les trois catégories suivantes : – non-respect des règles d’habilitation et de délégation ; – dépassement des limites de risques ; – non-respect des modalités de réalisation des opérations. Il s’agit d’une mesure interne de la qualité de l’organisation de l’AFT et du respect de ses contraintes.
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE
Programme n° 117
Notation externe du contrôle interne Cette notation repose sur un regard extérieur et professionnel, celui des auditeurs réalisant chaque année l’audit des opérations de l’agence. Elle vise à vérifier l’adéquation des procédures aux activités de l’agence et aux risques associés en prenant comme référence les dispositions réglementaires en vigueur dans les établissements financiers. Elle porte sur les domaines suivants : – système de contrôle des opérations et des procédures internes ; – organisation comptable et traitement de l’information ; – système de mesure des risques et des résultats ; – système de surveillance et de maîtrise des risques ; – système de documentation et d’information. Cette évaluation est retranscrite par une note allant de 1 à 4 : - note 1 le dispositif existant permet de couvrir de manière satisfaisante les risques identifiés engendrés par les opérations de l’agence ; - note 2 le dispositif existant doit être complété afin de couvrir les risques identifiés ; - note 3 le dispositif existant présente des faiblesses significatives nécessitant la mise en place d’actions correctrices sans délai afin de couvrir les risques identifiés ; - note 4 le dispositif existant ne permet pas de couvrir les risques identifiés engendrés par les opérations de l’agence. Source des données : Audit externe ; Agence France Trésor
JUSTIFICATION DES PRÉVISIONS ET DE LA CIBLE Les prévisions et cible sont fixées à 0 pour le nombre d’incidents ou infractions au cadre général d’activité et à la note maximale (1) pour l’audit des dispositifs de contrôle. INDICATEUR 5.2 : Incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie (du point de vue du citoyen) Unité
2012 Réalisation
2013 Réalisation
2014 Prévision PAP 2014
2014 Prévision actualisée
2015 Prévision
2017 Cible
Incidents qui dégradent le solde du compte à la Banque de France
Nombre
1
4
0
1
0
0
Incidents qui ne dégradent pas ou qui peuvent même améliorer le solde du compte à la Banque de France
Nombre
22
25
0
18
0
0
Autres incidents
Nombre
52
215
0
42
0
0
Précisions méthodologiques L’indicateur repose sur le recensement, au jour le jour, des incidents d’exécution sur les opérations portant sur la dette ou la trésorerie. Ce recensement a été considérablement amélioré ces derniers temps et l’augmentation des cas recensés est surtout le reflet du renforcement des contrôles et de la plus grande finesse des indicateurs de risque utilisés. L’augmentation, particulièrement sensible en 2013 pour les « autres incidents », ne concerne que des éléments accessoires de l’activité sans impact financier. L’amélioration du recensement des incidents permet de renforcer la démarche d’amélioration de la qualité opérationnelle, aussi bien en externe qu’en interne. Source des données : Agence France Trésor
JUSTIFICATION DES PRÉVISIONS ET DE LA CIBLE Les prévisions et cible pour cet indicateur sont fixées conventionnellement à 0, quand bien même la probabilité d’obtenir un tel résultat est faible. Dans de très nombreux cas, les incidents sont en effet le fait d’organismes externes (Banque de France ou contreparties des opérations de trésorerie, par exemple) et l’agence n’a pas de prise directe sur leur survenue. L’amélioration du recensement des incidents, préconisée par la Cour des comptes et qui entraîne dans un premier temps, comme on l’a constaté, une nette hausse de leur nombre, devrait à terme conduire à une amélioration de la situation grâce aux mesures correctrices et aux démarches de sensibilisation entreprises aussi bien en externe qu’en interne.
10
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES
PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES
2015 / PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS DEMANDÉS
2015 / AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT Numéro et intitulé de l’action / sous-action
01
Dette
03
Trésorerie
Total
Titre 4 Charges de la dette de l’État
FDC et ADP attendus en 2015
43 401 000 000 936 000 000 44 337 000 000
2015 / CRÉDITS DE PAIEMENT Numéro et intitulé de l’action / sous-action
01
Dette
03
Trésorerie
Total
Titre 4 Charges de la dette de l’État
43 401 000 000 936 000 000 44 337 000 000
FDC et ADP attendus en 2015
11
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES
Programme n° 117
2014 / PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS VOTÉS (LOI DE FINANCES INITIALE)
2014 / AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT Numéro et intitulé de l’action / sous-action
01
Dette
03
Trésorerie
Total
Titre 4 Charges de la dette de l’État
Prévisions FDC et ADP 2014
45 740 000 000 914 000 000 46 654 000 000
2014 / CRÉDITS DE PAIEMENT Numéro et intitulé de l’action / sous-action
01
Dette
03
Trésorerie
Total
Titre 4 Charges de la dette de l’État
45 740 000 000 914 000 000 46 654 000 000
Prévisions FDC et ADP 2014
12
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES
PRÉSENTATION DES CRÉDITS PAR TITRE ET CATÉGORIE
Autorisations d’engagement Titre et catégorie
Ouvertes en LFI pour 2014
Demandées pour 2015
Crédits de paiement Ouverts en LFI pour 2014
Demandés pour 2015
Titre 4. Charges de la dette de l’État
46 654 000 000
44 337 000 000
46 654 000 000
44 337 000 000
Intérêt de la dette financière négociable
45 739 000 000
43 401 000 000
45 739 000 000
43 401 000 000
Intérêt de la dette financière non négociable Charges financières diverses Total
1 000 000
1 000 000
914 000 000
936 000 000
914 000 000
936 000 000
46 654 000 000
44 337 000 000
46 654 000 000
44 337 000 000
13
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Programme n° 117
JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
ÉLÉMENTS TRANSVERSAUX AU PROGRAMME
Autorisations d’engagement Numéro et intitulé de l’action / sous-action
01
Dette
03
Trésorerie
Titre 2 Dépenses de personnel
Total
Crédits de paiement
Autres titres
Total
Titre 2 Dépenses de personnel
Autres titres
Total
43 401 000 000
43 401 000 000
43 401 000 000
936 000 000
936 000 000
936 000 000
936 000 000
44 337 000 000
44 337 000 000
44 337 000 000
44 337 000 000
43 401 000 000
Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » fonctionne en miroir avec la première section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État » : les dépenses du programme constituent une recette pour cette section du compte de commerce et viennent équilibrer cette dernière. La présentation ici faite est avant tout analytique. La présentation technique des éléments détaillés constitutifs de ces dépenses figure dans le document consacré au compte de commerce. Les crédits figurant au programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État » ne tiennent pas compte du résultat des contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps) retracé à la deuxième section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ». Cependant, ces contrats dégagent des excédents qui permettent d’alléger la charge figurant au budget général. En 2015 cet allègement devrait s’élever à 0,14 Md€ et viendrait s’ajouter aux 0,12 Md€ prévus pour 2014 et aux 3,47 Md€ de gains cumulés à la fin de 2013. S’agissant de 2014, une nouvelle estimation détaillée de la charge sera, comme il est d’usage, présentée dans le collectif de fin d’année. On peut cependant d’ores et déjà anticiper un allègement sensible par rapport aux évaluations de la loi de finances rectificative du 8 août 2014 : 0,9 Md€ au titre des provisions pour indexation du capital des titres indexés et 0,5 Md€ environ au titre de la charge des BTF (leur taux, proche de zéro en juillet et août, est passé en négatif début septembre).
montants en millions d’euros Charge de la dette du budget général (avant swaps) Gain net des opérations de swaps Charge nette de la dette (après swaps)
Exécution 2011
Exécution 2012
Exécution 2013
2014 LFI
2014 LFR (1)
2015 PLF
46 256
46 303
44 886
46 654
44 854
44 337
322
307
208
122
122
141
45 934
45 996
44 678
46 532
44 732
44 196
(1) loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.
CONTEXTE DE TRÉSORERIE Depuis le projet de loi de finances pour 2014, le tableau de financement est présenté selon une nouvelle maquette visant (i) à répondre aux observations de la Cour des comptes et (ii) à mieux rendre compte des opérations ayant trait aux investissements d’avenir. En pratique, une première écriture de consolidation est opérée, le cas échéant, en déduisant du déficit budgétaire les dotations enregistrées simultanément en tant que ressources sur les comptes de dépôt relatifs aux investissements d’avenir (matérialisation sur la ligne « Dotations budgétaires au titre des investissements d’avenir »). Une seconde écriture est opérée via la ligne « Autres besoins de trésorerie » avec l’inscription : – en négatif, des provisions pour indexation du capital des titres indexés (il s’agit en effet d’une charge budgétaire sans impact en trésorerie) ; – en positif, les dépenses d’investissements d’avenir, nettes des intérêts versés sur les fonds « non consommables ».
14
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
montants en milliards d’euros Besoin de financement
Exécution Exécution 2012 2013
2014 LFI
2014 LFR (1)
2014 révisé
2015 PLF
187,0
185,5
176,4
178,3
182,3
196,6
97,9 95,3 2,7
106,7 103,8 2,8
103,8 103,8 –
103,8 103,8 –
103,8 103,8 –
119,5 117,1 2,4
1,3
6,1
0,2
0,2
0,2
0,1
Déficit à financer déficit budgétaire dotations budgétaires au titre des investissements d’avenir
87,2 87,2 –
74,9 74,9 –
70,6 82,6 -12,0
71,9 83,9 -12,0
75,0 87,0 -12,0
75,7 75,7 –
Autres besoins de trésorerie *
+0,6
-2,2
+1,8
+2,4
+3,3
+1,3
Ressources de financement
187,0
185,5
176,4
178,3
182,3
196,6
Émissions de titres d’État à moyen et long terme, nettes des rachats
178,0
168,8
173,0
173,0
173,0
188,0
Amortissement de titres d’État à moyen et long terme valeur nominale suppléments d’indexation dus Amortissement des autres dettes (dettes reprises, etc.)
Ressources affectées à la CDP et consacrées au désendettement
–
–
1,5
1,5
1,5
4,0
Variation de l’encours de titres d’État à court terme (+ si augmentation ; - sinon)
-11,2
+7,2
–
+1,9
+4,2
–
Variation des dépôts des correspondants (+ si augmentation ; - sinon)
+13,4
-4,2
–
–
-1,0
–
Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l’État (+ si diminution ; - sinon)
-2,0
+7,9
+1,4
+1,4
+1,6
+4,1
Autres ressources de trésorerie
+8,9
+5,7
+0,5
+0,5
+3,0
+0,5
* neutralisation des opérations budgétaires sans impact en trésorerie ; décaissements opérés à partir des comptes consacrés aux investissements d’avenir, nets des intérêts versés ; passage de l’exercice budgétaire à l’année civile. (1) loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.
Pour 2014. Sous l’effet d’un déficit à financer plus élevé que prévu dans la loi de finances initiale et dans la loi de finances rectificative du 8 août, le besoin de financement pour 2014 est revu à la hausse, à 182,3 Md€. Ce besoin supplémentaire devrait être couvert par un surcroît d’émissions de BTF et par des primes nettes à l’émission. Pour 2015. Le besoin de financement est principalement constitué d’un déficit à financer de 75,7 Md€ et d’amortissements de titres à moyen/long terme de 119,5 Md€ (117,1 Md€ hors suppléments d’indexation versés aux détenteurs de l’OAT€i qui sera remboursée en 2015). Ce besoin devrait être couvert par un volume d’émissions de dette à moyen/long terme de 188 Md€ (ce volume sera revu, comme il est d’usage, en toute fin d’année afin de prendre en compte les éventuels rachats de titres d’échéance 2015 qui auront été opérés d’ici là), par 4 Md€ de recettes de cessions de participation affectées au désendettement de l’État et par 4,1 Md€ de contribution des disponibilités du Trésor.
CONTEXTE FINANCIER Dans un environnement marqué par l’atonie de l’activité, par une très faible inflation et par les nouvelles baisses des taux directeurs de la Banque Centrale Européenne (le taux de refinancement a été abaissé à 0,15 % en juin 2014 puis à 0,05 % en septembre), les taux souverains à court terme comme à moyen/long terme ont fortement chuté dans la zone euro depuis le début de l’année 2014 et les écarts entre les pays « cœur », comme l’Allemagne et la France, et les autres pays, comme l’Espagne et l’Italie, se sont sensiblement réduits.
15
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Taux à l’émission des titres à court terme (6 mois) en % 4%
Programme n° 117
Taux d’intérêt souverains à long terme taux harmonisé, en % 7%
Espagne Italie 3%
Espagne Italie France Allemagne
6%
France Allemagne
2%
5% 4% 3%
1% 2% 0%
1% 2012
2013
2014
2012
source : Trésors publics ; agences de la dette
2013
2014
source : Banque centrale européenne
Scénario de taux à moyen et long terme. Après le point bas atteint début septembre (le taux à l’émission de l’OAT de référence à 10 ans est ressorti à 1,32 % seulement lors de l’adjudication du 4 septembre), le scénario retenu pour la fin de l’année et l’an prochain table sur une remontée progressive des taux (le 10 ans français passerait à 1,9 % fin 2014 et progresserait de 50 points de base en 2015). Cette prévision tient notamment compte d’une possible remontée rapide des taux longs américains qui entraînerait dans leur sillage les taux européens, surtout si la zone euro apparaît moins attractive économiquement pour les investisseurs. Taux d’intérêt à long terme en % 4,0%
Taux à l’émission des OAT à 10 ans (moyenne annuelle)
USA – taux à 10 ans TEC 10 ans
3,5%
taux à l’émission des OAT à 10 ans
3,0% 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% 2012
2013
2014
2015
source : US Treasury ; Banque de France ; Agence France Trésor
2003
4,17 %
2004
4,20 %
2005
3,48 %
2006
3,73 %
2007
4,23 %
2008
4,37 %
2009
3,69 %
2010
3,17 %
2011
3,38 %
2012
2,70 %
2013
2,23 %
2014 (estimation)
2,0 %
2015 (prévision)
2,2 %
Scénario de taux à court terme. Sous l’hypothèse d’un maintien jusqu’à la fin de 2015 des taux directeurs de la Banque Centrale Européenne à leur niveau actuel (0,05 % pour le taux de refinancement depuis la décision du 4 septembre 2014), il est supposé que le taux des BTF à 3 mois (ressorti à -5 points de base lors de l’adjudication du 8 septembre) resterait très bas tout au long de 2015, à un niveau proche du taux de refinancement. Au-delà, il est fait l’hypothèse que ces taux directeurs seraient progressivement relevés, en lien avec le retour de la croissance et avec une inflation se rapprochant de l’objectif de la Banque Centrale Européenne, ce qui tirerait à la hausse le taux des BTF à 6 mois et à 12 mois dès 2015.
16
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Taux d’intérêt à court terme en % 1,25%
Taux à l’émission des BTF à 3 mois (moyenne annuelle)
rendement des bons du Trésor à 3 mois taux à l’émission des BTF à 3 mois
2003
2,22 %
taux directeur de la BCE
2004
2,00 %
0,75%
2005
2,06 %
2006
2,84 %
0,50%
2007
3,87 %
2008
3,59 %
2009
0,62 %
2010
0,37 %
2011
0,70 %
2012
0,04 %
1,00%
0,25% 0,00% -0,25% 2012
2013
2014
2015
source : Banque de France ; Agence France Trésor
2013
0,04 %
2014 (estimation)
0,08 %
2015 (prévision)
0,05 %
Inflation. L’estimation, pour 2015, de la provision pour charge d’indexation du capital des titres indexés s’appuie sur les prévisions d’inflation retenues pour la construction du budget 2015 (+0,9 % en moyenne annuelle pour la France et +1,1 % pour la zone euro). En pratique, du fait du mode de construction des références d’inflation utilisées pour le calcul de cette provision, la charge budgétaire prévue pour 2015 repose sur l’évolution anticipée des prix entre mai 2014 et mai 2015, soit +0,8 % pour la France et +1,0 % pour la zone euro. Il convient de noter que cette provision est sensible aux variations de l’inflation, un écart de +/- 0,1 % de cette dernière se traduisant par un écart de +/- 0,18 Md€ sur la provision. Références pour les charges d’indexation – France indice base 100 en 1998
Références pour les charges d’indexation – zone euro indice base 100 en 2005
129
120
128
119
+1,0%
+0,8% 127 126
118
126,26
117,47 116,92
125,55
117
125
indice mensuel des prix hors tabac
124
référence pour le calcul de la charge annuelle
116
indice mensuel des prix hors tabac
115
référence pour le calcul de la charge annuelle
114
123 2013
2014
2015
source : Insee ; Agence France Trésor
2013
2014
2015
source : Eurostat ; Agence France Trésor
17
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Programme n° 117
SUIVI DES CRÉDITS DE PAIEMENT ASSOCIÉS À LA CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT (HORS TITRE 2)
ESTIMATION DES RESTES À PAYER AU 31/12/2014 Engagements sur années antérieures non couverts par des paiements au 31/12/2013 (RAP 2013)
Engagements sur années antérieures non couverts par des paiements au 31/12/2013 y.c. travaux de fin de gestion postérieurs au RAP 2013
AE LFI 2014 + reports 2013 vers 2014 + prévision de FDC et ADP +LFR-I 2014
CP LFI 2014 + reports 2013 vers 2014 + prévision de FDC et ADP +LFR-I 2014
44 854 000 000
44 854 000 000
Évaluation des engagements non couverts par des paiements au 31/12/2014
ÉCHÉANCIER DES CP À OUVRIR AE
CP 2015
CP 2016
CP 2017
CP au-delà de 2017
Évaluation des engagements non couverts par des paiements au 31/12/2014
CP demandés sur AE antérieures à 2015 CP PLF / CP FDC et ADP
Estimation des CP 2016 sur AE antérieures à 2015
Estimation des CP 2017 sur AE antérieures à 2015
Estimation des CP au-delà de 2017 sur AE antérieures à 2015
Estimation des CP 2016 sur AE nouvelles en 2015
Estimation des CP 2017 sur AE nouvelles en 2015
Estimation des CP au-delà de 2017 sur AE nouvelles en 2015
0
AE nouvelles pour 2015 AE PLF / AE FDC et ADP
CP demandés sur AE nouvelles en 2015 CP PLF / CP FDC et ADP
44 337 000 000
44 337 000 000
Totaux
44 337 000 000
CLÉS D'OUVERTURE DES CRÉDITS DE PAIEMENTS SUR AE 2015 CP 2015 demandés sur AE nouvelles en 2015 / AE 2015
CP 2016 sur AE nouvelles en 2015 / AE 2015
CP 2017 sur AE nouvelles en 2015 / AE 2015
CP au-delà de 2017 sur AE nouvelles en 2015 / AE 2015
100 %
0%
0%
0%
18
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
JUSTIFICATION PAR ACTION
ACTION n° 01 97,9 % Dette
Titre 2
Hors titre 2
Total
Autorisations d’engagement
43 401 000 000
43 401 000 000
Crédits de paiement
43 401 000 000
43 401 000 000
FDC et ADP attendus en 2015
PRÉSENTATION DE L’ACTION La gestion de la dette répond à l’impératif de couvrir le besoin de financement de l’État tout en minimisant, sur la durée, la charge de la dette pour le contribuable. Cette gestion comporte deux volets : d’une part, la gestion de la dette obligataire, qui porte essentiellement sur la politique d’émission primaire et, d’autre part, la gestion du portefeuille de produits dérivés. Toutefois, seuls les résultats du premier volet apparaissent dans le budget général (et donc dans les crédits du programme ici présenté), les résultats du second n’étant retracés qu’à la deuxième section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État ». Les dettes reprises et la dette non négociable relèvent également de cette action, mais il s’agit, dans les deux cas, d’une gestion passive de dettes de faible montant ayant vocation à s’éteindre. La politique d’émission primaire de titres de dette par l’AFT vise à assurer à l’État l’accès au marché obligataire en toutes circonstances et à faire en sorte que le marché des valeurs du Trésor soit le plus large possible afin de permettre à la France d’émettre au coût le plus faible pour le contribuable. Cette politique repose sur une offre diversifiée ainsi que sur la régularité et la stabilité dans le temps des émissions. Tous les titres de dette de l’État sont libellés en euros. L’AFT, qui dispose d’une autorisation parlementaire pour émettre des titres de dette dans une autre devise, continue toutefois de maintenir une veille sur l’opportunité de recourir à de telles émissions. Afin de réduire sur le long terme et dans les meilleures conditions de sécurité ses coûts de financement, l’État a diversifié son portefeuille de titres afin de conforter et si possible élargir, tant au niveau géographique qu’au niveau institutionnel, la base d’investisseurs, gage d’une demande soutenue et pérenne des titres d'État. Les obligations indexées sont un vecteur de cette diversification : elles répondent aux problématiques de gestion actif-passif des institutions financières, des fonds de pension et des compagnies d’assurance. Pour les titres de dette à moyen et long terme, le programme habituel d’émission repose sur la création, chaque année, d’une nouvelle souche de référence à 2 ans, de deux nouvelles souches de référence à 5 ans et de deux nouvelles souches de référence à 10 ans. Ce schéma de base peut être complété, en fonction de la demande, notamment par la création de titres de maturité plus longue (15 ans, 30 ans ou 50 ans) et de titres indexés sur l’inflation 1. Aux émissions sur ces nouvelles souches s’ajoutent les ré-abondements de titres créés antérieurement (maturités comprises entre 2 et 5 ans ou entre 5 et 10 ans). Répartir l’offre de titres sur une gamme plus large permet en effet d’en faciliter l’absorption par le marché tout en limitant l’impact de l’adjudication d’un titre donné sur sa valeur de marché. Ces émissions d’anciens titres (dites « off-the-run ») ont lieu dans le cadre du calendrier annoncé d’adjudications. Les émissions à moyen et long terme se font, sauf exception, par adjudications, à des dates et horaires prédéfinis au moment de la publication du programme indicatif annuel : les titres à taux fixe à long terme sont émis tous les premiers jeudis du mois ; les titres à moyen terme et les titres indexés tous les troisièmes jeudis du mois (à l’exception des mois d’août et décembre). Deux dates d’adjudication supplémentaires sont par ailleurs prévues (mais pas nécessairement retenues) les premiers jeudi d’août et de décembre, les adjudications pouvant porter indifféremment sur toutes les catégories de titres.
1
Le programme d’émission prévoit un volet de 10 % de titres indexés sur l’inflation.
19
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Programme n° 117
Pour la dette à court terme (BTF), une nouvelle ligne à 3 mois est ouverte une semaine sur deux et ré-abondée la semaine suivante ; elle est accompagnée d’une ou plusieurs autres lignes, généralement de maturité 6 mois ou 12 mois, mais pas exclusivement. Pour répondre au mieux à la demande des acteurs de marché, ce qui permet de bénéficier des meilleurs prix, l’AFT est en liaison constante avec les spécialistes en valeur du Trésor, qui sont actuellement au nombre de 19. Elle organise systématiquement des réunions de préparation des adjudications. Participent également de l’action « dette », les dettes reprises par l’État, la dette non négociable et les frais et commissions de gestion de la dette. Ces éléments pèsent toutefois très peu. La dette non négociable est en voie d’extinction, aucune émission nouvelle n’ayant été réalisée depuis 1999 et le raccourcissement à 5 ans (au lieu de 30 ans antérieurement) des délais de prescription en a fait disparaître la plus grande partie en 2013. Les reprises de dette correspondent, quant à elles, à des opérations ponctuelles et la charge qu’elles induisent est décroissante.
PRÉVISION BUDGÉTAIRE montants en millions d’ euros Dette OAT et BTAN Charge nette d’intérêts * Provision pour indexation du capital des titres indexés BTF – Intérêts versés Dettes reprises (charge nette) Frais et commissions de gestion de la dette ** Dette non négociable
Exécution 2011
Exécution 2012
Exécution 2013
2014 LFI
2014 LFR (1)
2015 PLF
45 782
45 423
43 977
45 740
43 940
43 401
43 891
44 977
43 621
44 507
43 207
42 872
39 924
41 339
41 849
41 666
41 366
40 997
3 967
3 638
1 772
2 841
1 841
1 875
1 611
206
158
1 127
627
427
265
231
180
85
85
82
14
9
17
20
20
20
1
1
1
1
1
–
(1) loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014. * intérêts versés moins recettes de coupons courus à l’émission ** montant global, y compris ceux afférents à la trésorerie
En 2015, la charge de la dette (hors trésorerie) atteindrait, sous les hypothèses de financement, de taux et d’inflation présentées précédemment, 43,4 Md€, soit 0,6 Md€ de moins que la charge enregistrée en 2013. Sur le champ, largement prépondérant, de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF), l’effet « volume » défavorable lié à l’augmentation de l’encours de la dette n’empêcherait pas la charge de diminuer entre 2013 et 2014 (révisé) grâce à la conjugaison d’un effet « taux » très favorable (-1,9 Md€, du fait des gains de refinancement pour les titres à moyen et long terme amortis en 2013) et d’un effet « inflation » également favorable (la hausse des prix a été beaucoup plus faible en 2014 qu’en 2013 si bien que la provision pour indexation du capital des titres indexés est divisée par deux d’une année à l’autre).
20
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Charge de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF) évolution d’une année à l’autre et décomposition ( Md€) 6
Charge de la dette négociable (OAT, BTAN et BTF) décomposition de l’évolution entre 2014 et 2015 ( Md€) 2
effet volume
5 effet taux
4
effet volume
1
3
effet taux
effet inflation
2
0
1 effets calendaires & autres
0 -1
effet inflation effets calendaires & autres
-1
variation totale
-2 -3
-2 2011
2012
2013
2014
OAT & BTAN
2015
source : Agence France Trésor
BTF
source : Agence France Trésor
Entre 2014 (révisé) et 2015, la configuration différerait (voir les graphiques ci-dessus), avec, hors effet « calendaire » résiduel : – un effet « volume » restant défavorable (+1,4 Md€), concentré sur la dette à moyen et long terme et lié à la progression de l’encours (l’encours des BTF devrait, quant à lui, rester stable) ; – un effet « taux » toujours favorable (-1,1 Md€), mais moins qu’en 2014 ; – un effet « inflation » défavorable (+0,8 Md€), en lien avec le retour attendu de l’inflation à un niveau moins bas que celui enregistré en 2014. ÉVOLUTION DE L’ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE Compte tenu des évolutions présentées ci-dessus dans le tableau de financement, l’encours de la dette s’élèverait à 1 603 Md€ à la fin de 2015 (il était de 921 Md€ fin 2007, au début de la crise financière). La part des BTF dans l’encours total de la dette serait d’un peu plus de 11 % fin 2015.
fin 2014 (estimation)
fin 2015 (prévision)
fin 2009
fin 2010
fin 2011
fin 2012
fin 2013
1 133,5
1 212,3
1 293,9
1 365,5
1 437,6
1 511,0
1 581,9
OAT & BTAN
919,4
1 025,2
1 116,1
1 198,9
1 263,8
1 333,0
1 403,9
BTF
214,1
187,1
177,8
166,6
173,8
178,0
178,0
encours en milliards d’ euros Ensemble de la dette – valeur nominale
Supplément d’indexation à la date considérée Ensemble de la dette – valeur actualisée * variation d’une année à l’autre
14,5
16,7
19,1
20,7
19,6
20,8
20,9
1 148,0
1 229,0
1 313,0
1 386,2
1 457,2
1 531,8
1 602,8
+131,4
+81,0
+84,0
+73,2
+71,0
+74,6
+71,0
* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal + supplément d’indexation à la date considérée pour les titres indexés
21
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Programme n° 117
SIMULATION D’UN CHOC DE TAUX Une remontée durable des taux d’intérêt constitue un facteur d’aggravation de la charge de la dette. Afin de quantifier cette aggravation, une simulation d’un choc de 1 % (par rapport au scénario de référence) sur l’ensemble de la courbe à compter de 2015 est présentée ci-dessous. Elle correspond à une optique « maastrichtienne », avec une charge agrégeant intérêts courus et étalement des primes et décotes à l’émission. Impact d’un choc de taux de 1% sur la charge maastrichtienne des OAT, BTAN et BTF 20,0 en Md€
17,5
14,0
15,0
15,2
16,3
17,2
12,7
12,5
11,1 9,3
10,0 7,4
7,5
5,3
5,0 2,4
2,5 0,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
ÉLÉMENTS DE LA DÉPENSE PAR NATURE
Titre et catégorie
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Dettes
43 401 000 000
43 401 000 000
Intérêt de la dette financière négociable
43 401 000 000
43 401 000 000
Total
43 401 000 000
43 401 000 000
ACTION n° 03 2,1 % Trésorerie
Titre 2
Hors titre 2
Total
Autorisations d’engagement
936 000 000
936 000 000
Crédits de paiement
936 000 000
936 000 000
FDC et ADP attendus en 2015
PRÉSENTATION DE L’ACTION La gestion de la trésorerie a pour objectif de permettre à l’État d’honorer ses engagements financiers, c’est-à-dire de faire en sorte que sa situation de trésorerie rende toujours possible l’exécution des dépenses qui viennent s’imputer sur son compte unique tenu à la Banque de France. En pratique, compte tenu de l’interdiction faite à l’État, aux termes de l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, de bénéficier d’avances de la Banque de France, l’AFT veille à ce que la situation consolidée des flux de l’État et des correspondants du Trésor, telle que retracée sur le compte unique de l’État à la Banque de France, présente chaque soir un solde créditeur, une fois exécuté l’ensemble des opérations de la journée. Dans le même temps, elle calibre au plus juste les émissions de dette et place les excédents ponctuels de trésorerie dans l’intérêt du contribuable.
22
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
L’impact budgétaire de la gestion de trésorerie de l’État correspond à la différence entre le produit des placements et la rémunération des fonds déposés au Trésor (tous ne sont pas rémunérés, en particulier les comptes « courants » des collectivités locales). Ce solde est aujourd’hui structurellement déficitaire du fait de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d’avenir, qui représente une charge annuelle de l’ordre de 0,7 Md€. La trésorerie de l’État est constituée de l’ensemble des mouvements financiers exécutés par les comptables publics et dont le suivi comptable est assuré par la direction générale des finances publiques. Ces mouvements sont centralisés en temps réel par la Banque de France sur un compte unique, dit compte du Trésor. L’AFT est chargée de la gestion des liquidités disponibles sur le compte. Les relations entre l’État et, en tant que teneur de compte, la Banque de France sont régies par une convention de tenue de compte. Cette convention précise, en particulier, les conditions dans lesquelles l’État peut suivre en temps réel l’imputation sur son compte des opérations réalisées en recettes et en dépenses. Les mouvements financiers qui affectent le compte de l’État correspondent aux opérations : – du budget de l’État, qu’il s’agisse des recettes fiscales et non fiscales, des dépenses de fonctionnement, d’intervention ou d’investissement ; – des correspondants du Trésor, c’est-à-dire des entités qui déposent leurs fonds auprès de l’État (cas, en particulier, des collectivités locales, des établissements publics locaux et de la plupart des établissements publics nationaux) ; – de l’AFT elle-même, au titre du financement de l’État à court, moyen et long terme et de la gestion de sa trésorerie (amortissement de la dette venant à maturité, émission de dette, rachat de titres, prêts, opérations de pension). Si le solde du compte de l'État ouvert dans les livres de la Banque de France doit être chaque soir créditeur, le respect de cette obligation juridique doit être concilié avec l'intérêt financier de l'État. L’AFT mène ainsi une gestion active de la trésorerie, en plaçant les excédents journaliers auprès de contreparties bancaires, sous forme de prêts sans collatéral ou de prises en pension de titres d’État (ces placements donnent lieu à une mise en concurrence entre contreparties selon un critère de prix et, à prix égal, de meilleure sécurité). Ces excédents peuvent également être utilisés pour des prêts de très court terme à des entités de la sphère publique ou à certains Trésors de la zone euro avec lesquels l’AFT a conclu des accords d’échange de trésorerie. Cette optimisation repose sur une gestion prévisionnelle du profil de trésorerie de l’État. Ce profil est marqué par le caractère asynchrone et déséquilibré des calendriers de recouvrement de recettes et d’exécution des dépenses : les dépenses courantes de l’État et de ses correspondants ainsi que les flux liés aux émissions de titres de dette (cash versé par les souscripteurs de titres, pour l’essentiel) sont, en effet, relativement réguliers au cours de l’année ; les recettes fiscales, de même que les flux de dépenses liés à la dette (paiement des intérêts et remboursement des titres arrivés à échéance), sont à l’inverse concentrés sur quelques grandes échéances. Pour gérer ce décalage et disposer des liquidités nécessaires pour faire face aux échéances de paiement, l’AFT détermine les émissions de titres d’endettement de court terme (BTF) 2.
PRÉVISION BUDGÉTAIRE
montants en millions d’ euros Trésorerie (charge nette)
Exécution 2011
Exécution 2012
Exécution 2013
2014 LFI
2014 LFR (1)
2015 PLF
474
880
909
914
914
936
dont hors rémunération des fonds non consommables
66
234
242
203
203
185
Rémunération des fonds non consommables déposés au Trésor *
408
645
667
711
711
751
Dépôts des correspondants (rémunérations versées)
365
309
253
278
278
173
Pensions, placements et trésorerie (recettes - dépenses)
300
75
11
75
75
-12
* fonds destinés au financement des investissements d’avenir
2 Ces émissions sont caractérisées par leur rythme (hebdomadaire), par leurs maturités standard de 3 mois, 6 mois et 12 mois, non ajustables au jour près, et par la stabilité des volumes émis.
23
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) JUSTIFICATION AU PREMIER EURO
Programme n° 117
La rémunération des premiers fonds non consommables (i.e. ceux prévus par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010) destinés au financement du premier programme d’investissements d’avenir et déposés au Trésor a atteint son niveau « plein » en 2013. S’y ajoute, à partir de 2014, la rémunération des fonds supplémentaires prévus par la seconde tranche d’investissements d’avenir. Le supplément de charge attendu à ce titre, estimé à 41 M€ en loi de finances initiale pour 2014, sera in fine moindre car le premier versement trimestriel interviendra plus tard qu’anticipé. L’année 2015 sera, en revanche, une année « pleine » et la charge additionnelle atteindra un peu plus de 80 M€. Suite aux décisions de la Banque Centrale Européenne du 5 juin, la trésorerie laissée sur le compte du Trésor à la Banque de France au-delà d’un plancher défini par voie conventionnelle est rémunérée à zéro ou au taux de la facilité de dépôt lorsque celui-ci est négatif. La BCE ayant décidé d’abaisser ce taux en territoire négatif à -0,10 % le 5 juin 2014 puis à -0,20 % le 4 septembre, la trésorerie excédentaire laissée sur le compte du Trésor est actuellement rémunérée négativement. Ces décisions ont par ailleurs pour effet d’entraîner en territoire nul voire négatif les taux du marché interbancaire. Cette situation devrait perdurer tout au long de 2015 si bien que les opérations de gestion active de la trésorerie devraient générer non plus un produit mais une charge nette, pour un montant estimé à 12 M€. Parallèlement, la charge des dépôts des correspondants (hors fonds non consommables destinés aux investissements d’avenir) devrait diminuer. La charge nette de la trésorerie resterait ainsi stable, à un peu moins de 200 M€. Il convient de noter que, s’agissant de 2014, les montants seront revus, comme il est d’usage, lors du collectif de fin d’année. La rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d’avenir et déposés au Trésor devrait, pour les raisons évoquées ci-dessus, être inférieure d’environ 20 M€ à l’estimation initiale. Le solde des autres dépenses et recettes ne devrait s’écarter que modérément de l’estimation initiale, avec toutefois une révision à la baisse tant du côté des dépenses que des recettes sous l’effet des niveaux très bas, voire négatifs, des taux de court terme et des taux directeurs de la Banque Centrale Européenne.
ÉLÉMENTS DE LA DÉPENSE PAR NATURE
Titre et catégorie
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Dettes
936 000 000
936 000 000
Charges financières diverses
936 000 000
936 000 000
Total
936 000 000
936 000 000
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
ANALYSE DES COÛTS
ANALYSE DES COÛTS DU PROGRAMME ET DES ACTIONS
Note explicative Sont reconstitués en comptabilité d’analyse des coûts (CAC) les crédits prévisionnels complets des actions du programme, obtenus après ventilation des crédits de pilotage, de soutien ou de services polyvalents, vers les actions de politique publique. L’introduction de l’outil CHORUS, comme application de tenue de la CAC depuis le PLF 2014, permet de valoriser dans les PAP, les choix de modélisation analytique préalablement opérés par les ministères pour chacun des programmes dont ils ont la charge.
SCHÉMA DE DÉVERSEMENT ANALYTIQUE DU PROGRAMME
FINANCES ET COMPTES PUBLICS MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT P117 Charge de la dette et trésorerie de l’Etat
MISSION ECONOMIE P305 Stratégie économique et fiscale
01 - Dette 03 - Trésorerie
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES P218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière P309 Entretien des bâtiments de l’Etat
LECTURE DU SCHÉMA Conformément à la LOLF qui dispose que les opérations budgétaires relatives à la dette et à la trésorerie de l’Etat sont retracées dans un compte de commerce « à l’exclusion de toute opération de gestion courante », l’ensemble des crédits de support du programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’Etat », à l’exception des dépenses directement liées à l’émission de la dette de l’Etat, sont rattachés aux programmes 305 « Stratégie économique et fiscale » et 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière », programme soutien des ministères économiques et financiers. Le programme 117 reçoit ainsi des déversements en provenance de ces programmes : - les crédits de fonctionnement de l’Agence France Trésor, ainsi que la masse salariale des effectifs de la direction générale du trésor, inscrits sur le programme 305 et contribuant au programme 117, - les dépenses de soutien prises en charge par le programme 218. Il reçoit également un déversement du programme 309 « Entretien des bâtiments de l’Etat » qui regroupe une partie des crédits consacrés aux travaux d’entretien lourd des bâtiments administratifs.
25
PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) ANALYSE DES COÛTS
Programme n° 117
PRÉSENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONCOURANT À LA MISE EN ŒUVRE DE LA POLITIQUE (en milliers d’euros)
Numéro et intitulé de l’action
Ventilation des crédits indirects *
PLF 2015 crédits directs (1) (y.c. FDC et ADP)
01 - Dette
entre programmes
Variation
(y.c. FDC et ADP)
entre (2) et (1)
43 401 000
+2 402
43 403 402
936 000
+2 402
938 402
44 337 000
+4 805
44 341 805
03 - Trésorerie Total
au sein du programme
PLF 2015 crédits complets (2)
+0 % +0,3 % +0 %
* Les données de ventilation sont alimentées par CHORUS.
(en milliers d’euros)
Ventilation des crédits indirects vers les programmes partenaires bénéficiaires (+) ou en provenance des programmes partenaires contributeurs (−)
-4 805
Mission « Économie »
-3 329
305 / Stratégie économique et fiscale
-3 329
Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
-1 476
218 / Conduite et pilotage des politiques économiques et financières
-1 409
309 / Entretien des bâtiments de l’État
-67
OBSERVATIONS
INTERDÉPENDANCES DU PROGRAMME DE POLITIQUE PUBLIQUE Nombre de programmes partenaires (ou liés)
3
Programmes partenaires hors mission
OUI
Programmes partenaires d’autres ministères
NON
OBJETS ET RÈGLES STRUCTURANT LA VENTILATION Objet Clés de ventilation utilisées
Nombre 09
Observation 7 pour les déversements du P218, 1 pour l’affectation en provenance du P309 et 1 pour la ventilation de l’action 01 du P305
Unités de répartition retenues
02
ETPT, m²
Familles de soutien ventilé
07
Action sociale, santé et sécurité au travail et prévention médicale – Communication – Informatique – Immobilier – Cadre de vie – Formation – Autres prestations d’appui et de support
ÉVOLUTION DU MODÈLE Par rapport au précédent exercice, le modèle intègre l’évolution de la maquette du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière », qui est le programme de soutien pour l’ensemble des programmes des ministères économiques et financiers. Ainsi, le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’Etat » reçoit désormais des déversements en provenance des seules actions 01 « Etat-major et politiques transversales » et 05 « Prestations d’appui et de support » du programme 218. Concernant les autres déversements, la méthodologie est reconduite entre le PLF 2014 et le PLF 2015.
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PLF 2015
Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs) Programme n° 117
ANALYSE DES COÛTS
ANALYSE DES ÉCARTS La part de la masse salariale de la direction générale du Trésor (DG Trésor), inscrite sur l’action 01 « Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen » du programme 305 « Stratégie économique et fiscale » et contribuant au programme 117, est calculée grâce à une « enquête temps » annuelle menée par la DG Trésor. Elle est répartie sur les deux actions de ce programme au prorata des ETPT résultant de l’ «enquête temps ». De la même manière, les crédits en provenance du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » sont déversés sur les deux actions du programme au prorata de leurs ETPT respectifs. Enfin, le programme 117 reçoit un déversement du programme 309 « Entretien des bâtiments de l’Etat » qui regroupe une partie des crédits consacrés aux travaux d’entretien lourd des bâtiments administratifs. Après ventilation, les crédits de soutien, en provenance des programmes 218 et 309, représentent une part quasi-nulle du montant total des crédits du programme 117. La part des crédits de masse salariale en provenance du programme 305 est également marginale.
