INSTITUT D’ÉTUDES DE SÉCURITÉ

Doter la Guinée-Bissau d’une nouvelle Constitution pour consolider l’État de droit et la stabilité Résumé Au lendemain des législatives de 2014, l’Assemblée nationale populaire (ANP) a mis en place une Commission ad hoc sur la réforme constitutionnelle. Peu de progrès ont été enregistrés avant que la Commission ne se retrouve paralysée, à l’instar de toute l’ANP, par la crise politique de 2015. L’actuelle loi fondamentale manque de clarté et de précision dans un certain nombre de domaines importants, à commencer par la délimitation des pouvoirs et la clarification des compétences des organes de souveraineté. Il convient de doter le pays d’une Constitution pensée pour prévenir les blocages politiques, favoriser un fonctionnement harmonieux des institutions et rendre l’État plus effectif et plus juste dans ses missions au bénéfice des populations.

NOTE D’ANALYSE 1 | MAI 2018

Principales recommandations Réviser la Constitution pour prévenir les blocages politiques et favoriser un fonctionnement harmonieux des institutions. Clarifier la notion de « grave crise empêchant le fonctionnement normal des institutions ». Préciser les critères de dissolution du gouvernement par le président de la République afin de réduire le risque d’instabilité gouvernementale. Permettre au président de la République de présider le Conseil des ministres uniquement dans des circonstances particulières et à l’invitation du Premier ministre. Tenir compte de la nécessité pour le gouvernement de bénéficier du soutien d’une majorité à l’Assemblée nationale dans le choix du Premier ministre. Clarifier les compétences respectives du président de la République et du gouvernement, notamment concernant les nominations aux hauts postes institutionnels, civils et militaires. Renforcer le Conseil d’État dans sa composition et ses compétences et permettre une meilleure prise en compte de ses avis par le président de la République.

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La présente note se focalise sur la Constitution de la Guinée-Bissau, retrace l’évolution historique qui a conduit au texte en vigueur, identifie les principales questions qui devraient faire l’objet de modifications plus ou moins substantielles et formule des propositions qui permettraient de traduire enfin la reconnaissance collective du besoin de réviser la loi fondamentale en une réalité.

Entre stabilité constitutionnelle et instabilité politique En 44 ans d’histoire comme État indépendant dans ses frontières actuelles (1973-2018), et en dépit de nombreux troubles, la République de Guinée-Bissau a connu une continuité constitutionnelle formelle, avec trois Constitutions : • La Constitution du 24 septembre 1973 (ou de « Boé »), en vigueur jusqu’en 1980 ; • La Constitution du 16 mai 1984, qui prévoyait un régime présidentiel et plutôt autoritaire ; • La Constitution du 26 février 1993, qui a marqué la fin de la transition constitutionnelle commencée en 1991 et qui a été amendée en 1995 et en 19961. Deux autres textes constitutionnels, dont la mise en œuvre a avorté principalement pour des raisons politiques, peuvent être ajoutés : celui du 10 novembre 1980, qui a conduit au coup d’État militaire du 14 novembre, et celui du 5 avril 2001, que le président de la République de l’époque, Kumba Yalá, a refusé de promulguer. La stabilité constitutionnelle n’a pas entrainé de stabilité politique et institutionnelle. Coups d’État à répétition, assassinats politiques et guerre civile ont mis à mal le fonctionnement des institutions. Cette situation, générée par des luttes pour le contrôle du pouvoir, n’a pas favorisé l’adoption de réformes visant à inscrire le pays dans une stabilité durable. La plupart des révisions constitutionnelles ont été faites pour neutraliser les adversaires politiques ou pour mieux consolider le pouvoir en place.

La révision constitutionnelle de 1993 apporte un changement majeur en introduisant le régime semi-présidentiel C’est au début de la décennie 1990 que les signes d’une possible ouverture démocratique apparaissent en Guinée-Bissau. Le second congrès extraordinaire du Parti africain pour l’indépendance de la Guinée-Bissau et du Cap-Vert (PAIGC) de janvier-février 1991 adopte le principe de l’instauration du multipartisme. Cette ouverture est officiellement entamée en mai 1991 avec la révision de la Constitution de 1984 par l’ANP. L’abrogation de l’article 5, qui consacrait le PAIGC comme « la force politique dirigeante de la société

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et de l’État », officialise la fin du parti unique et une loi-cadre sur les partis politiques est adoptée. D’autres réformes portant notamment sur le fonctionnement des institutions et la nature du régime sont adoptées. La révision constitutionnelle de 1993 apporte un changement majeur : elle introduit le régime semi-présidentiel. En 1994, trois ans après l’instauration du multipartisme, les premières élections sont organisées. Sur le plan institutionnel, la Guinée-Bissau entre dans une phase de consolidation démocratique marquée par le choix d’un régime semi-présidentiel calqué sur le modèle portugais.

Faiblesses de la Constitution et pistes de réforme La nécessité reconnue d’une nouvelle loi fondamentale L’adoption du régime semi-présidentiel en 1993 vise à mettre un terme à l’instabilité gouvernementale et à l’omnipotence du président João Bernardo Vieira, qui, par des modifications constitutionnelles, avait concentré l’essentiel des pouvoirs. C’est donc un régime hybride qui s’installe, combinant les caractéristiques du régime présidentiel et celles du régime parlementaire. Fondé sur la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, il vise à créer un équilibre et une collaboration entre les institutions clés qui constituent les organes de souveraineté : le président de la République (articles 62 à 72), l’ANP (articles 76 à 95), le gouvernement (articles 96 à 104) et les tribunaux (articles 119 à 125).

Le régime semi-présidentiel bissau-guinéen est matérialisé dans la Constitution à travers l’organisation et le fonctionnement du pouvoir politique Le régime semi-présidentiel bissau-guinéen est matérialisé dans la Constitution par plusieurs articles sur l’organisation et le fonctionnement du pouvoir politique. Son application a cependant été à l’origine de nombreuses crises, dues notamment à une interprétation divergente de la Constitution, en particulier sur le rôle et les compétences du couple exécutif (le président et le Premier ministre) et des autres institutions. Même si les animateurs de la scène politique et de la société civile expliquent généralement que les crises politiques à répétition ne résultent pas d’une mauvaise Constitution mais plutôt du comportement des acteurs politiques et institutionnels, ils reconnaissent que la loi fondamentale manque de clarté et de précision dans un certain nombre de domaines importants. Ils ne manquent pas de souligner que la Constitution a été aménagée pour permettre à l’ancien président Vieira, bénéficiant de la légitimité historique de héros de la guerre d’indépendance, de conserver tous les leviers du pouvoir2. Il existe un large consensus sur la nécessité de réviser la Constitution actuelle, d’autant plus qu’une initiative dans ce sens avait permis la rédaction

LA GUINÉE-BISSAU A CONNU 3 CONSTITUTIONS • CONSTITUTION DE BOÉ DU 24 SEPTEMBRE 1973 • CONSTITUTION DU 16 MAI 1984 • CONSTITUTION DU 26 FÉVRIER 1993

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d’un texte prêt à être promulgué en 2001. Depuis le refus du président Yalá de promulguer ce texte, les circonstances politiques n’ont pas permis de faire aboutir le processus de révision ou de rédaction de la Constitution. Au lendemain des législatives de 2014, l’ANP avait mis en place une Commission ad hoc sur la réforme constitutionnelle. Celle-ci a fait très peu de progrès avant de se trouver paralysée, à l’instar de toute l’ANP, par la crise politique de 2015.

La Constitution privilégie la légitimité des urnes dans le processus de nomination du Premier ministre

ÉVOLUTION CONSTITUTIONNELLE ET RÉVISIONS MAJEURES CONSTITUTION DE « BOÉ » DU 24 SEPTEMBRE 1973 • PAIGC, parti unique • 3 institutions de la République : Conseil d’État dont le président est le chef d’État, Conseil des commissaires et des sous-commissaires d’État et Assemblée nationale populaire

CONSTITUTION DU 16 MAI 1984 • Adoption d’un régime présidentiel • Renforcement du régime de parti unique • Remplacement du Conseil des commissaires par un gouvernement • Suppression du poste de Premier ministre

CONSTITUTION DU 26 FÉVRIER 1993 • Fin de la transition constitutionnelle commencée en 1991 • Adoption d’un régime semi-présidentiel • Recherche d’un équilibre entre les principaux organes de souveraineté (Président de la République, Premier ministre, Assemblée nationale et les tribunaux)

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La base de travail de cette commission est le texte de 2001, qui intégrait des modifications visant à corriger les défauts les plus importants de la loi fondamentale. Il convient aujourd’hui de réexaminer ces dispositions à la lumière des crises qui se sont succédé depuis lors et avec l’objectif de doter le pays d’une Constitution pensée pour prévenir les blocages politiques, favoriser un fonctionnement harmonieux des institutions et rendre l’État plus effectif et plus juste dans ses missions au bénéfice des populations.

Lever les ambiguïtés dans l’organisation et le fonctionnement du pouvoir politique Les articles de la Constitution dont la nécessité de clarification fait consensus concernent la délimitation des pouvoirs, des rôles et des responsabilités entre le président de la République et le Premier ministre, et en particulier la nomination du Premier ministre et de son gouvernement, la double responsabilité politique du gouvernement devant le président et l’ANP, la convocation du Conseil des ministres par le président, ainsi que la composition et les compétences du Conseil d’État. • La nomination du Premier ministre et la formation du gouvernement

La nomination du Premier ministre par le président de la République se fait « en tenant compte des résultats des élections et après consultation des partis présents à l’ANP » (article 98 de la Constitution). En donnant au parti ou à la coalition de partis qui a remporté les élections le pouvoir de désigner le Premier ministre, la Constitution privilégie la légitimité des urnes. Deux situations peuvent se présenter à l’issue des élections législatives. Si un parti, ou une coalition de partis, obtient la majorité absolue à l’ANP, le Premier ministre est désigné par cette majorité et le président est tenu de le nommer, même si la Constitution ne le prescrit pas explicitement. La formation du gouvernement revient également au parti ou à la coalition majoritaire. Les ministres et les secrétaires d’Etat sont nommés par le président sur proposition du Premier ministre3. Dans cette configuration, le risque de rejet par l’Assemblée du programme du gouvernement ou de vote d’une motion de censure est minime. Cela crée une certaine stabilité gouvernementale qui

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ne peut être remise en cause qu’en cas de tensions au sein du parti ou de la coalition majoritaire. La stabilité gouvernementale est moins garantie si aucun parti ni aucune coalition n’obtient la majorité absolue à l’ANP. Il incombe au parti ou à la coalition qui dispose d’une majorité relative de choisir le Premier ministre proposé à la nomination par le président. La formation d’une coalition parlementaire devient alors nécessaire pour la formation d’un gouvernement. Ce scénario comporte un risque d’instabilité gouvernementale car la survie du gouvernement dépend de la stabilité d’une majorité parlementaire composée de partis ou coalitions qui ne sont pas allés ensemble aux élections. Pour éviter cet écueil, le choix du Premier ministre devrait tenir compte de la nécessité pour le gouvernement de bénéficier du soutien d’une majorité à l’ANP, qui approuve le programme de tout nouveau gouvernement. Le Cap-Vert, pays de la région le plus proche dans son histoire et dans sa culture constitutionnelle de la Guinée-Bissau, offre un exemple intéressant. La Constitution cap-verdienne prévoit que « le Premier ministre est nommé par le président de la République, après consultation des forces politiques siégeant à l’Assemblée Nationale, et en tenant compte des résultats des élections, de l’éventuelle existence d’une majorité politique et des possibilités d’unions ou d’alliances »4. Cette option souligne la nécessité pour le président de prendre en considération l’existence d’une majorité

politique ou la capacité des forces politiques à former une majorité soutenant le gouvernement. En l’absence d’une majorité absolue à l’issue des élections, ce sont les partis qui ont la capacité de nouer des alliances postélectorales pour former une majorité parlementaire qui devront proposer un Premier ministre au président. Il est attendu implicitement de ce dernier une attitude responsable se traduisant par le choix du Premier ministre qui dispose de l’assise politique la plus large, à l’issue de consultations obligatoires des forces politiques représentées à l’ANP.

La stabilité gouvernementale est moins garantie si aucun parti ni aucune coalition n’obtient la majorité absolue à l’ANP • La responsabilité politique du gouvernement devant le président de la République

Le gouvernement est politiquement responsable devant le parlement et devant le président de la République (article 103 de la Constitution). Si la responsabilité politique devant l’Assemblée nationale est une caractéristique majeure des régimes démocratiques modernes, la responsabilité du gouvernement et du Premier ministre devant le président de la République est discutable. Cette disposition est héritée de la Constitution du Portugal, qui prévoit la double responsabilité. Cette responsabilité confère au président la capacité de démettre le gouvernement « en cas de crise grave

Principaux pouvoirs du président de la République et du Premier ministre PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE • Promulgue les lois, décrets-lois et décrets • A droit de véto sur les lois • Fixe la date de s élections présid entielles, législa conformémen tives et locales t à la loi • Ratifie les traité s internationaux, déclare la guerr • Peut convoque e et fait la paix r le Conseil des ministres à sa co • Peut dissoudre nvenance l’ANP et le gouv ernement • Nomme les me mbres du gouvern ement sur propo Premier minis sition du tre • Nomme le chef d’état-major et les ambassadeurs su du gouvernem ent r proposition • Nomme le pro cureur général de la République

PREMIER MINISTRE (CHEF DU GOUVERNEMENT)

• Dirige l’admini stration publiqu e • Prépare le plan de développeme nt national et le de l’État et as budget général sure sa mise en œuvre • Légifère par dé crets-lois et décre ts sur les questio l’organisation ns relatives à et au fonctionne ment de l’État • Définit et cond uit la politique du gouvernement • Approuve et so umet les projets de loi à l’ANP • Négocie et co nclut des accords et conventions int ernationaux

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empêchant le fonctionnement normal des institutions de la République» (article 104 alinéa 2 de la Constitution). De même, la Constitution portugaise précise que « le président peut démettre le gouvernement seulement lorsqu’il devient nécessaire de le faire pour assurer le fonctionnement normal des institutions démocratiques et après avoir d’abord consulté le Conseil d’État ».

L’appréciation de ce qui entrave le fonctionnement normal des institutions devrait être du ressort de l’institution chargée de veiller au respect de la Constitution La Constitution bissau-guinéenne prévoit comme unique circonstance celle de grave crise politique qui empêche le fonctionnement normal des institutions. Souvent objet d’interprétations ou d’applications abusives, cette disposition devrait être précisée. L’appréciation de ce qui entrave le fonctionnement normal des institutions devrait être du ressort de l’institution chargée de veiller au respect de la Constitution, la Cour suprême de justice. Dans un régime semi-présidentiel, les crises empêchant le bon fonctionnement des institutions proviennent soit du parlement, soit des tensions au sein du couple exécutif. Dans le premier cas, elles débouchent fréquemment sur le vote d’une motion de censure, le refus de la confiance ou le refus d’approbation du programme du gouvernement par l’Assemblée. Le président se trouve alors dans l’obligation de démettre le gouvernement (et le Premier ministre) ou de dissoudre le parlement pour permettre l’organisation d’élections législatives anticipées.

Double responsabilité du Premier ministre devant l’ANP et le président de la République

Le Premier ministre est responsable devant le président de la République et devant l’Assemblée nationale

Le président peut démettre le Premier ministre notamment « en cas de crise grave empêchant le fonctionnement normal des institutions »

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L’Assemblée nationale peut provoquer la démission du Premier ministre et de son gouvernement par le vote d’une motion de censure, par le refus de confiance ou le refus d’approbation du programme du gouvernement

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Pour mettre fin à l’instabilité gouvernementale, la dissolution du gouvernement par le président devrait être encadrée. Le Cap-Vert pourrait de nouveau servir non pas de modèle mais d’inspiration. Le Premier ministre y est responsable devant l’Assemblée,5 et le « président de la République peut décider de la démission du gouvernement si une motion de censure est approuvée, après consultation des partis représentés à l’Assemblée Nationale et du Conseil de la République [l’équivalent du Conseil d’État] » (article 214). Le président ne peut donc démettre le gouvernement qu’après le vote d’une motion de censure par l’Assemblée et après des consultations politiques obligatoires. Les conditions d’un renvoi du Premier ministre et de son gouvernement par le président, pourtant élu au suffrage universel au Cap-Vert comme en Guinée-Bissau, sont donc très strictes. • La convocation du Conseil des ministres

La possibilité pour le président de la République de convoquer le Conseil des ministres à sa convenance (article 68, al. M de la Constitution) s’apparente à une violation du principe de la séparation des pouvoirs consacré par la Constitution bissau-guinéenne (article 59 alinéa 2). Cette disposition est source de tensions car elle associe le président à la gestion des affaires courantes de l’État. Elle alimente aussi des contradictions entre le parti majoritaire et le président concernant l’autorité sur le pouvoir exécutif. Le pouvoir du président de la République de convoquer et de présider le Conseil des ministres existait dans la Constitution portugaise. Source de tensions, il a été supprimé. Désormais, le chef de l’État portugais ne peut présider le Conseil des ministres que sur invitation du chef du gouvernement6. De même, au Cap-Vert, le président de la République peut présider le Conseil des ministres « à la demande du Premier ministre » (article 147 de la Constitution cap-verdienne). La plupart des observateurs de la vie politique de la Guinée-Bissau estiment qu’il faudrait adopter la même disposition pour clarifier les pouvoirs respectifs du président et du Premier ministre en relation avec le gouvernement et la mise en œuvre de la politique générale de l’État. C’est au Premier ministre que devrait revenir la présidence en temps normal du Conseil des ministres, le président pouvant présider le Conseil dans des circonstances particulières et seulement sur invitation du chef du gouvernement.

• La composition et les compétences du Conseil d’État

Le Conseil d’État est un organe consultatif dont le rôle principal est de conseiller le président de la République dans l’exercice de ses fonctions sur certaines questions concernant le bon fonctionnement de l’État. Il est composé de représentants des organes de souveraineté (le président de l’ANP, le Premier ministre, le président de la Cour suprême de justice), des partis présents à l’ANP et de cinq citoyens désignés par le président de la République7. Présidé par ce dernier, le Conseil d’État dispose de deux types de compétences : des compétences spécifiques et des compétences génériques. S’agissant des compétences spécifiques, il donne son avis sur la dissolution de l’ANP, la déclaration de l’état d’urgence et de siège et la déclaration de guerre8. Les conclusions adoptées par le Conseil sont des avis dont la prise en compte par le président de la République n’est pas obligatoire. Au titre de ses compétences génériques, le Conseil peut être saisi pour donner un avis au président sur tout autre sujet important pour la nation. L’article 104 n° 2 de la Constitution prévoit également une consultation du Conseil d’État et des partis présents à l’ANP par le président quand il s’agit de la dissolution du gouvernement.

Pour mettre fin à l’instabilité gouvernementale, la dissolution du gouvernement par le président devrait être encadrée Le texte constitutionnel élaboré en 2001 propose des changements dans la composition et les compétences du Conseil d’État. Il prévoit son élargissement au médiateur de la République et aux anciens présidents de la République qui n’ont pas été démis de leurs fonctions. Quant aux compétences, le texte prévoit une consultation du Conseil d’État en cas de volonté du président de démettre le gouvernement, comme c’est déjà le cas pour la dissolution de l’ANP. Les modifications envisagées dans le texte de 2001 vont dans le bon sens notamment avec la consultation du Conseil d’État en cas de projet de dissolution du gouvernement. La dissolution des organes de souveraineté, ANP comme gouvernement, devrait intervenir dans des circonstances exceptionnelles, et l’exigence d’une consultation préalable d’une instance

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regroupant les plus hautes autorités de l’État devrait aider à apprécier la réalité de ces circonstances exceptionnelles. Même si les avis ne s’imposent pas au président de la République, les points de vue des autres représentants de l’État et de l’intérêt général de la nation devraient avoir une influence sur sa décision. Evénements marquants de la vie politique en Guinée-Bissau • 24 septembre 1973: Proclamation par le PAIGC de l’indépendance • 10 septembre 1974: Reconnaissance de l’indépendance par le Portugal • 14 novembre 1980: Coup d’État militaire de João Bernardo Vieira contre le président Luís Cabral • 16 mai 1984: Adoption d’une nouvelle Constitution renforçant le système du parti unique • 8 mai 1991: Adoption de la loi-cadre des partis politiques instaurant le multipartisme • 26 février 1993: Adoption d’une nouvelle Constitution instaurant le régime semi-présidentiel • 7 août 1994: Victoire de João Bernardo Vieira à l’élection présidentielle • 7 juin 1998: Début de la guerre civile • 1er novembre 1998: Signature de l’accord de paix à Abuja entre le gouvernement et la junte militaire • 7 mai 1999: Renversement de João Bernardo Vieira par le général Ansumane Mané • 16 janvier 2000: Victoire de Kumba Yalá à l’élection présidentielle • 5 avril 2001: Adoption d’une nouvelle Constitution non promulguée par Kumba Yalá • 14 septembre 2003: Coup d’Etat du général Veríssimo Correia Seabra • 24 juillet 2005: João Bernardo Vieira remporte l’élection présidentielle • 5 août 2008: Dissolution de l’Assemblée nationale populaire • 2 mars 2009: Double assassinat du général Tagme Na Waie et du président Vieira • 26 juillet 2009: Victoire de Malam Bacai Sanhá à l’élection présidentielle • 9 janvier 2012: Décès du président Sanhá à Paris • 12 avril 2012: Coup d’État du général Mamadu Turé Kuruma • 19 avril 2012: Nomination de Manuel Serifo Nhamadjo comme président de transition • 20 mai 2014: Victoire de José Mário Vaz à l’élection présidentielle • 13 août 2015: Dissolution du gouvernement de Domingos Simões Pereira et début d’une crise politique • 10 septembre 2016: Signature de la feuille de route de sortie de crise de Bissau • 14 octobre 2016: Signature de l’Accord de Conakry

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S’agissant des compétences génériques, la nouvelle constitution pourrait prévoir une consultation obligatoire du Conseil d’État au sujet de la convocation d’un référendum à l’échelle nationale, ainsi que pour la détermination de la date des scrutins présidentiels et législatifs et des référendums nationaux.

La dissolution des organes de souveraineté, ANP comme gouvernement, devrait intervenir dans des circonstances exceptionnelles Il serait utile, avant de déterminer une nouvelle composition pour le Conseil d’État, d’examiner celle qui a été adoptée dans d’autres pays à tradition constitutionnelle proche comme le Portugal et le Cap-Vert. • Les pouvoirs et les compétences du président de la République et du gouvernement

Les rapports entre le président de la République et le gouvernement sont la source la plus évidente d’incompréhensions, de tensions et parfois de graves crises politiques en Guinée-Bissau. Ces rapports, et derrière ceux-ci la volonté pour ces deux organes de souveraineté d’affirmer une autorité l’une sur l’autre, génèrent régulièrement des blocages. La clarification des conditions de la nomination du Premier ministre, des conditions du limogeage du gouvernement et des conditions dans lesquelles le président peut diriger le Conseil des ministres est essentielle. Mais la révision des dispositions constitutionnelles portant sur ces points doit être accompagnée d’un réexamen et d’une clarification des pouvoirs et des compétences respectifs du président, du Premier ministre et du gouvernement. Une attention spécifique doit être portée aux pouvoirs de nomination à la tête de toutes les institutions et aux plus hautes fonctions civiles et militaires. Dans les régimes semi-présidentiels proches de celui de la Guinée-Bissau, Portugal et Cap-Vert, la plupart des nominations sont faites par le président sur proposition du gouvernement. L’autorité du président réside dans sa capacité à se placer au-dessus de la gestion courante de l’État et de constituer à côté du gouvernement, de l’ANP et des tribunaux, un pôle d’équilibre et de modération des tensions entre les forces politiques.

Créer une juridiction constitutionnelle pour veiller au respect de la Constitution Compte tenu des crises politiques et institutionnelles récurrentes et de la personnalisation des institutions au détriment de leur ancrage au service de l’intérêt général, il paraît indispensable de renforcer le mécanisme de

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sauvegarde des principes de la Constitution. La création d’une Cour constitutionnelle dédiée à la protection de l’esprit et de la lettre de la Constitution devrait y contribuer grandement. Dans les pays où elle existe, une telle Cour a deux fonctions principales : contrôler la constitutionnalité des lois et interpréter les lois. Elle fournit ainsi les critères généraux qui doivent guider l’action des pouvoirs publics. À ces compétences s’ajoutent celles qui sont liées au respect du cadre électoral lors des scrutins et parfois à la régulation des partis politiques. La mise en place d’une telle juridiction permettrait de préserver le principe de subordination de tous les pouvoirs à la loi, tout en garantissant la conformité de la loi à la Constitution. En Guinée-Bissau, c’est la Cour suprême de justice qui est compétente dans les matières généralement dévolues à une Cour constitutionnelle. Or son statut et ses compétences ne lui donnent pas la latitude d’accomplir efficacement la mission de contrôle et d’interprétation des lois. La recommandation de la création d’une Cour constitutionnelle devrait s’accompagner d’une réflexion élaborée sur sa composition, le mode de désignation de ses membres, la durée de leur mandat, les modalités de sa saisine, qui devraient être ouvertes à tout citoyen, et les garanties d’indépendance. Ce n’est pas l’existence d’une Cour constitutionnelle en soi qui permettrait de renforcer l’État de droit mais la capacité de cette institution à se situer au-dessus des considérations politiques partisanes et à délibérer en toute indépendance en suivant la lettre et l’esprit de la Constitution.

La mise en place d’une Cour constitutionnelle permettrait de préserver le principe de subordination de tous les pouvoirs à la loi Il existe de nombreux exemples de juridictions constitutionnelles dont la GuinéeBissau peut s’inspirer. Si aucun modèle de composition et de désignation des juges constitutionnels ne peut à lui seul garantir leur indépendance, celle-ci peut être favorisée par des critères exigeants en matière d’expérience et de moralité des juges, leur désignation par plusieurs organes de souveraineté (Assemblée nationale et éventuellement président de la République) et un mandat de longue durée et non renouvelable.

Clarifier les modalités de révision de la Constitution et prévoir la voie du référendum La Constitution actuelle donne à la seule ANP la prérogative de proposer et d’adopter des révisions de la loi fondamentale. C’est dans ce cadre qu’une Commission de révision constitutionnelle a été mise en place après les dernières élections législatives, mais elle a ensuite été paralysée par le blocage politique. L’Assemblée nationale, émanation du peuple, doit rester l’organe de souveraineté central dans tout processus de révision constitutionnelle. Mais la possibilité

LE RÉFÉRENDUM POURRAIT ÊTRE OBLIGATOIRE POUR VALIDER TOUTE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE

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d’organiser un référendum devrait être prévue après l’adoption à la majorité qualifiée d’un projet ou d’une proposition de loi constitutionnelle par l’ANP. Le référendum pourrait être obligatoire pour valider toute révision constitutionnelle qui toucherait à des points fondamentaux dûment identifiés dans la Constitution. Il faudrait dans ce cas au préalable un vote à la majorité qualifiée à l’ANP (deux tiers ou trois quarts). Pour respecter l’esprit et la tradition des institutions du pays, qui accorde une place cruciale à l’ANP, le recours au référendum devrait rester une procédure exceptionnelle qui ne peut être utilisée par le président de la République et/ ou le gouvernement sans un travail législatif préalable et un vote à la majorité qualifiée à l’ANP.

Renforcer l’indépendance de la justice et créer les conditions de son fonctionnement effectif La réforme de la justice est traitée dans une note dédiée à ce sujet. Dans le cadre de l’élaboration d’une nouvelle Constitution, il faudrait, au-delà de la réaffirmation des principes d’indépendance du pouvoir judiciaire, réexaminer et fixer le statut du procureur général de la République, institution importante dans le fonctionnement de la justice et dans la perception qu’ont les citoyens de la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire.

Les dispositions les plus importantes de la loi sur la CNE devraient être constitutionnalisées pour limiter les fluctuations du cadre électoral au gré des considérations partisanes La nomination et le limogeage du procureur général sont à la discrétion du président de la République9. Sachant que le ministère public est l’unique titulaire de l’action pénale, ce pouvoir du président réduit indéniablement l’indépendance de l’action du procureur général et de l’ensemble des magistrats du ministère public, compte tenu de la hiérarchisation de cette magistrature. La nomination du procureur général par le président devrait être davantage encadrée par des critères précis d’expérience professionnelle et une validation par l’ANP. Son indépendance pourrait aussi être renforcée par l’instauration d’un mandat durant lequel le procureur est inamovible.

Inclure dans la Constitution un chapitre sur l’organisation des élections

LA NOMINATION DU PROCUREUR GÉNÉRAL PAR LE PRÉSIDENT DEVRAIT ÊTRE DAVANTAGE ENCADRÉE

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La Constitution actuelle fournit peu de détails sur l’organisation des élections. Elle ne mentionne pas la Commission nationale électorale (CNE) et ses larges prérogatives. Depuis la dernière révision de la Constitution en 1996, le cadre électoral a connu de nombreuses évolutions dont les grands principes méritent d’être reflétés dans une nouvelle Constitution. La législation électorale est examinée en détail dans la note portant sur la réforme de la loi électorale. Une nouvelle Constitution devrait, dans un chapitre consacré aux élections, énoncer les grands principes encadrant l’organisation

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des scrutins. Le législateur conserverait la possibilité de procéder à des modifications techniques au gré des expériences électorales. Dans des contextes marqués par un niveau élevé de méfiance des partis et des acteurs politiques à l’égard des administrations publiques soumises à l’autorité du gouvernement, il paraît raisonnable de confier l’intégralité de l’organisation des élections à un organe indépendant comme la CNE et de lui offrir de fortes garanties légales qu’elle disposera des ressources nécessaires à l’accomplissement de son mandat.

Conclusion Le processus de révision de la Constitution ne devrait pas se limiter à un exercice formel dominé par une approche technique et juridique. Il doit permettre aux forces sociales de tirer les principales leçons de l’évolution du pays depuis l’indépendance conquise par les armes. Il offre l’occasion de placer au cœur des préoccupations l’avenir de la jeunesse bissau-guinéenne, qui paie le prix fort de l’instabilité politique et institutionnelle. L’approche proposée pour les réformes doit être ambitieuse pour susciter un intérêt réel de la part de l’ensemble des forces sociales du pays, dans toutes les régions et au sein de toutes les communautés.

La CNE devrait devenir une institution explicitement reconnue dans la Constitution comme l’organe indépendant en charge des processus électoraux et des Notes référendums, avec une clarification de sa composition et 1 A Sylva, As Constituições da Guiné-Bissau. Que constitucionalismo?, des modalités de désignation de ses membres. Il s’agit UNIOGBIS/FDB, 3-4/12/2010, 2. 2 Entretiens avec des acteurs politiques et de la société civile, Bissau, donc de constitutionnaliser les dispositions les plus importantes de la loi sur la CNE pour limiter les fluctuations avril-juin 2017. 3 Article 98 alinéa. 2 de la Constitution de la République de Guinée-Bissau. du cadre électoral au gré des considérations partisanes. Comme pour la Cour constitutionnelle, il faudrait déterminer le mode de désignation et la durée du mandat du président et des hauts dirigeants de la CNE avec l’objectif de réduire le risque de dépendance à l’égard du gouvernement et des autres acteurs politiques et institutionnels. La CNE deviendrait, avec la Cour constitutionnelle, une institution très importante pour préserver les principes fondamentaux de la démocratie en assurant la transparence, l’équité dans l’organisation des élections et la sincérité des résultats des scrutins présidentiels, législatifs et locaux ainsi que des référendums.

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Article 206 de la Constitution cap-verdienne.

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Les actes qui entraînent la démission du gouvernement sont précisés : a) le début d’une nouvelle législature et la dissolution de l’Assemblée nationale ; b) l’acceptation par le président de la République de la demande de démission présentée par le Premier ministre ; c) le décès ou l’incapacité physique ou psychique permanente du Premier ministre ; d) l’absence de soumission de son programme à l’approbation de l’Assemblée Nationale et l’absence de présentation, en même temps que le programme, d’une question de confiance portant sur la politique générale qu’il envisage de mettre en œuvre ; e) le rejet d’une motion de confiance ; f) l’approbation de deux motions de censure dans la même législature.



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Article 133 alinéa i de la Constitution portugaise.

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Article 74 alinéa 1er-p de la Constitution de la République de Guinée-Bissau.

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Ibid., Article 75.

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Ibid., Article 68 alinéa p.

Note méthodologique Cette note fait partie d’une série de six notes d’analyse portant sur les réformes dont la GuinéeBissau a besoin pour renouer avec la stabilité, et qui sont notamment prévues par l’Accord de Conakry d’octobre 2016. Les premières notes portent respectivement sur la réforme de la Constitution, la réforme de la loi électorale, la réforme de la loi sur les partis politiques, la réforme du secteur de la défense et de la sécurité ainsi que la réforme de la justice. La sixième et dernière note synthétise les principales recommandations présentées dans l’ensemble des

notes. Ces publications sont le résultat d’un travail de recherche de terrain et d’analyse mené de mars 2017 à janvier 2018 par une équipe de chercheurs du bureau de Dakar de l’Institut d’études de sécurité, avec l’appui d’experts bissau-guinéens, régionaux et internationaux. Elles ont été élaborées à la demande du Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) en vue de faciliter les discussions sur ces réformes au sein des forces vives de la société politique et civile en Guinée-Bissau.

NOTE D’ANALYSE 1 | MAI 2018

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INSTITUT D’ÉTUDES DE SÉCURITÉ

À propos de BINUGBIS Le Bureau intégré des Nations Unies pour la consolidation de la paix en Guinée-Bissau (BINUGBIS) a été établi en 2009 par la résolution 1876 adoptée le 26 juin 2009 par le Conseil de sécurité de l’ONU. Le mandat du BINUGBIS, tel que précisé dans la Résolution 2404 du 28 février 2018, se concentre sur les priorités suivantes : i) soutenir la mise en œuvre de l’Accord de Conakry et faciliter un dialogue politique inclusif et un processus de réconciliation nationale; ii) soutenir, par de bons offices, le processus électoral afin de garantir des élections législatives inclusives, libres et crédibles en 2018; et iii) appuyer les autorités nationales dans le processus de révision de la Constitution. La Mission a également pour mandat d’appuyer, coordonner et diriger les efforts internationaux pour renforcer les institutions démocratiques et améliorer les capacités des organes étatiques, promouvoir et protéger les droits humains, soutenir la lutte contre le trafic de drogue et la criminalité transnationale organisée, harmoniser et coordonner l’aide internationale en vue des prochaines élections.

À propos de l’ISS L’Institut d’études de sécurité (ISS) établit des partenariats pour approfondir les connaissances et les compétences en vue de garantir un meilleur avenir pour le continent africain. L’objectif de l’ISS est d’améliorer la sécurité humaine afin de parvenir à une paix et à une prospérité durables. Organisation africaine à but non lucratif, l’ISS a des bureaux en Afrique du Sud, au Kenya, en Éthiopie et au Sénégal. Le bureau de Dakar supervise, en plus de son personnel, des équipes basées en Côte d’Ivoire et au Mali. Le travail de l’organisation porte sur les thématiques liées aux crimes transnationaux, aux migrations, à l’analyse des conflits, au maintien et à la consolidation de la paix, à la prévention de la criminalité, à la justice pénale, et à la gouvernance. L’ISS mobilise son expertise, ses réseaux et son influence pour fournir, en temps utile, des analyses crédibles, des formations pratiques et une assistance technique aux gouvernements et à la société civile. Les actions de l’ISS favorisent l’élaboration de meilleures politiques et pratiques afin de permettre aux décideurs de relever les défis relatifs à la sécurité humaine auxquels l’Afrique est confrontée. Pour plus d’informations sur l’ISS, www.issafrica.org.

Remerciements L’ISS remercie le BINUGBIS pour sa confiance, sa collaboration et son appui dans le cadre de ce travail. L’équipe de mise en œuvre du projet exprime aussi sa reconnaissance à toutes les personnes qui ont contribué à l’élaboration de ces notes, en tant que chercheurs, consultants ou interlocuteurs, et dont les noms sont tus afin de préserver leur anonymat.

© 2018, BINUGBIS Les droits d’auteur sur l’intégralité de cette note sont conférés au Bureau intégré des Nations unies pour la consolidation de la paix en GuinéeBissau (BINUGBIS), et le présent document ne peut en aucun cas être reproduit en intégralité ou en partie, sans la permission écrite expresse de l’éditeur. Les opinions exprimées dans la présente note élaborée par le bureau de Dakar de l’Institut d’Études de Sécurité (ISS) ne reflètent pas nécessairement celles du BINUGBIS. Ce rapport est aussi disponible en anglais et en portugais. Image de couverture : BINUGBIS